POUVOIR JUDICIAIRE
A/2245/2015-LCI ATA/1110/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 18 juillet 2017
3ème section
dans la cause
Monsieur A______
contre
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 12 janvier 2017 (JTAPI/36/2017)
EN FAIT
Monsieur A______ est propriétaire de la parcelle n° 1______ du cadastre de la commune de B______ (ci-après : la commune), sise C______. Le bâtiment n° 2, d'une surface de 5 m2, y est cadastré. Cette parcelle est située en zone agricole.
Par courrier du 12 juin 2013, un voisin a demandé au département des constructions et des technologies de l'information, devenu depuis lors le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après: DALE ou le département), si M. A______ avait reçu une autorisation pour construire une dalle en béton armé de 6 x 8 m, avec raccordement à l'eau, à l'électricité et avec écoulement des eaux sur sa parcelle.
Le département a alors interpellé M. A______ le 14 juin 2013. Il disposait d’un délai de dix jours pour fournir des explications concernant cette construction.
Le 21 juin 2013, l'intéressé s’est déterminé. L'abri de jardin dont il était question existait depuis vingt ans. Un incendie, en 2012, l’avait détruit, de même que la dalle en béton, raison pour laquelle une nouvelle dalle de béton avait dû être coulée, devant servir de base pour un nouvel abri de jardin et une terrasse.
Par décision du 2 juillet 2013, le DALE a ordonné au propriétaire de déposer, dans les trente jours, une demande définitive d'autorisation de construire.
Le 15 juillet 2013, M. A______ a notamment transmis au DALE une décision de la commission foncière agricole de 1995 permettant de dater la construction à plus de trente ans.
Par décision du 15 août 2013, remplaçant celle du 2 juillet 2013 et mentionnant les voies de recours au Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), le DALE a ordonné la destruction et à l'évacuation de toute construction.
Une cabane de jardin existait déjà en 1984. Selon les photographies aériennes et les informations du système d'information du territoire à Genève (ci-après : SITG), ce bâtiment – qui avait brûlé en 2012 – ne correspondait pas, de par son emplacement, au bâtiment cadastré en 1984. La construction n'avait jamais été autorisée. Elle ne pouvait pas bénéficier du régime dérogatoire permettant le maintien des constructions légalement érigées avant le 1er juillet 1972. La destruction d'un bâtiment non autorisé, de même que son déplacement, ne lui permettait plus de bénéficier des droits acquis liés au bâtiment initial.
La construction d'une dalle en béton de 6 x 8 m avec raccordement à l'eau, à l'électricité et aux écoulements des eaux, ainsi que la reconstruction de la cabane de jardin (n° 3) n'était pas autorisable.
Une amende de CHF 500.- était infligée à l'intéressé.
Le 2 septembre 2013, M. A______ a transmis au département des photographies et lui a demandé de bien vouloir reconsidérer la décision du 15 août 2013.
Par décision du 30 septembre 2013, le DALE a maintenu tant son courrier du 15 août 2013 que le délai de soixante jours à partir de cette dernière date pour procéder à la remise en état.
Cette décision annulait celle du 15 août 2013 et la remplaçait. Une amende de CHF 500.- était infligée à M. A______.
Le 21 avril 2015, le département a accordé un dernier délai de trente jours à l’intéressé pour faire parvenir des photographies démontrant la remise en état, soit la destruction de la dalle en béton.
Le 28 mai 2015, le DALE a informé M. A______ que son courrier du 27 avril 2015 n'apportait aucun élément nouveau. La décision du 15 août 2013 était confirmée. Un ultime délai au 30 juin 2015 lui était accordé pour faire parvenir les photographies de la remise en état.
Il avait trente jours pour recourir contre cette décision auprès du TAPI.
Le 1er juin 2015, l'intéressé a fait une demande au DALE de « prescription, dérogation et médiation ».
Le 22 juin 2015, M. A______ a recouru auprès du TAPI contre la décision du DALE du 28 mai 2015 contestant l'ordre de remise en état.
Par jugement du 21 décembre 2015 (JTAPI/______/2015), le TAPI a rejeté ce recours et a déclaré la décision du DALE bien fondée de tous les points de vue.
La décision de remise en état du 30 septembre 2013 était entrée en force et seule la décision du 28 mai 2015, dont l'objet était uniquement l'octroi d'un délai supplémentaire pour exécuter la première décision de juin 2013, était sujette à recours. Cette ultime prolongation de délai était fondée.
Saisie du litige, la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) a, le 23 août 2016, partiellement admis le recours et annulé le jugement précité. La cause était renvoyée au TAPI (ATA/715/2016). Le courrier adressé par le recourant au DALE le 2 septembre 2013 aurait dû être considéré comme un recours et transmis à cette juridiction.
Par jugement du 12 janvier 2017 (JTAPI/36/2017), le TAPI a rejeté le recours et mis à la charge de M. A______ un émolument de CHF 700.-.
La construction d’un poulailler avait été autorisée à bien plaire le 30 juillet 1942. Ce poulailler avait été détruit.
Un abri de jardin et une nouvelle dalle en béton avaient été reconstruits suite à l’incendie de la cabane, en février 2012.
Le nouveau bâtiment, qui mesurait 24 m², disposait de fenêtres et d’une arrivée d’eau. Il ne pouvait être qualifié de cabane amovible sans fenêtre de dimensions très modestes. L’emplacement de ce bâtiment dans la zone agricole n’était pas imposé par sa destination. Le bâtiment édifié ne pouvait bénéficier de la situation acquise, dès lors qu’il n’avait pas été édifié avant le 1er juillet 1972. Il ne pouvait être autorisé.
L’ordre de démolition respectait le principe de la proportionnalité et ne violait pas celui de la bonne foi. L’intérêt public en jeu, principalement celui du respect de la loi, était prépondérant par rapport à l’intérêt privé du recourant à disposer d’une cave et d’un espace de rangement sur cette parcelle.
De même, le montant de l’amende infligée, soit CHF 500.-, respectait manifestement les exigences légales et jurisprudentielles.
La parcelle concernée n’avait plus d’intérêt agricole, étant au centre du village de B______.
Le poulailler, qui existait depuis le 30 juillet 1942, avait été fortement endommagé par un incendie. La dalle avait été réparée et la partie en bois avait été reconstruite. L’ancien et le nouveau bâtiment étaient identiques. Ce n’était qu’au cours de la procédure que le recourant avait appris que ce bâtiment était – à l’origine – un poulailler.
Sa maison, située de l’autre côté du chemin des C______, datait du XVIIème siècle et n’avait pas de fondations. Sa surface était de 39 m² au sol. La construction d’une cave ou d’un espace de rangement était tout simplement impossible. Il existait un intérêt privé à disposer d’un tel local, qui devait primer l’intérêt public.
L’édification d’un nouveau poulailler nécessiterait une autorisation de construire, et un préavis du service de la consommation et des affaires vétérinaires.
Le principe de la proportionnalité était respecté, ce d’autant que le recourant disposait, à l’arrière de son logement, d’une autre construction de 18 m².
Entre juin 2013 et mai 2015, le département avait toujours soutenu que le bâtiment n’avait jamais été autorisé et ce n’était qu’en juillet 2015 que l’autorisation de construire de 1942 avait été produite.
Il ne disposait pas d’un autre abri, mais d’une terrasse entourée d’un mur.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700).
Sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y avoir été autorisé élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail, ni modifier la configuration du terrain (art. 1 al. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05).
b. Lorsqu’une construction n’est pas destinée à l’agriculture ou à l’horticulture, elle ne peut être autorisée que si son emplacement est imposé par sa destination et que, cumulativement, aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (art. 24 LAT ; art. 27 LaLAT).
Bénéficient de la garantie de la situation acquise les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination, mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone (art. 24c al. 1 LAT). Leur rénovation, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré et leur reconstruction peuvent être autorisées pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (art. 24c al. 1 et 2 LAT ; art. 27C LaLAT).
c. Selon l’art. 249A al. 1 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01), en zone agricole, le département peut, sur requête, tolérer à bien plaire la pose de cabanes amovibles sans fenêtres, de dimensions très modestes, soit de l’ordre de 5 m2 au sol et 2 m en hauteur, destinées exclusivement au rangement d’outils aratoires nécessaires à la culture d’un terrain d’au moins 1'000 m2.
d. En l’espèce, la parcelle propriété du recourant est en zone agricole. Le bâtiment édifié par le recourant n’est pas affecté à l’agriculture ou à l’horticulture. Dès lors, une autorisation de construire ne pourrait est délivrée que par voie dérogatoire.
En 1942, un poulailler de 3 x 3 m avait été autorisé « à bien plaire ». Ce bâtiment a toutefois été détruit ultérieurement, au plus tard lors de l’incendie de 2012. Les dimensions de la dalle et du toit ainsi que l’affectation du nouveau bâtiment réalisé par le recourant ne correspondent pas aux éléments autorisés en 1942. Il ne peut en conséquence être mis au bénéfice des règles protégeant la situation acquise.
De plus, les dimensions du toit et la construction d’une dalle ne permettent pas de considérer cette construction comme une cabane amovible de petite dimension au sens de l’art. 249A al. 1 RCI.
En conséquence, c’est à juste titre que le DALE a considéré que le bâtiment en question ne pouvait être autorisé.
b. De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit respecter cinq conditions. Premièrement, l'ordre doit être dirigé contre le perturbateur. Les installations en cause ne doivent ensuite pas avoir été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation. Un délai de plus de trente ans ne doit par ailleurs pas s'être écoulé depuis l'exécution des travaux litigieux. L'autorité ne doit en outre pas avoir créé chez l'administré concerné, par des promesses, des informations, des assurances ou un comportement, des conditions telles qu'elle serait liée par la bonne foi. Finalement, l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit doit l'emporter sur l'intérêt privé de l'intéressé au maintien des installations litigieuses (ATA/19/2016 du 12 janvier 2016 consid. 5 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 consid. 6b et les références citées).
Les quatre premières conditions permettant l’autorité d’ordonner la remise en état de la parcelle litigieuse sont donc réalisées.
a. Le principe de la proportionnalité, garanti par l’art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les références citées).
Traditionnellement, le principe de la proportionnalité se compose des règles d’aptitude – qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –, de nécessité – qui impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, l’on choisisse celui qui porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de proportionnalité au sens étroit – qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l’administré et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (ATF 125 I 474 consid. 3 p. 482 ; arrêt du Tribunal fédéral 1P. 269/2001 du 7 juin 2001 consid. 2c ; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 consid. 24c et les arrêts cités).
b. Un ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis de construire et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée, n'est pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit, que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4 p. 218 ; ATA/19/2016 précité consid. 8c).
L'autorité renonce à un ordre de démolition si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_114/2011 du 8 juin 2011 consid. 4.1 ; ATA/19/2016 précité consid. 8c).
c. En l’espèce, le recourant met en avant principalement son intérêt à disposer d’un espace de rangement qu’il ne peut intégrer dans la maison qu’il habite.
Cet argument a certes une pertinence certaine. Il doit toutefois céder le pas à l’intérêt public au respect de la zone agricole, étant précisé qu’un déclassement de sa parcelle en zone à bâtir n’est pas envisagé dans le plan directeur de la commune de B______, du 12 décembre 2012 (consulté le 30 juin 2017 à l’adresse http://ge.ch/amenagement/pdcom-B______). Au surplus, s’agissant de la démolition d’une cabane sur une dalle, le dommage que le recourant devra subir n’est pas suffisant pour permettre de tolérer cette construction. En dernier lieu, il faut relever que l’intéressé a continué à construire le bâtiment litigieux après la première intervention de l’autorité, alors qu’un arrêt immédiat du chantier lui aurait permis de réduire le dommage.
L’ordre de mise en conformité respecte ainsi le principe de la proportionnalité et les cinq conditions posées par la jurisprudence sont ainsi remplies.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 7 février 2017 par Monsieur A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 12 janvier 2017 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 1'000.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Monsieur A______, au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial, ARE.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
J. Balzli
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :