POUVOIR JUDICIAIRE
A/4200/2015-AMENAG ATA/1191/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 22 août 2017
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Bruno Mégevand, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE L'ENVIRONNEMENT, DES TRANSPORTS ET DE L'AGRICULTURE - DGEAU
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 1er juin 2016 (JTAPI/557/2016)
EN FAIT
Monsieur A______, agriculteur, exploite un domaine de cultures arboricoles et céréalières, notamment sur la parcelle n° 1______ de la commune de B______ appartenant à son fils.
Sur cette parcelle, sise en zone agricole, d'une surface de 46'899 m², sont édifiés en particulier deux bâtiments destinés à l'habitation et inscrits à l'inventaire, l'un d'une surface de 165 m² (bâtiment n° ), et l'autre de 475 m² (bâtiment n° 2), ainsi qu'un troisième bâtiment destiné à l'habitation de 51 m² (bâtiment n° 3______).
M. A______ est au bénéfice d'un usufruit sur le bâtiment n° 2______ qu'il occupe actuellement, selon la base de données de l'office cantonal de la population et des migrations (ci-après : OCPM), avec son épouse, sa sœur et trois autres personnes, la dernière y ayant emménagé le 1er janvier 2016.
Ce bâtiment, sis à la route du C______, est raccordé au réseau d'eau potable d'assainissement des eaux desservant le secteur et aboutissant à la station d'épuration de D______exploitée par les Services industriels de Genève (ci-après : SIG).
Le 14 octobre 2015, les SIG ont adressé à M. A______ une facture de consommation d'eau d'un montant de CHF 3'731.-, avant déduction des acomptes déjà versés, pour la période allant du 15 octobre 2014 au 13 octobre 2015.
Le détail de la facture indique une consommation, selon compteur, de 962 m³ d'eau, dont 206 m³ afférant à la période allant du 15 octobre au 31 décembre 2014 et 756 m³ pour celle du 1er janvier au 13 octobre 2015.
Le montant de CHF 330.64 hors taxe (ci-après : HT) facturé pour la première période ne comprend pas de taxe d'égout. En revanche, celui de CHF 3'400.36 HT facturé pour la seconde période se compose du poste intitulé « Production et distribution Eau Potable » de CHF 1'583.26, d'une taxe d'épuration des eaux usées de CHF 1'548.05 et d'une taxe d'utilisation du réseau secondaire de CHF 269.05.
Le 2 novembre 2015, M. A______ a contesté cette facture auprès des SIG. Il a demandé à être exonéré de la taxe d'égout dès lors que son raccordement alimentait en eau son exploitation agricole de 65 hectares.
Par décision du 16 novembre 2015, le service de l'écologie de l'eau du département de l'environnement, des transports et de l'agriculture (ci-après : DETA ou le département) a rejeté la demande d'exonération de la taxe annuelle d'épuration formulée par M. A______, dans la mesure où il ne disposait pas d'un compteur fixe faisant l’objet d’un relevé séparé du distributeur permettant de mesurer le débit des eaux utilisées pour l'arrosage agricole.
Le 2 décembre 2015, M. A______ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant à une exonération de la taxe d'égout pour les eaux destinées à des fins agricoles.
Par jugement du 1er juin 2016, le TAPI a rejeté le recours, considérant que M. A______, qui avait invoqué d'importantes difficultés de procéder à l'installation d'un compteur fixe faisant l'objet d'un relevé séparé du distributeur, n'avait fourni aucun élément permettant de considérer que l'installation d'un tel compteur serait impossible.
a. Par acte du 30 juin 2016, complété le 30 août 2016, M. A______ a interjeté recours contre ce jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative). Il a conclu à son annulation et au renvoi du dossier au DETA pour qu'il fixe une taxe forfaitaire d'épuration depuis le 1er janvier 2015 tenant compte de la consommation d'eau estimée des personnes résidantes sur la parcelle no 1______ de la commune de B______. Il a en sus demandé une indemnité pour les frais causés par la procédure de recours.
Le recourant invoque une violation de la maxime inquisitoire, le TAPI ne lui ayant pas même octroyé un délai pour produire les documents nécessaires à prouver ses allégués, ainsi que du principe de la proportionnalité, le coût de l'installation de compteurs séparés étant excessif.
Depuis 1980, date à laquelle sa ferme avait été raccordée au séparatif, on lui avait attribué un forfait de 250 m³ taxables sur la consommation totale de sa ferme en fonction des habitants concernés partiellement par le compteur. À l'époque, deux couples et quatre enfants occupaient le bâtiment. Dès le 1er janvier 2015, les SIG lui réclamaient une taxe basée sur la consommation totale de l'eau utilisée en raison de l'absence de compteurs séparés. Or, une telle installation était difficile à réaliser dans la ferme, qui datait de 1779 et était inscrite à l'inventaire. Son coût, de l'ordre de CHF 75'000.- ne serait amorti qu'après vingt-cinq ans.
b. Selon un devis effectué le 4 juillet 2016 par E______, entreprise active dans le domaine notamment des sanitaires, du gaz et du chauffage, la modification de la nourrice et la pose d'un compteur pour l'eau destinée à l'exploitation agricole coûterait CHF 1'800.-. À la fin du devis, il est toutefois indiqué qu'il est impossible de séparer l'alimentation de la maison, car cela impliquerait de gros travaux.
À teneur d'un devis estimatif effectué le 14 juillet 2016 par l'entreprise F______, spécialisée dans la faïence, le carrelage, la mosaïque et le marbre, la séparation de l'alimentation en eau impliquerait des travaux de carrelage de CHF 72'414.- TTC.
Dans un courrier daté du même jour, Monsieur F______, qui s'était rendu sur place, a précisé que la modification de l'alimentation en eau nécessiterait une intervention traversant en diagonale la ferme et passant par l'entrée, le couloir, la salle à manger et le salon. Le carrelage actuel ne se fabriquait plus. Il fallait donc refaire la totalité de la surface carrelée.
Les montants réclamés étaient conformes à la loi. Si, durant plusieurs années, l'intéressé avait bénéficié d'un régime de faveur contraire au droit alors en vigueur, les taxes d'assainissement étaient désormais dues et seule l'installation d'un compteur séparé permettrait au département d'entrer en matière sur une nouvelle demande d'exonération. S'agissant du devis de l'entreprise F______, le département s'étonnait qu'aucune alternative n'ait été suggérée et qu'il faille nécessairement faire une saignée à travers toute l'habitation. Un deuxième avis objectif examinant la possibilité de travaux contournant la maison était nécessaire.
Au demeurant, la parcelle n° 1______ avait fait l'objet de contrôles d'assainissement qui avaient relevé de nombreux problèmes de raccordement. En particulier, une partie des eaux usées du bâtiment occupé par le recourant était raccordée au réseau d'eau pluviale, provoquant ainsi une pollution chronique du G______. L'assainissement de la parcelle avait été demandé le 6 juillet 2016. Dans la mesure où divers travaux assez conséquents devaient être envisagés, il apparaissait évident que la recherche d'une solution concertée entre le propriétaire et l'usufruitier de la parcelle n° 1______ permettrait de dégager des possibilités techniques de raccordement et de mise en conformité plus pertinentes et vraisemblablement moins coûteuses pour le recourant.
D'après un devis établi par la société H______, le coût des travaux de génie civil en vue de la pose d'une conduite d'eau extérieure seraient de CHF 36'001.80 TTC et comprendraient les postes suivants : « Installation du chantier », « Fouille main dans trottoir béton », « Fouille dans pavés autobloquants », « Fourniture et pose d'un tube PE 50 mm », « Réalisation d'un percement dans béton », « Réalisation d'une chambre de tirage 80x80 sur réseau existant », « Démolition de la chambre diam 50 existante avec précautions conduites », « Passage sous marche de pierre (largeur et hauteur de 50 cm) », « Divers et imprévus ».
Le devis précisait qu'il ne comprenait ni les travaux de plomberie et de sanitaire (branchements et raccordements divers des conduites d'eau), ni la fourniture et pose d'un compteur d'eau, ni les tâches de coordination avec les divers intervenants.
Le 7 novembre 2016, le TAPI a transmis son dossier sans émettre d'observations.
Le 13 mars 2017, un transport sur place a eu lieu en présence des parties.
M. A______ a expliqué que l'arrivée d'eau alimentait deux appartements occupés actuellement par trois personnes, qu'une conduite partait vers une traiteuse et qu'une autre se dirigeait à travers la maison vers les robinets du bas utilisés pour l'eau agricole.
Selon les représentants du DETA, seule la pose de deux compteurs séparés autorisait de déroger à la loi. L'installation d'un compteur séparé sur le robinet d'arrosage extérieur, qui permettrait de déterminer le débit d'eau consommée pour l'exploitation agricole par une soustraction du débit affiché au relevé du compteur déjà existant, n'était à leur avis pas possible, les SIG n'effectuant pas ce type d'opération.
M. A______ a précisé que le revenu moyen de l'exploitation sur cinq ans correspondait à peine au devis fait pour effectuer les travaux. D'après le DETA, la comparaison de la valeur des travaux en CHF 40'000.- avec la valeur intrinsèque de la parcelle était négligeable.
Au terme du transport sur place, le juge délégué a demandé à l'autorité intimée d'interpeller les SIG afin de savoir si la pose d'un deuxième compteur et le calcul du différentiel de consommation serait envisageable.
a. Les SIG ont relevé que, d'après leurs dispositions réglementaires, leur monopole concernait uniquement les compteurs auxquels était rattaché une facturation de consommation d'eau. Un sous-compteur relevait donc de la sphère privée du client qui pouvait librement décider d'en poser un sous sa responsabilité. Si ce dernier désirait avoir deux comptages distincts, l'un pour l'arrosage agricole et l'autre pour la consommation ménagère, plusieurs solutions étaient envisageables :
les SIG pouvaient, à la demande et aux frais du client, autoriser la pose de deux compteurs d'eau au même emplacement pour autant qu'il y ait un séparatif permettant de mesurer exclusivement l'eau consommée à des fins agricoles et l'eau consommée par le ménage ;
à la demande et aux frais du client, les SIG raccordaient ce dernier par deux conduites indépendantes provenant du réseau SIG, chaque conduite (avec un compteur d'eau SIG) alimentant le client pour chaque type de consommation ;
le client pouvait poser, sous sa responsabilité, plusieurs sous-compteurs, mais les SIG n'étaient alors pas concernés car l'obligation de pose d'un compteur d'eau SIG à de fins de mesure de la consommation en vue d'une facturation avait déjà été réalisée. Les SIG n'avait jamais admis, dans leur facturation, des sous-compteurs d'eau posés par le client.
b. Fort de ses explications, le DETA a maintenu sa position.
Le contrôle des SIG sur la consommation et la facturation de l'eau ne serait plus assuré si ces derniers devaient également tenir compte de sous-compteurs. Aussi, il appartenait au recourant d'opter pour une des deux autres solutions présentées par les SIG, s'il souhaitait obtenir une éventuelle exonération de la taxe d'épuration. Le recourant n'avait au surplus versé à la procédure aucun élément pour établir les revenus allégués et le nombre de personnes occupant les lieux.
Le devis de CHF 36'000.- n'apparaissait pas exorbitant au vu de la valeur présumée du domaine et de ses dépendances. Enfin, la possibilité de connecter la parcelle directement avec une nouvelle arrivée d'eau destinée exclusivement à l'arrosage agricole n'avait été ni examinée ni devisée. Dans ces circonstances, une exonération serait dépourvue de motifs sérieux, objectifs et pertinents.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
L’objet du litige porte sur la taxe d'épuration et celle d'utilisation secondaire facturées par les SIG au recourant pour la période du 1er janvier au 13 octobre 2015. Plus particulièrement, la question est de savoir si l’application de l’art. 4 al. 1 let. a du règlement relatif aux taxes d'assainissement des eaux du 26 novembre 2014 (RTAss – L 2 05.21) conduit en l'espèce à une violation du principe de la proportionnalité.
Le recourant se plaint d'une violation de la maxime inquisitoire, le TAPI ne lui ayant pas même octroyé un délai pour produire les documents nécessaires à prouver ses dires.
a. La procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire selon laquelle l’autorité établit les faits d’office, sans être limitée par les allégués et offres de preuves des parties (art. 19 et 76 LPA). Pour fonder sa décision, elle doit ainsi réunir les renseignements et procéder aux enquêtes nécessaires (art. 20 al. 1 LPA), soit ordonner les mesures d’instruction aptes à établir les faits pertinents pour l’issue de la cause.
Le principe de l’établissement des faits d’office n’est toutefois pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à la constatation des faits (art. 22 LPA). Celui-ci comprend en particulier l’obligation des parties d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et les faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuves (arrêts du Tribunal fédéral 8C_1034/2009 du 28 juillet 2010 consid. 4.2 ; 9C_926/2009 du 27 avril 2010 consid. 3.3.2 ; ATA/625/2012 du 18 septembre 2012 ; ATA/797/2010 du 16 novembre 2010 ; ATA/649/2010 du 21 septembre 2010 et les références citées).
b. En l'espèce, le recourant a pu produire de nouvelles pièces et compléter son argumentation dans le cadre de la procédure de recours, de sorte que son grief n’a plus lieu d’être. Au surplus, dans la mesure où la chambre administrative dispose du même pouvoir de cognition que le TAPI (art. 61 al. 1 et 2 LPA), le principe d’économie de procédure lui permet d’entrer en matière sur le fond du litige, ce qui n'est du reste pas contesté.
L'art. 60a LEaux précise cette exigence en posant les principes suivants concernant le financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux :
a. du type et de la quantité d’eaux usées produites ;
b. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations ;
c. des intérêts ;
d. des investissements planifiés pour l’entretien, l’assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.
Si l’instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l’élimination des eaux usées selon les principes de la protection de l’environnement, d’autres modes de financement peuvent être introduits.
Les détenteurs d’installations d’évacuation et d’épuration des eaux constituent les provisions nécessaires.
Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public.
L'art. 60a LEaux constitue, à l'image de l'art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE - RS 814.01), un mandat législatif à l'adresse des cantons, en ce sens que ceux-ci sont chargés de transposer les principes de financement posés dans ces dispositions dans leur législation ou de déléguer cette tâche aux communes (ATF 128 I 46 consid. 1b/cc ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 3.1).
b. Selon la jurisprudence, les cantons et, en cas de délégation, les communes, disposent d'une grande liberté pour élaborer des émoluments ou des taxes qui répondent aux exigences de l'art. 60a LEaux, notamment au principe de causalité. En particulier, il leur appartient de déterminer sous quelle forme et dans quelle mesure ils entendent intégrer dans le calcul des taxes les deux critères posés à l'art. 60a al. 1 let. a LEaux que sont le type et la quantité des eaux usées produites (arrêt du Tribunal fédéral 2C_816/2009 précité consid. 4.1).
Le critère de la quantité implique la prise en compte de paramètres en rapport avec l'utilisation effective des installations d'évacuation et d'épuration des eaux. Ce critère revêt une importance particulière pour les taxes périodiques qui doivent nécessairement présenter un certain lien ("ein gewisser Zusammenhang") avec la quantité effective des eaux rejetées dans les canalisations (arrêts du Tribunal fédéral 2C_101/2007 du 22 août 2007 consid. 4.1 et 4.2 ; 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.1). Faute d'un tel lien, le Tribunal fédéral a notamment jugé incompatible avec le principe de causalité des taxes d'évacuation et d'épuration des eaux fondées sur la seule valeur de l'assurance-incendie d'un bien-fonds (cf. ATF 128 I 46 consid. 4). Il en a décidé de même pour des taxes d'évacuation et élimination des déchets urbains qui étaient également calculées en fonction d'une telle valeur d'assurance-incendie (cf. arrêts du Tribunal fédéral 2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2b ; 2P.249/1999 du 24 mai 2000 consid. 4c) ou sur la base de la quantité d'eau consommée par les ménages (cf. ATF 129 I 290 consid. 3.2).
Le principe de causalité n'impose toutefois pas que les coûts soient répartis exclusivement en proportion des quantités d'eaux usées produites (cf. ATF 128 I 46 consid. 5b/bb). Il est loisible aux cantons de prévoir, conformément à la volonté du législateur, « un système combinant des taxes de base et des taxes qui sont fonction de la quantité d'eaux usées à évacuer » (cf. message du 4 septembre 1996 relatif à la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux, in FF 1996 IV 1213, p. 1219). Une partie des coûts peut en effet être mise à la charge des utilisateurs sous la forme de taxes de base qui ne dépendent pas du critère de la quantité, car les installations nécessaires à l'évacuation et l'épuration des eaux usées doivent être entretenues et amorties indépendamment de leur mise à contribution effective par les usagers (arrêts du Tribunal fédéral 2C_816/2009 précité consid. 4.1.1 ; 2P.187/2006 du 26 mars 2007 consid. 2.4 ; 2P.266/2003 précité consid. 3.2).
Le second critère, relatif au type d'eaux usées produites (critère qualitatif), postule notamment de prendre en considération le fait que les eaux usées et les eaux pluviales occasionnent des coûts différents, les secondes n'ayant, contrairement aux premières, pas besoin d'être dépolluées. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé contraire au principe de la causalité (et de l'équivalence) une réglementation prévoyant le calcul des frais relatifs à l'évacuation des eaux météoriques en fonction de la quantité d'eau potable utilisée ou, pour les grands consommateurs, de la quantité d'eau usée rejetée dans les canalisations (arrêt du Tribunal fédéral 2C_275/2009 du 26 octobre 2010 consid. 4 à 7 non publiés à l'ATF 137 I 107) ; il a estimé qu'à côté d'une taxe variable calculée selon un critère quantitatif, la commune mise en cause devait aménager une taxe spéciale pour évacuer les eaux météoriques ou alors inclure les coûts liés à cette prestation dans une taxe de base (arrêt précité, consid. 7.2).
c. Le principe de l'équivalence concrétise les principes de la proportionnalité et d'interdiction de l'arbitraire en matière de contributions causales. Il exige que le montant de chaque redevance soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause. Les contributions doivent être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a ; 126 I 180 consid. 3a/bb ; 122 I 279 consid. 6c).
L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet un certain schématisme dans la détermination des taxes et de leur montant, afin d'éviter aux cantons des coûts administratifs démesurés pour évaluer le type et la quantité d'eau rejetée dans les canalisations (cf. ATF 128 I 46 consid. 5b/bb). Il est ainsi possible de recourir à des critères normatifs fondés sur des moyennes résultant de l'expérience et faciles à utiliser. Malgré leur schématisme, l'autorité de taxation ne pourra, par égard au principe d'égalité, pas se départir de tels critères (cf. arrêts du Tribunal fédéral 2C_847/2008 du 8 septembre 2009 consid. 2.2 et 2.3 in fine ; 2P.63/2006 du 24 juillet 2006 consid. 3.4), à moins que ceux-ci n’aboutissent, dans un cas particulier, à des résultats insoutenables, ou créent des différences ne reposant pas sur des motifs raisonnables (cf. ATF 125 I 1 consid. 2b/bb et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_816/2009 précité consid. 5.1 ).
d. Le principe de la proportionnalité, consacré de manière générale à l’art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) en lien avec les restrictions de liberté, à l’art. 36 al. 3 Cst., exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts ; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 ; 135 I 169 consid. 5.6 ; 133 I 110 consid. 7.1 ; 132 I 49 consid. 7.2 ).
e. Dans un arrêt du 4 juillet 2011, publié aux ATF 137 I 257 (consid. 6.1.1), le Tribunal fédéral, revenant sur sa jurisprudence antérieure, a considéré que l'art. 32a LPE, qui concrétise le principe de causalité dans le domaine des déchets, oblige les cantons à prévoir un effet incitatif dans leur législation d'application. Bien qu'elle ait été rendue à propos de l'art. 32a LPE, cette jurisprudence vaut mutatis mutandis pour l'art. 60a LEaux, car ces dispositions, entrées en vigueur le même jour (soit le 1er novembre 1997), sont directement calquées l'une sur l'autre (arrêt du Tribunal fédéral 2C_816/2009 précité consid. 4.4). Or, une taxe forfaitaire par ménage ne déploie aucune incitation à réduire la quantité de déchets, puisque, dans un tel système, deux ménages comprenant un même nombre de personnes peuvent produire une quantité de déchets différente et payer la même taxe. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé, dans l'ATF 137 I 257 (consid. 6.3), qu'un règlement communal prévoyant une telle taxe était contraire à l'art. 32a LPE.
f. Dans le canton de Genève, l'art. 85 de la loi genevoise sur les eaux du 18 août 1961 (LEaux-GE - L 2 05) prévoit deux catégories de taxes. La première comprend la taxe annuelle d'épuration qui représente une participation au financement du réseau primaire, soit des installations publiques déclarées d’intérêt général par le Conseil d’État (art. 57 al. 1 LEaux-GE), tandis que la deuxième comprend la taxe unique de raccordement et la taxe annuelle d'utilisation du réseau, qui constituent une participation au financement du réseau secondaire, à savoir de toutes les autres installations publiques des systèmes d’assainissement déclarées d’intérêt local (art. 58 al. 1 LEaux-GE).
Toute personne qui déverse des eaux polluées dans le réseau public d’assainissement est soumise à la taxe d’épuration et à la taxe d’utilisation du réseau même si son immeuble n’est pas raccordé au réseau de distribution d’eau potable (art. 85 al. 3 LEaux-GE).
Selon l'art. 86 LEaux-GE, la taxe annuelle d’épuration des eaux est calculée de manière à couvrir notamment : a) les coûts de fonctionnement afférents à la réalisation, l’extension, la transformation, l’entretien et l’exploitation du réseau primaire ; b) les intérêts ; c) les amortissements ; d) la constitution de fonds propres visant à ramener et à contenir la dette structurelle du réseau primaire à moins de 80 % de la valeur de ses actifs ; e) les redevances et taxes liées aux activités du réseau primaire ; f) les frais de l’État pour la planification et le suivi des travaux de l’ensemble des systèmes d’assainissement publics et privés (al. 1).
Tant la taxe annuelle d'épuration que celle d'utilisation du réseau secondaire sont fixées en fonction de la consommation d’eau potable fournie au m³ par les services et entreprises de distribution d’eau (art. 86 al. 2 et 94 LEaux-GE) et sont exigibles pour toute construction nouvelle ou existante dès qu’elle est raccordée au réseau public d’évacuation des eaux (art. 87 al. 1 et 93 al. 1 LEaux-GE). La taxe annuelle d'épuration est perçue, en même temps que leurs propres factures, par les services et entreprises de distribution d’eau (art. 87 al. 2 LEaux-GE). Celle d'utilisation du réseau est quant à elle perçue par les services et entreprises de distribution d’eau au nom et pour le compte du fonds auquel elle est versée (art. 93 al. 2 LEaux-GE). Pour ces deux taxes, le règlement d’application fixe les cas d’exonération possibles en l’absence de déversement dans un réseau public d’assainissement (art. 88 al. 2 et 94 al. 4 LEaux-GE).
L'art. 2 al. 1 du règlement relatif aux taxes d’assainissement des eaux du 26 novembre 2014 (RTAss - L 2 05.21) précise que toute personne qui déverse des eaux polluées dans le réseau public d’assainissement est soumise à la taxe d’épuration et à la taxe d’utilisation du réseau même si son immeuble n’est pas raccordé au réseau de distribution d’eau potable.
Les art. 3 al. 1 et 12 al. 1 RTAss indiquent que la taxe annuelle d’épuration et celle d'utilisation du réseau secondaire sont calculées par tranches de consommation d’eau, dont le montant de base de la première tranche est fixe. Les montants applicables figurent dans des tableaux figurant auxdits articles.
Selon l'art. 4 al. 1 let. a RTAss, ne sont pas soumises à une taxe annuelle d’épuration, pour autant que leur débit soit mesuré par un compteur fixe faisant l’objet d’un relevé séparé du distributeur, les eaux destinées à l’arrosage agricole, à celui des parcs et promenades publics et lieux assimilé. Les autres cas d'exonération prévus à l'art. 4 al. 1 RTAss comportent également la nécessité d'un compteur fixe faisant l’objet d’un relevé séparé du distributeur (cf. let. b à e).
Les eaux exonérées de la taxe annuelle d'épuration en vertu de l'art. 4 RTAss sont exonérées de la taxe annuelle d'utilisation du réseau secondaire selon les mêmes critères (art. 13 RTAss).
La facture des SIG du 14 octobre 2015 fait état d'une consommation de 756 m³ d'eau, correspondant à 756'000 litres, sur une période de neuf mois et demi, allant du 1er janvier au 13 octobre 2015, ce qui représente une moyenne de 2'643,36 litres par jour (756'000 / 286).
Le site internet du DETA mentionne que la consommation moyenne d'eau dans les ménages est actuellement d'environ 160 litres par habitant et par jour, ce qui représente, pour un ménage composé de trois personnes, une consommation de 175,2 m³ par an (0.16 m³ x 365 jours). Dans l'exposé des motifs du projet de loi modifiant la loi sur les eaux du 12 décembre 2012, le Conseil d'État a au demeurant fourni comme exemple pour démontrer l'impact financier du changement de tarification celui d'un ménage de trois personnes, dont il a estimé la consommation annuelle d'eau potable du ménage à 170 m³ (cf. exposé des motifs, PL 11086, p. 32).
Il est ainsi manifeste que les résidents du bâtiment d'habitation sis à l'adresse du recourant, même à tenir compte de tous ceux annoncés à l'OCPM en 2015, soit cinq, ne sont à l'origine que d'une partie mineure de la consommation totale relevée par le compteur existant, le reste étant affecté à l'exploitation agricole du recourant.
Soumettre l'intégralité de cette consommation aux taxes d'épuration et d'utilisation du réseau secondaire paraît contrevenir au principe de l'équivalence, dès lors qu'une majeure partie des eaux utilisées ne sont pas rejetées dans les canalisations.
Pour éviter ce résultat, le RTAsss prévoit une exonération des eaux destinées à l'agriculture, mais exige toutefois que leur débit soit mesuré par un compteur séparé du distributeur afin de déterminer les quantités qui doivent être exemptées des taxes.
Le recourant soutient que cette exigence ne répond pas au principe de proportionnalité dans la mesure où l'installation d'un tel compteur impliquerait des coûts excessifs.
a. Dans le cadre du coût de raccordement d'un immeuble au réseau des eaux usées, le Tribunal fédéral n'a pas considéré comme excessif un coût de raccordement de CHF 5'000.- par « équivalent-habitant » d'une habitation non affectée à l'agriculture (ATF 132 II 515 consid. 5.1 ; 115 Ib 28 consid. 2b/bb), sous réserve des différences régionales en matière de coûts de la construction (arrêts du Tribunal fédéral 1A.67/1991 du 5 février 1992 consid. 3b et 1A.172/1990 du 19 août 1991 consid. 3b). De même, n'est pas disproportionné un coût de raccordement équivalant à 3,3 % de la valeur officielle du bien-fonds (arrêt du Tribunal fédéral 1A.162/1989 du 24 avril 1990 consid. 4c) ou à 2,5 % de la valeur estimative des bâtiments (arrêt du Tribunal fédéral A.359/1985 du 10 juin 1986 consid. 2 in fine). Dans d'autres cas, le Tribunal fédéral a jugé admissible un coût global de CHF 10'000.- pour un raccordement de 12 m (arrêt du Tribunal fédéral A.27/1985 du 17 février 1986), de CHF 18'650.- pour un raccordement d'une centaine de mètres (arrêt du Tribunal fédéral 1A.316/1996 du 23 avril 1997), de CHF 20'000.- pour un raccordement de 40 m (arrêt du Tribunal fédéral A.196/1984 du 5 novembre 1985 consid. 4d) et de CHF 23'000.- pour un raccordement de 92 m (arrêt du Tribunal fédéral 1A.115/1989 du 25 avril 1990). Le Tribunal fédéral a également jugé admissible au regard de ces critères un coût global de CHF 52'000.- concernant un raccordement de 96 m pour trois maisons d'habitation comprenant onze « équivalents-habitant » (arrêt du Tribunal fédéral 1A.183/1997 du 28 novembre 1997), ainsi qu'un coût de CHF 14'000.- pour trois « équivalents-habitant » (arrêt du Tribunal fédéral 1A.48/1998 précité). En 2001 enfin, le Tribunal fédéral a considéré qu'un coût de CHF 6'700.- par « équivalent-habitant » n'était pas excessif (arrêt du Tribunal fédéral 1A.1/2001 du 7 mai 2001 consid. 2c/bb).
b. Compte tenu de l'intérêt public important que poursuit l'art. 60a LEaux, et plus particulièrement le financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux ainsi que l'effet incitatif sur la quantité consommée desdites eaux, accorder une taxation forfaitaire, ainsi que le requiert le recourant, en s'écartant des critères normatifs, violerait le principe d'égalité de traitement ainsi que l'effet incitatif visé par la loi, soit celui de contribuer à réduire l'utilisation des installations de traitement afin de ménager l'environnement.
Certes, la situation du recourant diffère des cas cités ci-dessus (cf. consid. 5b), dans la mesure où il n'est ici pas question du coût de raccordement de la ferme au réseau des eaux usées, lequel a déjà été assumé par le propriétaire du bien-fonds, mais des frais que le recourant devrait engager pour pouvoir bénéficier d'une exonération de taxes pour les eaux utilisées dans le cadre de son exploitation agricole.
Néanmoins, au vu de ces exemples et de l'intérêt du recourant à l'exploitation de terrains agricoles qui, selon ses propres dires, totalisent 65 hectares et, partant, vont bien au-delà de la parcelle n° 1______ sur laquelle devrait être installé le raccordement litigieux, il n'apparaît pas insoutenable d'exiger de lui qu'il se conforme à l'art. 4 al. 1 let. a RTAss pour pouvoir bénéficier de l'exonération sollicitée. En effet, même en admettant une valeur de seulement CHF 5.- par m² (cf. les prix maximaux licites de vente pour les immeubles agricoles soumis à la loi fédérale sur le droit foncier rural [LDFR – RS 211.412.11] fixés par la commission foncière agricole pour l'année 2017, en application de l'art. 66 LDFR : CHF 8.-/m² pour le terrain agricole ; publiés sur http://ge.ch/agriculture/informations-professionnelles/droit-foncier-rural), il en résulterait une valeur estimative des terrains exploités de l'ordre de CHF 3'250'000.- (650'000 m² x CHF 5.-). Un coût de l'ordre de CHF 40'000.- pour l'installation d'un compteur fixe faisant l'objet d'un relevé séparé du distributeur équivaut ainsi à moins de 1,3 % de la valeur des biens-fonds exploités, ce qui doit être considéré comme admissible.
Partant, le recours sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 30 juin 2016 par Monsieur A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 1er juin 2016 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 700.-, comprenant les frais de transport sur place de CHF 92.50.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Bruno Mégevand, avocat du recourant, au département de l'environnement, des transports et de l'agriculture - DGeau, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin, Dumartheray, Verniory et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
D. Werffeli Bastianelli
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :