POUVOIR JUDICIAIRE
A/906/2017-PROF ATA/1217/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 22 août 2017
1ère section
dans la cause
Monsieur A______
et
B______
contre
DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ ET DE L’ÉCONOMIE
EN FAIT
B______ (ci-après : B______) est une société anonyme dont le siège est dans le canton de Genève. Monsieur A______ en est l’administrateur, avec signature collective à deux.
Le département de justice, police et sécurité, devenu ultérieurement le département des institutions puis le département de la sécurité, de la police et de l’environnement et enfin le département de la sécurité et de l’économie (ci-après : le département) a infligé à M. A______ et à B______ diverses sanctions :
le 19 avril 2002, un avertissement et une amende de CHF 1'000.- pour avoir engagé pendant plusieurs mois un agent de sécurité sans être au bénéfice d’une autorisation et sans que ce dernier soit titulaire d’une carte de légitimation ;
le 8 mars 2004, un avertissement et une amende administrative de CHF 5'000.- pour avoir sans autorisation engagé deux agents de sécurité et leur avoir confié des missions pendant plus de deux mois ;
le 11 juin 2007, un avertissement et une amende de CHF 100.- pour ne pas avoir renouvelé, ni annoncé le départ d’un agent de sécurité ;
le 12 octobre 2007, un avertissement et une amende administrative de CHF 200.- pour ne pas avoir annoncé le départ d’un agent de sécurité, cas échéant, demandé le renouvellement de son autorisation ;
le 3 juin 2009, un avertissement et une amende administrative de CHF 300.- pour ne pas avoir annoncé le départ d’un agent de sécurité, cas échéant, demandé le renouvellement de son autorisation ;
le 26 août 2009, un avertissement et une amende de CHF 400.- pour ne pas avoir annoncé le départ d’un agent de sécurité, cas échéant, demandé le renouvellement de son autorisation ;
le 7 décembre 2009, un avertissement et une amende de CHF 500.- pour avoir annoncé tardivement le départ de deux collaborateurs ;
le 4 octobre 2010, un avertissement et une amende de CHF 700.- pour ne pas avoir annoncé le départ ou demandé le renouvellement de l’autorisation de deux agents de sécurité, dans le délai prévu par la législation ;
le 27 janvier 2016, un avertissement et une amende administrative de CHF 1’000.- pour ne pas avoir adressé à l’autorité, dans le délai, les attestations de formation d’un certain nombre d’agents de sécurité.
De plus, des sanctions et mesures ont été notifiées à M. A______, dans le cadre de la gestion d’une autre société dont il est aussi l’administrateur.
Le 17 novembre 2016, le service des armes, explosifs et autorisations de la police (ci-après : SAEA) a adressé au département un rapport dont il ressortait notamment que B______n’avait communiqué que partiellement les résultats de formation continue annuelle.
B______ s’est déterminée par un courrier, non daté, mais reçu par le département le 7 décembre 2016, en apportant les précisions suivantes :
Madame « C______» était inconnue. Il s’agissait probablement de Madame D______, épouse C______, dont l’attestation de formation avait été fournie ;
Monsieur E______avait quitté l’entreprise le 30 novembre 2015 et le courrier d’annonce de sortie du 8 décembre 2015 était joint ;
Monsieur F______avait quitté l’entreprise le 31 août 2015 et le courrier d’annonce de sortie du 14 décembre 2015 était joint ;
Madame G______et Messieurs H______, I______, J______, K______, L______et M______n’avaient pas travaillé pour B______ en 2015 et avaient quitté l’entreprise le 30 novembre 2015 (le courrier d’annonce de sortie du 15 décembre 2015 était joint.) ;
Messieurs N______et O______avaient quitté l’entreprise le 30 novembre 2015 (courrier d’annonce de sortie du 18 décembre 2015) ;
Monsieur P______ avait quitté l’entreprise le 30 septembre 2015 (courrier d’annonce de sortie du 5 octobre 2015).
Par substitution de motifs au regard de la correspondance du 23 novembre 2016, il était retenu que les intéressés n’avait pas informé le SAEA du fait que Mme G______et MM. H______, I______, J______, K______, Q______, L______, R______, M______et S______ avaient cessé leur activité d’agent de sécurité. Or, le SAEA devait être informé car la cessation de l'activité pendant plus de six mois pouvait entraîner le retrait de l’autorisation d’exercer la profession. De plus, les cartes de légitimation des personnes concernées devaient être immédiatement restituées.
Le 24 février 2017, SPS a adressé une correspondance au département. Elle regrettait de ne pas avoir pu être entendue au sujet des faits retenus pour la sanction du 15 février 2017, qui n’était pas justifiée. L’information avait été communiquée au SAEA dans les quinze jours après la résiliation du contrat de travail des agents concernés, lesquels étaient tous des agents auxiliaires au bénéfice d’un contrat de travail. En 2015, B______, à une exception près, n’avait pas eu recours à leurs services, d’où la décision, en fin d’année, de résilier lesdits contrats. Le délai de quinze jours utilisé pour récupérer les cartes de ses agents devait être considéré comme une restitution immédiate. L’autorisation d’exercer la profession avait été utilisée par chacun des agents dans les six mois après la délivrance. Ladite autorisation avait cessé d’être utilisée lors de la résiliation du contrat de travail.
Le 1er mars 2017, le département a indiqué à B______ qu’il n’entendait pas réexaminer sa décision du 15 février 2017.
Par acte mis à la poste le 14 mars 2017, B______ et M. A______ ont saisi la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours contre la décision en question, reprenant et développant les éléments figurant dans la demande de reconsidération adressée au département le 24 février 2017.
Le 12 avril 2017, le département a conclu au rejet du recours, reprenant et développant les éléments figurant dans la décision litigieuse.
La cessation d’activité des agents de sécurité devait être immédiatement communiquée aux autorités cantonales, de même que tous les éléments pouvant justifier une mesure administrative. Les cartes de légitimation des agents devaient être restituées à l’autorité en cas de cessation définitive de l’activité. Le système, mis en place par le concordat et par ses directives d’applications, visait à ce que les agents autorisés reçoivent une formation initiale et une formation continue annuelle en cours d’emploi et à ce que toute cessation d’activité ou autorisation cessant d’être utilisée pendant six mois soit annoncée au département en vue de prendre les mesures nécessaires.
Ce dispositif ne permettait pas à une société autorisée de conserver un « vivier » d’agents de sécurité ne travaillant pas pendant toute l’année, et cela sans recevoir de formation, puis soudainement de se voir confier une mission selon les besoins de l’entreprise.
Le 12 mai 2017, les recourants ont exercé leur droit à la réplique, maintenant leurs argumentations et leurs conclusions antérieures.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.
EN DROIT
Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Les recourants se plaignent d’une violation de leur droit d’être entendu, dès lors que les motifs retenus pour les sanctionner ne sont pas ceux ressortant du courrier du 19 novembre 2016.
La réparation d'un vice de procédure en instance de recours et, notamment, du droit d'être entendu, n'est possible que lorsque l'autorité dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure. Elle dépend toutefois de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception ; elle peut cependant se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure. En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu’elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/514/2017 du 9 mai 2017 et les références citées).
En l’espèce, la chambre de céans dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure. De plus, au vu des éléments développés par le département dans sa réponse au recours, un renvoi ne ferait qu’inutilement allonger la durée la procédure.
En conséquence, la question de l’éventuelle violation du droit d’être entendu sera laissée ouverte. En effet, même avéré, ce vice aurait été réparé dans le cadre du présent arrêt.
Les entreprises de sécurité doivent immédiatement communiquer à l’autorité cantonale la cessation d’activité des agents de sécurité ainsi que tout fait pouvant justifier une mesure administrative (art. 11 al. 1 let. a et let. c CES). Lorsqu’un agent cesse définitivement son activité, l’entreprise doit restituer sa carte de légitimation (art. 18 al 2bis CES).
Lesdites entreprises doivent donner à leurs agents une formation initiale ainsi qu’une formation continue, l’édiction des directives fixant le contenu, les modalités et le contrôle des formations sont délégués à la commission concordataire (art. 15A al. 1 et al. 3 CES).
Lorsqu’une autorisation cesse d’être utilisée ou qu’il n’en est pas fait usage dans les six mois à compter de sa délivrance, l’autorité qui l’a délivrée doit la retirer (art. 13 al. 1 let. c CES).
Selon les art. 2.9.1 let a et 2.9.2 de la directive du 28 mai 2009 concernant le CES (directive générale), les entreprises de sécurité doivent annoncer à l’autorité – sur les formules prévues à cet effet – la cessation de l’activité d’un agent dans un délai commençant un mois avant le départ et se terminant un mois après ce dernier. À cette occasion, la carte de légitimation doit être restituée.
Il est établi par la procédure que dix agents de sécurité travaillant pour SPS ne se sont vu confier aucune mission depuis le début du mois de janvier 2015, alors que leur cessation d’activité a été annoncée à la fin de l’année en question, voire au début de l’année 2016.
Le fait qu’il s’agisse, ainsi que l’indiquent les recourants, d’agents auxiliaires ne modifie en rien les éléments qui précèdent. Le système mis sur pied par le CES et par ses directives d’application vise à ce que les agents de sécurité, lorsqu’ils œuvrent, soient parfaitement formés et que cet état soit maintenu par des formations continues régulières.
Les agents en question n’ont ni travaillé, ni suivi de formation continue en 2015. Dès lors que leur départ n’avait pas été annoncé et qu’ils étaient toujours titulaires d’une carte de légitimation, ils auraient parfaitement pu être appelés à intervenir dans le cadre d’une mission en fin d’année, sans avoir, depuis de longs mois, mis en pratique leurs compétences et bénéficié d’une formation continue.
Or, il s’agit exactement de ce que le CES tend à éviter.
Dans ces circonstances, les recourants, par la méthode de gestion du personnel qu’ils ont utilisée, ont failli à leurs obligations d’annoncer immédiatement une cessation d’activité : l’existence d’un contrat d’auxiliaire sur appel ne peut être qualifiée d’activité lorsque, pendant une période aussi importante, aucune mission n’est confiée aux intéressés. De plus, en procédant de la sorte, les recourants ont, ainsi que le département l’a retenu, empêché ce dernier de prononcer des mesures que le concordat l’obligeait à décider.
En conséquence, les reproches faits aux recourants par le département sont fondés.
a. Une amende administrative d'un montant maximum de CHF 60'000.- peut être prononcée en cas de contravention aux dispositions du CES, de ses directives d’application ou de la législation cantonale applicable (art. 22 al. 1 let. c CES ; art. 4 de la loi concernant le concordat sur les entreprises de sécurité du 2 décembre 1999 - L-CES - I 2 14.0).
b. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/616/2016 du 12 juillet 2016 consid. 10 et les références citées ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif : les actes administratifs et leur contrôle, vol. 2, 2011, ch. 1.4.5.5 p. 160 et ss).
En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/616/2016 précité consid. 10 et les références citées).
Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d'abus. Enfin, l’amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; ATA/616/2016 précité consid. 10 et les références citées).
L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 et ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/616/2016 précité consid. 10 et les références citées).
c. En l’espèce, il y à lieu de retenir, à charge, que tant M. A______ que B______ se sont déjà vu infliger un certain nombre de sanctions pour des infractions au CES. D’autre part, les dispositions de ce texte qui n’ont pas été respectées visent à assurer que les agents de sécurité disposent de la formation et de l’entraînement nécessaire lorsqu’ils se voient confier une mission. Cet objectif répond à un intérêt public évident.
Cela dit, il est aussi nécessaire de relever que ni le CES ni ses directives d’application n’indiquent le nombre minimum de missions qu’un agent de sécurité auxiliaire doit effectuer chaque année, ni le laps de temps à partir duquel il faut impérativement considérer qu’un tel agent, lorsqu’il ne s’est pas vu confier des missions, a cessé son activité.
Certes, ce flou ne saurait exonérer les recourants de toute responsabilité. Il doit cependant être pris en compte pour la fixation la sanction.
En conséquence, la quotité de l’amende infligée sera diminuée d’un tiers, l’autorité n’ayant pas suffisamment pris en compte les éléments qui précèdent. Elle sera ainsi fixée à CHF 1'000.-.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 14 mars 2017 par B______ et Monsieur A______ contre la décision du département de l’économie et de la sécurité du 15 février 2017 ;
au fond :
l'admet partiellement ;
fixe le montant de l’amende infligée conjointement et solidairement à B______ et à Monsieur A______ à CHF 1’000.- ;
le rejette pour le surplus ;
met à la charge conjointe et solidaire de B______ et Monsieur A______ un émolument de CHF 500.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Monsieur A______ et à B______, ainsi qu’au département de la sécurité et de l’économie.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
J. Poinsot
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :