POUVOIR JUDICIAIRE
A/1396/2015-TAXIS ATA/1040/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 30 juin 2017
dans la cause
A______ représentée par Me Marcel Dietrich, avocat
contre
SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR
EN FAIT
A______ a notamment pour but de soutenir des entreprises, en particulier celles du groupe A______, dans l’offre de prestations de service de transport par le biais de la téléphonie mobile ou de la communication en ligne et de fournir toutes les prestations directes ou indirectes y relatives. Elle peut exercer des activités commerciales, financières et autres qui apparaissent aptes à promouvoir son but social ou qui sont liées, de manière directe ou indirecte, à ce dernier.
D______ est une société de droit néerlandais qui a la même adresse que B______, ces deux dernières sociétés partageant les mêmes locaux à Amsterdam. D______ n’a pas de locaux en Suisse. D______ détient les droits de licence permettant l’utilisation de l’application A______ tant par les chauffeurs que par les utilisateurs. D______ est le partenaire contractuel des chauffeurs et des utilisateurs dans le cadre du contrat de licence, étant précisé que le contrat de licence que D______ passe avec les chauffeurs est dénommé « contrat de partenariat ». Ce dernier est plus étoffé que le contrat que cette société passe avec les utilisateurs, qui n’a pas de dénomination particulière, les documents informatiques se référant à des « conditions d’utilisation ».
D______ et B______ sont des sociétés sœurs, qui sont toutes les deux détenues à 100% par E______. D______ et A______ sont des sociétés filiales du même groupe qui sont liées par un contrat de services.
Suite à leur rencontre du 28 août 2014, les autorités genevoises et les représentants d’A______ ont échangé par courriel respectif des 28 août 2014 et 3 septembre 2014.
Le service du commerce, devenu entre-temps le service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : le service ou PCTN), a, par courrier du 5 février 2015, ouvert une procédure à l’encontre de A______ en raison de l’exercice de son activité sur territoire genevois sans autorisation. Cette procédure a abouti à une décision du service du 30 mars 2015. Celle-ci interdisait avec effet immédiat l’activité d’A______ et d’B______ dans le canton de Genève jusqu’à l’octroi d’une autorisation d’exploiter au sens de l’art. 9 de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30), et infligeait à A______ une amende de CHF 35'000.-.
Cette décision du service a été contestée par ces deux sociétés devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) qui a partiellement admis leur recours par arrêt du 30 juin 2017 (ATA/1039/2017) dans la cause A/122/2015. La juridiction de céans a réduit à CHF 20'000.- l’amende infligée à A______ et a, pour le surplus, confirmé la décision litigieuse.
Outre le défaut d’autorisation d’exploiter une centrale d’ordres de courses, objet de la cause A/122/2015 l’activité d’A______ dans le canton de Genève nuisait gravement aux principes de transparence et de protection des consommateurs garantis par la LTaxis pour trois motifs principaux. Premièrement, A______ disposait d’une flotte de chauffeurs composée de taxis de service privé, de taxis de service public et de limousines. Une seule application était prévue pour la mise en relation des clients avec les chauffeurs, toutes catégories confondues. Les différences entre ces dernières n’étaient communiquées à la clientèle genevoise ni lors de la création des comptes-clients ni lors de la commande de la course. Les clients ne pouvaient ni choisir ni connaître la catégorie du véhicule attribué. Deuxièmement, les chauffeurs utilisant l’application A______ sur le territoire genevois n’étaient pas tous au bénéfice des autorisations nécessaires et de la carte professionnelle de chauffeur de taxi ou de limousine. Troisièmement, A______ imposait aux chauffeurs utilisant son application de facturer les courses au travers de celle-ci, en lieu et place du taximètre, et les y incitait systématiquement en violation de l’art. 42 al. 1 LTaxis notamment. Or, l’emploi de cette application posait divers problèmes, en particulier s’agissant des modalités de calcul du prix de la course, car il ne permettait pas de garantir au consommateur que le prix à payer corresponde au parcours effectué.
Vu les multiples irrégularités de l’activité d’A______ qui ne prenait pas en compte ses remarques, les infractions commises par les chauffeurs utilisant l’application A______ et les faits établis dans le cadre des différentes procédures administratives ouvertes à l’encontre de la société et des chauffeurs, le service estimait justifié d’ordonner à A______ de lui communiquer « un listing complet et détaillé des chauffeurs affiliés ainsi que des courses effectuées sur le territoire genevois depuis le 1er septembre 2014 ». Cette demande visait notamment à déterminer le nombre de véhicules travaillant pour A______ à Genève ainsi qu’à vérifier si les chauffeurs concernés étaient autorisés respectivement connus des autorités genevoises ; elle tendait également à élargir cette procédure aux chauffeurs effectuant du transport professionnel pour le compte d’A______ sur le canton de Genève.
La production des documents litigieuse était exigée par le service en dehors de toute procédure, en violation des règles de la procédure administrative, en particulier de son droit à être entendue avant le prononcé de la décision litigieuse, aucun élément relatif à la production des documents sollicités dans ladite décision ne figurant dans le courrier du service du 5 février 2015. La recourante se plaignait de ne pas avoir pu avoir accès à l’intégralité du dossier. Ignorant la base légale de la demande de production de documents ainsi que le fondement du raisonnement du service, elle reprochait au service d’avoir violé son obligation de motivation ainsi que le principe de la légalité. L’ordre de collaborer reposait sur un état de fait inexact, établi de manière erronée et contraire aux règles procédurales applicables. Il ne respectait ni la proportionnalité, ni la bonne foi, ni l’intérêt public, notamment parce qu’il s’effectuait en dehors de toute procédure et que la procédure principale relative à l’interdiction de son activité et celles concernant les chauffeurs étaient closes devant le service et portées devant l’autorité de recours. Il n’existait dès lors aucun intérêt public à la demande de documents litigieuse. L’obligation de collaborer portait sur des données qui n’étaient ni pertinentes pour le sort de la procédure à son égard ni étroitement liées aux faits de cette dernière portant sur la question d’être ou non une centrale d’ordres de courses. La recourante n’avait aucun lien contractuel avec les chauffeurs et ne disposait pas des données requises qu’il n’était pas raisonnablement exigible de lui demander. Elle ignorait tout de la procédure dans le cadre de laquelle ces données seraient utilisées, ni quels faits le service tentait d’établir ; elle avait seulement été informée du risque de recevoir une amende, ce qui s’était déjà produit. L’ordre de collaborer se heurtait aux garanties de procédure de l’art. 6 CEDH, en particulier son droit à garder le silence et celui à ne pas contribuer à sa propre incrimination. Les documents requis n’avaient aucune pertinence pour la procédure ouverte à son encontre et ne lui appartenaient pas. Elle reprochait également au service d’avoir violé l’art. 67 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), étant donné qu’il avait clos la procédure par le prononcé de l’interdiction de ses activités qui faisait l’objet d’un recours devant la juridiction de céans de sorte qu’il n’avait plus le pouvoir de traiter l’affaire portée devant l’autorité de recours. Elle invoquait également la violation des art. 24 et 27 LPA régissant respectivement le devoir de collaborer des parties et des tiers. L’art. 24 LPA ne fondait pas d’obligation indépendante et illimitée de livrer des données au service en dehors de toute procédure - celle en cause étant au surplus close par le recours interjeté devant la chambre de céans -, ni n’autorisait le service à imposer des sanctions pénales telles que celle de l’art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0). La menace de cette norme-ci n’était en outre pas une conséquence prévue par l’art. 24 LPA, seule l’appréciation du refus d’une partie de collaborer l’était ; or, cette possibilité ne lui avait pas été offerte du fait d’une décision immédiatement exécutoire sans avoir préalablement pu se déterminer sur la portée et la disponibilité des renseignements requis par le service. Par ailleurs, le service devait établir les faits pertinents sans pouvoir déplacer le fardeau de la preuve sur l’administré en invoquant son devoir de collaborer. Quant à l’art. 27 LPA, il ne fondait pas l’obligation de livrer des données, de manière générale et indifférenciée à l’instar d’une « fishing expedition ». Il ne s’appliquait que dans le cadre d’une procédure spécifique à l’égard d’une partie déterminée, l’obligation de collaborer des tiers étant subsidiaire à celle incombant aux parties. Il n’existait aucune raison de penser que les chauffeurs visés par les procédures n’étaient pas en mesure de fournir les renseignements demandés au service. Une requête « groupée » telle que celle contenue dans la décision litigieuse était en outre dépourvue de toute base légale.
Le 19 mai 2015, le service a conclu au rejet de la demande de restitution de l’effet suspensif. La recourante a spontanément répliqué le 28 mai 2015.
Le 17 juin 2015, le service a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision ordonnant la production de documents.
Le 5 octobre 2015, le service a produit une offre d’emploi publiée par A______ sur le site internet G______, afin de recruter des chauffeurs pour effectuer du transport professionnel à Genève, et invitant les candidats à postuler auprès de « A______ ». Il n’était pas exigé des candidats de détenir la carte professionnelle de chauffeur de taxi ou de limousine comme l’exigeaient les art. 6 et 7 LTaxis.
Le 30 novembre 2015, le juge délégué a successivement tenu une audience de comparution personnelle des parties, tant dans la présente cause que dans la cause A/122/2015. Monsieur H______était le mandataire commercial des deux sociétés recourantes du groupe A______, dûment muni d’une procuration et assisté de leur conseil. M. H______était, depuis le 21 septembre 2015, employé de D______ qui était « la société opérationnelle ». Avant cette date, il n’était pas employé du groupe A______ mais pouvait répondre aux questions relatives aux événements survenus avant cette date. Il était en charge des opérations juridiques du groupe A______ pour l’Europe de l’Ouest au sein d’une équipe de juristes s’occupant de tous les aspects juridiques de cette zone.
Dans le cadre de l’audience relative à la présente cause, les parties ont en substance maintenu leur position. A______ affirmait ne pas pouvoir donner la liste des chauffeurs partenaires d’A______ dans le canton de Genève, faute d’en avoir la maîtrise, ce document devant être demandé à D______ à qui elle n’avait pas fait suivre la demande du service. Ce dernier précisait que la décision litigieuse de la présente cause avait une portée autonome et s’inscrivait dans le cadre des activités de contrôle du département compétent, susceptible de conduire au prononcé de sanctions tant à l’égard d’A______ que des chauffeurs contrevenant à la LTaxis. Selon le service, le département devait pouvoir déterminer qui étaient les chauffeurs affiliés à la centrale constituée par A______. Quant à l’audience portant sur la cause A/122/2015, dont le procès-verbal était versé à la présente procédure en accord avec les parties, ces dernières s’étaient déterminées de la manière suivante.
a. Après avoir décrit la structure du groupe A______ et son fonctionnement, M. H______a apporté les explications suivantes au sujet des changements de l’offre des recourantes dans le canton de Genève. Lors du lancement de l’application A______, celle-ci concernait un type de prestation (à savoir l’application I______) ; le programme était ouvert à tout chauffeur professionnel détenteur d’une autorisation de conduire un taxi de service privé ou de service public, ainsi qu’aux chauffeurs de limousine. En mars 2015, les recourantes avaient commencé à rechercher des chauffeurs dans le cadre de l’application « J______». En juin 2015, elles avaient renoncé à conclure des partenariats avec des chauffeurs de taxi et renoncé aux contrats de partenariat existants. Elles avaient eu des échanges de courriels avec le département compétent qui leur avait indiqué que « dans ce cadre, les activités de I______ étaient conformes à la LTaxis ». Un échange de courriels du 10 juin 2015 entre M. K______ et le département au sujet de la modification de la pratique d’A______ était versé à la procédure par M. H______. Cette modification portait également sur d’autres aspects que celui de la renonciation à des taxis. Il s’agissait aussi de modifier l’application rendant clair pour le client que le prix communiqué à l’avance était le prix maximal que le chauffeur de limousine pouvait demander. En outre, elles ne faisaient plus appel qu’à des chauffeurs de limousines autorisés. Depuis juin 2015, la plateforme utilisée dans le canton de Genève ne faisait plus état de taxis. Les seuls chauffeurs professionnels concernés étaient des chauffeurs professionnels. Les recourantes avaient pris un engagement de ne plus utiliser des chauffeurs de taxis auprès du département et s’y tenaient depuis lors. Elles ne considéraient pas devoir prouver « la non-utilisation de chauffeurs de taxis » depuis juin 2015 et ne voyaient pas comment elles pourraient justifier une chose qu’elles ne faisaient plus depuis cette date. Elles avaient par ailleurs modifié l’inscription du prix annoncé à l’utilisateur, ce qui pouvait être constaté. Concernant les indications de prix données à l’utilisateur, jusqu’en juin 2015, il lui était annoncé une fourchette de prix indicative. Les recourantes avaient renoncé à ce système. Depuis lors, le montant supérieur était le prix maximal dont la perception était autorisée.
b. Le service a indiqué que si les engagements précités étaient respectés, l’activité des recourantes respecterait le cadre en vigueur de la LTaxis, dans la mesure notamment où il n’y avait pas besoin d’une autorisation pour exploiter une centrale de limousines. Cela ne vidait pas le litige de son actualité, notamment parce que les recourantes avaient toujours refusé de fournir l’identité des chauffeurs partenaires et des documents relatifs aux courses qu’ils avaient effectuées. De ce fait, le service ne savait pas si les engagements étaient complètement respectés.
Le 15 décembre 2015, A______ a maintenu sa position, notamment quant au fait qu’elle ne disposait pas des données concernant les utilisateurs et les chauffeurs partenaires actifs sur le territoire genevois. Ces informations relevaient de la seule maîtrise de D______. Cette dernière était la seule entité compétente pour traiter la demande litigieuse du service, la transmission des données sollicitées devant en outre respecter le cadre légal et contractuel applicable à D______. De nouvelles pièces à ce sujet étaient produites.
Sur ce, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Quant au type de la décision attaquée, il n’a pas d’influence sur la question du respect du délai de recours étant donné que, même à supposer qu’il s’agisse dans le cas présent d’une décision incidente sujette à recours dans un délai de dix jours conformément à l’art. 62 al. 1 let. b LPA, la décision litigieuse datée du 30 mars 2015 indique un délai de recours de trente jours dans lequel la recourante a interjeté son recours devant la chambre de céans, son acte de recours ayant été mis à la poste le 28 avril 2015. Dès lors, en application de l’art. 62 al. 2 LPA, la recourante a respecté le délai de recours indiqué par l’autorité intimée, ce d’autant plus qu’en l’espèce ledit délai a été suspendu du 7ème jour avant Pâques au 7ème jour après Pâques inclusivement (art. 63 al. 1 let. a LPA), Pâques ayant eu lieu le dimanche 5 avril 2015. Le recours est donc recevable sous cet angle.
Au vu de ces éléments, la décision litigieuse ne met, en l’espèce, pas fin à la procédure de contrôle entamée par le service et constitue ainsi une décision incidente. Dès lors, elle ne peut être contestée par un recours immédiat que si elle peut causer un préjudice irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 57 let. c LPA). Il y a ainsi lieu de vérifier si l’une de ces deux hypothèses est réalisée dans le cas d’espèce.
Enfin, dans la mesure où la confirmation de la décision litigieuse a pour conséquence, à l’égard d’A______, de se retrouver dans la situation où elle doit communiquer au service des données personnelles sur les chauffeurs utilisant l’application A______ sur le territoire genevois dès septembre 2014, se pose la question de la protection des données personnelles desdits chauffeurs qui sont susceptibles d’invoquer la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 (LPD - RS 235.1) vis-à-vis d’A______. Or, d’une part, il ne s’agit pas de données personnelles concernant la recourante, qui n’allègue par ailleurs pas ce motif comme étant un éventuel préjudice irréparable. D’autre part, les prétentions tirées de la LPD n’entrent pas dans le champ de compétence de la chambre administrative, mais sont du ressort, dans le canton de Genève, du Tribunal de première instance (art. 15 LPD et art. 86 al. 3 let. b LOJ). De plus, les chauffeurs n’ont pas, à ce stade, été identifiés et ne sont pas parties à la présente procédure. Bien que la décision litigieuse soit susceptible d’affecter leur situation juridique, tel n’est pas encore le cas. Un appel en cause (art. 71 LPA) à ce stade impliquerait en outre de révéler l’identité desdits chauffeurs et reviendrait concrètement à les priver de la protection de leurs données personnelles découlant de la LPD, de sorte qu’il ne se justifie pas.
Au vu de ces circonstances, il n’existe pas de préjudice irréparable susceptible de justifier un recours immédiat contre la décision litigieuse.
En l’espèce, l’admission du recours reviendrait à annuler la décision litigieuse, ce qui aurait pour conséquence d’empêcher le service d’avoir accès à la liste des chauffeurs utilisant l’application A______ sur le territoire genevois dès septembre 2014 pour effectuer du transport professionnel de personnes, activité soumise au contrôle du service chargé du respect de la LTaxis et du RTaxis (art. 1 RTaxis), ainsi qu’à une copie des quittances des courses effectuées. Un tel résultat compliquerait la tâche de contrôle du respect de la LTaxis incombant au service, au bénéfice par hypothèse d’administrés s’obstinant à ne pas collaborer ni fournir des pièces pourtant utiles à l’établissement de faits pertinents qui sont en leur possession. En effet, la production des pièces sollicitées permettrait en tous cas au service de s’assurer que tous les chauffeurs ayant utilisé l’application A______aient été au bénéfice de la carte professionnelle les autorisant à effectuer du transport professionnel de personnes dans le canton de Genève, ce qui est une garantie minimale évidente de l’exercice de cette activité économique. L’admission du présent recours aurait ainsi pour conséquence paradoxale soit de prolonger la procédure probatoire aux fins d’éventuellement aboutir à une décision finale, soit de contraindre le service à abandonner la procédure de contrôle et ainsi à ne pas exercer la tâche publique lui incombant, notamment celle de prononcer une décision finale. Dès lors qu’aucune de ces deux conséquences n’est voulue par la seconde hypothèse précitée de l’art. 57 let. c LPA et que l’admission du présent recours ne peut conduire sans autre au prononcé d’une décision finale mettant fin au présent litige, la seconde condition de cette disposition n’est, dans le cas présent, pas réalisée de sorte qu’A______ ne peut immédiatement recourir contre la décision litigieuse. Il n’y a dès lors pas lieu d’examiner les griefs soulevés par la recourante.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 28 avril 2015 par A______ contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 30 mars 2015 ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge d’A______ ;
dit qu’il n’est pas perçu d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Marcel Dietrich, avocat de la recourante, ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.
Siégeants : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Thélin, Mme Junod, MM. Dumartheray et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
M. Rodriguez Ellwanger
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :