POUVOIR JUDICIAIRE
A/1339/2017-DIV ATA/649/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 13 juin 2017
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Laura Panetti-Caruso, avocate
contre
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE - OAC
EN FAIT
Monsieur A______ est propriétaire de la parcelle n°1_____ de la commune de B______, sise en zone agricole, d’une surface de 6'171 m2. Trois bâtiments sont inscrits au registre foncier sur la parcelle.
Une procédure de désassujetissement a été ouverte devant la commission foncière agricole (ci-après : CFA) à une date non précisée par le dossier.
Par courrier du 27 février 2017, l’office des autorisations de construire (ci-après : OAC) du département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : DALE ou le département) a informé M. A______ que le dossier lui avait été transmis pour raison de compétence par la CFA. En sa qualité d’autorité compétente en matière de constructions hors de la zone à bâtir, il lui appartenait de statuer, en application du droit de l’aménagement du territoire, sur l’affectation des constructions et installations situées sur les parcelles considérées. Au terme de l’instruction, une décision serait rendue sur la légalité de la situation constatée. La CFA ne pouvant se prononcer en matière d’autorisation au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11) qu’une fois cette décision exécutoire, celle-ci lui serait formellement notifiée. Il était mentionné : « vous pourrez éventuellement la contester par-devant l’autorité de recours compétente ».
Si le département était amené à constater que des constructions ou installations étaient illégales, soit parce qu’elles n’avaient jamais été autorisées, soit parce qu’elles n’étaient pas conformes à une autorisation délivrée, des mesures visant à rétablir une situation conforme au droit pourraient alors être ordonnées.
Certaines constructions avaient été édifiées avant toute législation en matière d’aménagement du territoire. D’autres avaient fait l’objet d’autorisations. Certaines avaient été construites sans autorisation, mais en tout état de cause antérieurement à 1986, soit depuis plus de trente ans et, par conséquent, il convenait de renoncer à en exiger la démolition. Enfin, « les transformations du bâtiment n° 29 et la PAC [pompe à chaleur] [avaient] été réalisées sans autorisation il y a de cela environ dix ans. Il conviendra d’ordonner soit de déposer une requête en autorisation de construire pour tenter de régulariser la situation, soit de rétablir cette situation illicite dans son état antérieur ».
Ladite détermination valait décision de constatation au sens de l’art. 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - GE - E 5 10). Copie en était remise à la CFA.
Il a conclu principalement à l’annulation de la décision querellée en tant qu’elle constatait que les transformations du bâtiment n° 29 et la PAC avaient été réalisées sans autorisation, à la confirmation de la décision querellée pour le surplus, le tout « sous suite de frais et dépens ». Des conclusions subsidiaires et plus subsidiaires étaient prises. Cela fait, le dossier devait être renvoyé au DALE pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le recourant faisait grief au DALE d’avoir constaté les faits de manière inexacte et incomplète, et d’avoir violé la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) en considérant que les transformations du bâtiment n° 29 et la PAC avaient été réalisées sans autorisation dix ans environ auparavant.
Le recours était recevable, dirigé contre une décision incidente du DALE. Les différentes lois applicables étaient muettes quant à l’autorité de recours compétente s’agissant des décisions incidentes rendues dans le cadre de la procédure ouverte par-devant la CFA. Dans une argumentation qu’il détaillait, le recourant considérait que la chambre administrative était compétente. À défaut, elle devait transmettre le recours à l’autorité qui le serait. Le recourant encourait un préjudice irréparable. Le non-désassujetissement entraînerait une restriction de vente de la parcelle n°1_____ et un préjudice économique de plusieurs millions de francs. En entrant en matière sur le présent recours, le principe d’économie de procédure serait sauvegardé dans la mesure où, après nouvelle décision de l’autorité de recours ou du DALE, la CFA rendrait une décision qui serait alors conforme à l’état de fait actuel et ne nécessiterait pas d’être à son tour contestée, entraînant ainsi une prolongation inutile de la procédure.
Pour le surplus, les arguments seront repris en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt.
Le recours a été transmis pour information au DALE, lequel a, conformément à la demande du juge délégué, transmis son dossier par courrier du 28 avril 2017.
Le dossier a été mis à la disposition du recourant avec l’indication que, passé le délai du 24 mai 2017, la cause serait gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ce point de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA).
Le litige porte sur la détermination du DALE dans le cadre d’une procédure de désassujetissement d’une parcelle du champ d’application de la LDFR.
Dans un arrêt du 30 septembre 2014 (ATA/766/2014), la chambre administrative s’est penchée sur ladite procédure et a dégagé des principes, applicables dans le cas d’espèce.
Le recourant a formé une demande de désassujettissement fondée sur l'art. 10 let. f de la loi d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 16 décembre 1993 (LaLDFR - M 1 10).
En vertu de l'art. 4a de l'ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre 1993 (ODFR - RS 211.412.110), intitulé « coordination des procédures », lorsqu'elle est saisie d'une telle demande, la CFA doit transmettre le dossier pour décision à l'autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir, soit à Genève, le département (art. 1ss LCI). Elle ne peut se prononcer sur la demande de constatation de non-assujettissement qu'après que le département a statué, par une décision constatatoire, sur la légalité de l'affectation de la construction ou de l'installation en cause (art. 4a al. 2 ODFR).
En effet, pour soustraire un bâtiment au champ d'application de la loi sur le droit foncier rural, il faut une autorisation préalable du droit de l'aménagement du territoire attestant que le bâtiment peut subsister comme exception licite hors zone à bâtir (art. 24 à 24d de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700) ou comme étant nouvellement conforme à la zone (art. 16a LAT), puis une autorisation de droit foncier rural sur la base de laquelle la soustraction est effectuée (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1208/2012 du 17 juillet 2013).
Selon la jurisprudence, la décision préalable prise par le département dans le cadre de cette procédure a un caractère incident et ne peut faire l'objet d'un recours indépendamment de la décision finale. Il faut donc attendre la décision subséquente de la CFA sur l'assujettissement de la parcelle à la LDFR, pour pouvoir contester son bien-fondé (ATA/313/2006 du 13 juin 2006).
Classiquement, une décision est dite « exécutoire », lorsque l’autorité est en droit de procéder à son exécution, soit lorsqu'elle ne peut plus être attaquée par un moyen de droit ordinaire, ou lorsqu'elle peut être attaquée par un moyen de droit, mais que celui-ci n'a pas d'effet suspensif automatique et que cet effet n'a pas été accordé par l'autorité de recours, ou encore lorsque l'effet suspensif d'un éventuel moyen de droit a été retiré par l'autorité qui a pris la décision sans avoir été restitué par l'autorité de recours ou que cette dernière a elle-même retiré l'effet suspensif (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 392-393, n. 1165).
La règle de coordination figurant à l'art. 4a LDFR est proche des règles de coordination figurant dans la LAT concernant les procédures d'autorisation de construire (art. 25a et 33 al. 4 LAT). Elle est par ailleurs le pendant de l'art. 49 de ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1.), qui contraint le département à saisir la CFA dans le cas inverse au cas d'espèce, soit lorsqu'il est saisi d'une requête d'autorisation de construire et qu'il ne peut exclure notamment la nécessité d'une décision constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à la LDFR.
Cette disposition concrétise les principes jurisprudentiels établis de longue date par le Tribunal fédéral sur la coordination des procédures, qui indiquent que si, pour la réalisation d'un projet, il est nécessaire d'appliquer des dispositions légales différentes entre lesquelles il existe un lien intrinsèque au point qu'elles ne sauraient être appliquées indépendamment les unes des autres, il y a lieu d'assurer leur coordination matérielle, à savoir la prise en considération et la pesée globale, à un moment donné, de l'ensemble des intérêts en cause. D'un point de vue formel, il faut que toutes les décisions nécessaires soient notifiées en même temps, de manière groupée, et qu'une voie de recours unique soit ouverte contre elles, auprès d'un instance habilitée à juger, dans une décision globale, tous les griefs invoqués (ATF 122 II 81 ; 116 Ib 50 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 524, n. 1587).
Tel est le but de l'art. 4a ODFR. Le terme « exécutoire » figurant à l'art. 4a LDFR doit ainsi être compris comme l'obligation pour la CFA de requérir du département une décision qui clôt la procédure non contentieuse devant lui. Il n'est pas utilisé ici dans le sens classique, défini ci-dessus. C'est la raison pour laquelle la décision du département ne contient pas d'indication des voies et délais de recours.
En application de l'art. 4a ODFR, la validité matérielle de ladite décision par laquelle le département a statué sur l'absence de légalité des constructions litigieuses – actuellement, en dépit du temps écoulé et au regard du nouveau droit de l'aménagement du territoire (notamment LAT, OAT et jurisprudences sur la péremption du droit de l'État d'exiger la démolition des constructions édifiées sans autorisation) – pourra être contrôlée dans le cadre d'un recours interjeté contre la décision de la CFA, lorsque celle-ci aura statué.
Au vu de ce qui précède, le recours interjeté le 11 avril 2017 doit être déclaré irrecevable sans instruction préalable, en application de l’art. 72 LPA.
Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité ne lui sera par ailleurs allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 11 avril 2017 par Monsieur A______ contre la lettre du département de l'aménagement, du logement et de l'énergie - oac du 31 mars 2017 ;
renvoie la cause à la commission foncière agricole pour qu’elle statue par une décision sujette à recours sur la demande de Monsieur A______ ;
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 500.- ;
dit qu'il ne lui est pas alloué d'indemnité ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Laura Panetti-Caruso, avocate du recourant, au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie - oac, ainsi qu’à la commission foncière agricole, pour information, et à l’office fédéral du développement territorial.
Siégeants : Mme Junod, présidente, MM. Thélin et Verniory, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
Ch. Junod
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :