POUVOIR JUDICIAIRE
A/1279/2016-LOGMT ATA/1257/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 5 septembre 2017
dans la cause
SOCIÉTÉ A______ représentée par Me Serge Patek, avocat
contre
OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT ET DE LA PLANIFICATION FONCIÈRE
EN FAIT
La société A______ (ci-après : la société) a pour but d'améliorer les conditions de logement de la population et de ses membres en particulier ainsi que de favoriser les intérêts économiques de ses membres en leur procurant des logements de qualité à des conditions avantageuses.
Elle est propriétaire d'un immeuble sis au chemin B______ à C______, lequel est soumis au régime d’habitation à loyer modéré (ci-après : HLM).
Par arrêté du 28 juillet 2004 (ci-après : l'arrêté), le Conseil d'État a approuvé le plan financier et l'état locatif de l'immeuble précité.
Un cautionnement simple de l’État de Genève a été accordé à la société pour un prêt hypothécaire en deuxième rang, prenant effet dès la signature d'une convention de cautionnement, et prenant fin au plus tard le 31 décembre 2026 ; étaient prévus une subvention annuelle dégressive pendant vingt ans dès le 1er octobre 1999 (jusqu'au 30 septembre 2019), une exonération fiscale de l’impôt immobilier complémentaire pendant vingt ans dès le 1er janvier 2000 (jusqu'au 31 décembre 2019), une exonération fiscale d'une année dès le 1er janvier 2000 (jusqu'au 31 décembre 2000), ainsi qu'un taux d’imposition réduit pendant dix-neuf ans dès le 1er janvier 2001 (jusqu'au 31 décembre 2019).
Le chiffre 13 de l'arrêté prévoyait que « [l]es restrictions de droit public et l'hypothèque légale susvisées grèveront l'immeuble aussi longtemps que subsistera l'une quelconque des prestations de l'État, mais au minimum jusqu'au 31 décembre 2026 conformément à l'art. 62 du règlement ».
Le cautionnement de l'État était accordé jusqu'au 31 décembre 2016 et aucune modification des conditions de la convention ne pouvait intervenir sans l'assentiment préalable de l'État.
Elle faisait état de difficultés à trouver de nouveaux locataires dont les revenus remplissaient les conditions prévues par le régime HLM.
Elle envisageait de sortir de ce régime afin de trouver plus facilement des coopérateurs, de ne pas sombrer dans une situation financière très difficile à gérer et d'être obligée de puiser dans ses réserves, ce qui serait préjudiciable pour la gestion de l'immeuble.
Par courrier du 16 septembre 2015, D______ AG a libéré, avec effet immédiat, l'État de Genève de sa responsabilité découlant du cautionnement précité.
Le 4 novembre 2015, la société a saisi l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) et demandé que l'arrêté soit modifié afin que le canton ne se porte plus caution en sa faveur pour ses engagements auprès de D______ AG et que le contrôle cantonal des loyers et l'application de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05) et du règlement d’exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 24 août 1992 (RGL - I 4 05.01) prennent fin le 31 décembre 2019, date de la fin de la soumission au régime HLM.
Par courriers des 27 novembre et 2 décembre 2015, l'OCLPF a formulé ses observations.
Il avait pris bonne note de la renonciation au cautionnement de l'État de Genève demandé par la société, et confirmait qu'un nouvel arrêté en ce sens pouvait être produit en tenant compte de la suppression de cette prestation.
La fin de la prestation susmentionnée n'avait cependant aucun impact sur la durée du contrôle de l'immeuble, étant donné que le point 13 de l'arrêté prévoyait que les restrictions de droit public et l'hypothèque légale grèveraient l'immeuble aussi longtemps que subsistait l'une des prestations de l'État de Genève, mais au minimum jusqu'à décembre 2026. Le RGL stipulait d'ailleurs que les restrictions de droit public des art. 60 et 61 RGL étaient opposables pendant la durée prévue des prestations de l'État même lorsque le propriétaire de l'immeuble concerné ne bénéficiait plus desdites prestations.
Le 4 décembre 2015, la société a observé que l'arrêté prévoyait un contrôle étatique des loyers jusqu'au 31 décembre 2026 dans la mesure où l'État de Genève s'était porté caution jusqu'à cette date envers D______ AG ; dès lors que ce dernier avait été libéré de cet engagement, le contrôle cantonal des loyers n'avait plus lieu d'être à compter de la cessation des subventions de l'État de Genève intervenant le 31 décembre 2019.
Par courrier du 27 janvier 2016, l'OCLPF a maintenu sa position.
Le 2 février 2016, la société a sollicité de l'OCLPF le prononcé d'une décision motivée.
Le 9 mars 2016, le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après : DALE), soit pour lui l'OCLPF, a rendu une décision refusant d'entrer en matière sur la demande de reconsidération de la société concernant l'arrêté.
La date particulière du 31 décembre 2026 tirait son origine de l'art. 62 RGL, lequel prévoyait que les restrictions de droit public déployaient leurs effets aussi longtemps que subsistait l'une quelconque des prestations de l'État, mais au minimum pour la durée prévue pour celles-ci, et qu'elles étaient opposables pendant cette période à tout propriétaire de l'immeuble grevé, même lorsqu'il ne bénéficiait pas ou plus des prestations de l'État.
La date du 31 décembre 2026 avait été spécifiquement retenue dans l'arrêté et la question de la renonciation par la banque de la société au cautionnement de l'État de Genève n'était pas pertinente. De même, la convention du 20 juin 2005 fixait expressément la fin de la validité du cautionnement en question au 31 décembre 2026 et prévoyait qu'aucune modification de ces conditions ne pouvait intervenir sans l'assentiment préalable de l'État.
La renonciation par D______ AG au cautionnement de l'État relevait indéniablement d'un fait nouveau qui modifiait de manière importante l'état de fait sur lequel l'arrêté était fondé, justifiant ainsi sa remise en cause.
La durée du contrôle étatique des loyers prévue par la LGL était en principe de vingt ans, et l'unique raison pour laquelle le Conseil d'État avait décidé, en 2004, de maintenir une surveillance supérieure à cette durée était précisément l'existence du cautionnement émis en faveur de la société. Sans cet engagement et la responsabilité qui en découlait, le Conseil d'État n'aurait incontestablement jamais fixé une durée de contrôle prenant fin postérieurement au 31 décembre 2019.
Le chiffre 13 de l'arrêté et le renvoi à l'art. 62 RGL n'étaient d'aucune pertinence afin de déterminer si le fait nouveau invoqué par la société modifiait de manière importante l'état de fait sur lequel avait été prise la décision dont la reconsidération était sollicitée.
De plus, le peuple genevois avait accepté, lors de la votation populaire du 28 février 2016, la modification de la LGL du 5 décembre 2014. Ce changement, qui représentait également un fait nouveau, allait entraîner pour la société un nouvel accroissement sévère de ses difficultés financières, eu égard à la diminution des subventions étatiques et à la plus grande difficulté à trouver des locataires remplissant les conditions d'entrée prévues par la loi précitée.
Le refus de reconsidération de l'arrêté violait l'art. 48 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) en niant que les circonstances s'étaient modifiées dans une mesure notable depuis le prononcé de l'arrêté du 28 juillet 2004, dans la mesure où, d'une part, l'unique motif qui avait fondé le contrôle étatique au-delà de la durée légale de vingt ans avait complètement disparu et où, d'autre part, les modifications législatives avaient réduit le montant des subventions étatiques et conduiraient à de grandes difficultés financières pour la société.
La jurisprudence prévoyait notamment que le contrôle de l'État était le corollaire de la participation financière de ce dernier. Les aides étatiques prenaient fin le 31 décembre 2019 au plus tard, le contrôle de l'État ne pouvait par conséquent pas subsister postérieurement à cette date sans violer le principe de la légalité.
Le Tribunal fédéral considérait que le contrôle permanent des loyers par l'État, lorsque l'immeuble avait par le passé bénéficié d'une aide des pouvoirs publics, ne trouvait aucune justification. Il n'était pas admissible qu'une prestation de l'État renferme des conditions sans rapport raisonnable avec celle-ci et sans tenir compte de sa nature et de sa durée. Le droit cantonal ne pouvait pas, sans violer le principe de la force dérogatoire du droit fédéral, instaurer un contrôle sur les loyers alors même que toutes les aides et prestations de l'État destinées à permettre aux locataires de bénéficier d'un loyer faible avaient pris fin et que le loyer rentrait désormais dans la catégorie des loyers dits libres.
Le principe de la proportionnalité avait donc été violé.
Le contrôle des loyers répondait à l'intérêt public visant à permettre le maintien d'un certain nombre de loyers à un niveau abaissé en faveur des locataires, mais entraînait également une restriction importante de la liberté économique et de la garantie de la propriété de la société. Après le 31 décembre 2019, ce contrôle ne remplirait incontestablement plus l'exigence de rapport raisonnable avec l'atteinte aux droits précités de la société, car toutes les aides de l'État permettant de maintenir les loyers à un niveau abaissé auraient pris fin.
Le maintien du contrôle des loyers ainsi que leur fixation à un niveau artificiellement bas mettraient la société dans des difficultés financières importantes, car elle avait de plus en plus de difficultés à trouver des nouveaux locataires remplissant les conditions nécessaires à l'obtention d'un logement et que ces difficultés viendraient s'accroître encore avec les modifications de la LGL. Une telle situation revêtait un caractère particulièrement choquant et mettait gravement en péril la viabilité de la société ainsi que sa pérennité, ce qui ne pouvait pas lui être imposé.
Le recours se limitait à la question de savoir s'il y avait une obligation de reconsidération au sens de l'art. 48 LPA. Les griefs de la société ayant trait à la violation du principe de la légalité, de la force dérogatoire du droit fédéral et du principe de la proportionnalité étaient exorbitants au litige, car portant sur le fond du dossier.
L'État de Genève n'avait pas confirmé au créancier hypothécaire de la société son accord avec la fin du cautionnement, mais il avait réservé sa position dans son courrier du 27 janvier 2016.
Le chiffre 13 de l'arrêté fixait deux échéances pour la fin du contrôle étatique ; l'une correspondant au lendemain de la fin de la validité de la dernière prestation étatique en cours, et l'autre à une date fixe correspondant au 31 décembre 2026, indépendamment de l'existence d'une mesure d'encouragement prévue par la LGL. La société n'avait pas contesté l'arrêté sur ce point, mais, au contraire, elle avait manifesté son accord par courrier du 14 mai 2004, ainsi que conclu la convention de cautionnement de prêt hypothécaire du 15 juin 2005 aux termes de laquelle le cautionnement était accordé jusqu’au 31 décembre 2016 et aucune modification ne pouvait intervenir sans l'assentiment de l'État. La fixation d'une telle date s'avérait indispensable pour s'assurer que la proportion minimale des logements d'utilité publique à construire en zone de développement ne serait pas mise à mal par une renonciation aux différentes prestations étatiques avant leur échéance respective, ainsi que pour prévenir toute velléité de fraude à la loi.
La LGL ne constituait nullement un obstacle à la relocation des logements subventionnés de l'immeuble de la société propriétaire, prévoyant au contraire un statut favorable aux coopérateurs locataires. Quant au risque de débâcle financière suite à la modification de la LGL le 1er avril 2016, il ne s'agissait que d'une conjecture sans aucun fondement.
Par réplique du 1er juillet 2016, la société a persisté dans ses conclusions et observé que la comparution personnelle des parties s'avérait nécessaire.
Le 23 septembre 2016, la société a transmis une pièce concernant un avis de situation notifié en date du 12 septembre 2016 par l'OCLPF à des locataires d'un appartement sis dans l'immeuble de la société. Ce document indiquait expressément que le contrôle cantonal des loyers prendrait fin le 31 décembre 2019.
Le 20 octobre 2016, l'OCLPF a transmis ses observations.
La date contenue dans l'avis de situation susmentionné était erronée. Le système d'information de l'OCLPF n'avait pas été mis à jour suite à la prise de l'arrêté considéré et une période de contrôle de vingt ans était codifiée par défaut dans le système électronique lors de la prise d'une décision de mise en location d'un immeuble HLM au sens de l'art. 73 RLG.
L'OCLPF était l'autorité en charge de l'application de la LGL et ne pouvait pas se mettre au bénéfice d'une simple erreur d'inattention. L'OCLPF indiquait depuis plus de seize ans que le contrôle étatique prendrait fin le 31 décembre 2019 ; contester ce point relevait manifestement de la mauvaise foi, qui ne devait se voir accorder aucune protection.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. a LPA).
La recourante sollicite la reconsidération de l'arrêté du Conseil d'État du 28 juillet 2004.
a. En droit genevois, l’obligation de reconsidération d’une décision par l’autorité qui l’a prise est réglée à l’art. 48 LPA.
Selon l’art. 48 al. 1 LPA, les demandes en reconsidération de décisions prises par les autorités administratives sont recevables lorsqu'un motif de révision au sens de l’art. 80 LPA existe (let. a) ou, alternativement, lorsque les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision (let. b).
Aux termes de l'art. 80 LPA, il y a lieu à révision d'une décision judiciaire lorsque, dans une affaire réglée par une décision définitive, il apparaît que la décision a été influencée par un crime ou un délit établi par une procédure pénale ou d'une autre manière (let. a), ou lorsqu’il existe des faits ou des moyens de preuve nouveaux et importants que le recourant ne pouvait connaître ou invoquer dans la procédure précédente (let. b).
Il y a une modification notable des circonstances au sens de l’art. 48 al. 1 let. b LPA dès lors que survient une modification importante de l’état de fait ou des bases juridiques ayant pour conséquence, malgré l’autorité de la chose jugée rattachée à la décision en force, que cette dernière doit être remise en question (ATA/291/2017 du 14 mars 2017 consid. 5 ; ATA/36/2014 du 21 janvier 2014 consid. 2). Un changement de législation peut fonder le réexamen d'une décision, à condition que l'état de fait déterminant se soit essentiellement modifié après le changement législatif (ATF 136 II 177 consid. 2.2.1). Il faut entendre par là des faits nouveaux « nouveaux », c’est-à-dire survenus après la prise de la décision litigieuse, qui modifient de manière importante l’état de fait ou les bases juridiques sur lesquels l’autorité a fondé sa décision, justifiant par-là sa remise en cause (ATA/1185/2015 du 3 novembre 2015 consid. 8b et les références citées).
b. Une demande de reconsidération ne doit pas permettre de remettre continuellement en cause des décisions entrées en force et d'éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 136 II 177 consid. 2.1 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1417). C'est pourquoi, en principe, l'administré n'a aucun droit à ce que l'autorité entre en matière sur sa demande de reconsidération, sauf si une telle obligation de l'autorité est prévue par la loi ou si les conditions particulières posées par la jurisprudence sont réalisées (ATF 120 Ib 42 consid. 2b ; ATA/291/2017 du 14 mars 2017 consid. 3 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1417).
Saisie d’une demande de reconsidération, l’autorité examine préalablement si les conditions de l’art. 48 LPA sont réalisées. Si tel n’est pas le cas, elle rend une décision de refus d’entrer en matière qui peut faire l’objet d’un recours dont le seul objet est de contrôler la bonne application de cette disposition (ATF 117 V 8 consid. 2 ; 109 Ib 246 consid 4a ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1430). Si lesdites conditions sont réalisées, ou si l'autorité entre en matière volontairement sans y être tenue et rend une nouvelle décision identique à la première sans avoir réexaminé le fond de l'affaire, le recours ne pourra en principe pas porter sur ce dernier aspect. Si la décision rejette la demande de reconsidération après instruction, il s'agira alors d'une nouvelle décision sur le fond, susceptible de recours (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1431). Dans cette hypothèse, le litige a pour objet la décision sur réexamen et non pas la décision initiale (arrêts du Tribunal fédéral 2C_319/2015 du 10 septembre 2015 consid. 3 ; 2C_406/2013 du 23 septembre 2013 consid. 4.1).
Si la chambre administrative retient une modification des circonstances au sens de l'art. 48 al. 1 let. b LPA, elle doit en principe renvoyer le dossier à l’intimé afin que celui-ci le reconsidère (Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 2148), ce qui n’impliquerait pas nécessairement que la décision d’origine soit modifiée (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1429).
Le contrôle juridictionnel effectué par la chambre de céans ne peut donc porter que sur la question de savoir si c’est à juste titre que l’OCLPF n’est pas entré en matière sur ladite demande, en d’autres termes s’il y a eu ou non modification notable des circonstances au sens de l’art. 48 al. 1 let. b LPA. Aucun motif de révision au sens de l'art. 80 let. a LPA (vice lié à l'existence d'une infraction pénale grave) n'est allégué, ni ne ressort du dossier ; il en va de même de faits ou moyens de preuves nouveaux, au sens de l'art. 80 let. b LPA, que la recourante aurait été empêchée de produire en temps utile et qui auraient pu conduire l'autorité à prendre une décision différente.
En conséquence, tous les griefs invoqués par la recourante sortant du cadre du contrôle de la bonne application de l'art. 48 al. 1 let. b LPA sont irrecevables.
b. Il reste donc à déterminer s'il existe une modification notable des circonstances au sens de l'art. 48 al. 1 let. b LPA susceptible de contraindre l'OCLPF à reprendre sa décision.
b. L'art. 49 let. c RGL énonce qu'il doit être stipulé dans la convention de cautionnement qu'aucune modification aux conditions de la convention de prêt hypothécaire ne peut intervenir sans l'assentiment préalable de l'État.
c. Dans le cas d'espèce, les termes de l'art. 49 let. c RGL sont repris tels quels dans la convention de cautionnement de prêt hypothécaire conclue le 15 juin 2005 entre les parties et D______ AG. La convention énonce que le cautionnement étatique est accordé jusqu'au 31 décembre 2026. Il en va de même pour l'arrêté qui prévoit une durée minimale des restrictions de droit public jusqu'au 31 décembre 2026.
Il ressort de ces éléments que la durée du contrôle des loyers n'était pas subordonnée à celle du cautionnement étatique. Il apparaît en effet que la fin des restrictions de droit public a été fixée de manière claire au 31 décembre 2026 et qu'aucune modification à cette condition ne pouvait intervenir sans l'accord de l'État. Ces circonstances étaient prévisibles pour la recourante, puisque clairement stipulées dans la convention signée en 2005 ainsi qu'autorisées par la loi.
Dans le cas concret, la recourante a choisi librement et en toute connaissance de cause de demander à D______ AG de renoncer au cautionnement de l'État. Elle savait, ou en tout cas pouvait prévoir que le contrôle étatique des loyers pouvait continuer après cette renonciation.
La suppression du cautionnement ne peut par conséquent pas être considérée, dans le cas d'espèce, comme une modification notable des circonstances permettant de revoir l'arrêté en question.
Ce grief doit par conséquent être écarté, étant précisé que la question de savoir si l'art. 62 RGL – sur lequel se fonde le chiffre 13 de l'arrêté litigieux, et qui semble permettre, de manière inconditionnelle et indépendamment d'un accord entre les parties, le maintien de restrictions de droit public même lorsque le propriétaire de l’immeuble grevé ne bénéficie pas ou plus des prestations étatiques – repose sur une base légale suffisante n'a pas à être tranchée dans le cadre du présent litige.
La recourante soutient que la modification de la LGL du 5 décembre 2014 constituerait également une modification notable des circonstances susceptible de permettre la reconsidération de l'arrêté. En effet, ce changement provoquerait un accroissement sévère de ses difficultés financières dû à la diminution des subventions étatiques et, par conséquent, il existerait pour elle une plus grande difficulté à trouver des locataires remplissant les conditions d'entrée prévues par la loi.
a. En principe, le nouveau droit s’applique à toutes les situations qui interviennent depuis son entrée en vigueur (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 403). Selon les principes généraux, sont applicables, en cas de changement de règles de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 137 V 394 consid. 3; 137 V 105 consid. 5.3.1). Ainsi, le droit à une rente consécutive au décès d’un assuré doit être examiné au regard du droit en vigueur au moment du décès de celui-ci et non pas au regard des conditions d’une ancienne réglementation remplacée par de nouvelles normes (ATF 137 V 105 consid. 5.3.2). En revanche, si la législation change après la réalisation de l’état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques, la situation doit rester réglée selon l’ancien droit (ATF 136 V 24 consid. 4.3). Sont réservées les dispositions éventuelles du droit transitoire prescrivant un régime juridique qui s’écarte de ces principes (ATA/125/2016 du 9 février 2016 consid. 5).
b. Les hypothèses de la recourante, telles que des difficultés financières ainsi qu'une plus grande difficulté à trouver des locataires, ne sont pas établies à ce jour. L'état de fait déterminant au sens de la jurisprudence ne s'est pas essentiellement modifié après le changement législatif, qui n’est donc pas susceptible de justifier la remise en cause de l'arrêté du 28 juillet 2004, ni d’influencer sensiblement l’issue du litige.
Par ailleurs, s'il est vrai que cette modification législative est intervenue après l'arrêté en question, elle n'a pas d'incidence sur la situation visée et ne peut donc être considérée comme un changement notable de circonstances au sens des considérants précédents, ni comme un fait nouveau susceptible d’obliger l’intimé à reconsidérer sa décision.
Aucune autre condition de la reconsidération obligatoire n’étant remplie, l’autorité intimée n’avait pas l’obligation d’entrer en matière sur la demande de reconsidération de la société.
Au vu de ce qui précède, le recours, étant mal fondé, sera rejeté.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 26 avril 2016 par la société A______ contre la décision de l'office cantonal du logement et de la planification foncière du 9 mars 2016 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de la Société A______ ;
dit qu'il n'est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF- RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Serge Patek, avocat de la recourante, ainsi qu'à l'office cantonal du logement et de la planification foncière.
Siégeant: Mme Payot-Zen-Ruffinen, présidente, M. Thélin, Mme Junod, MM. Verniory et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
J. Balzli
la présidente siégeant :
F. Payot-Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :