POUVOIR JUDICIAIRE
A/3514/2016-FPUBL ATA/575/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 23 mai 2017
dans la cause
Madame A______ représentée par Me Daniel Meyer, avocat
contre
COMMUNE B______ représentée par Me Thomas Barth, avocat
EN FAIT
Mme A______ a été nommée fonctionnaire, le 18 avril 2007, avec effet au 30 mars 2007, conformément à l’art. 9 du statut du personnel de mars 2006 (ci-après : le statut).
Dès le 1er septembre 2009, elle a été affectée en qualité de secrétaire auprès du service de sécurité municipale à un taux d’activité de 100 %.
À compter du 14 avril 2011, Mme A______ a été en incapacité complète de travail.
Par décision du 17 novembre 2011, la commune a suspendu provisoirement Mme A______ de ses fonctions.
Elle considérait qu'il y avait eu abandon de poste et envisageait de mettre fin avec effet immédiat aux rapports de service. Une enquête administrative était ouverte. Toutes les prestations à sa charge en faveur de Mme A______ étaient suspendues avec effet immédiat.
Le 12 décembre 2011, la commune a versé à Mme A______ son traitement pour le mois de décembre 2011.
Le 19 décembre 2011, Mme A______ a recouru contre la décision de la commune du 17 novembre 2011 auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), en concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif et principalement à son annulation, ainsi qu'à la condamnation de la commune au paiement des salaires dus dès le 17 novembre 2011. La cause a été enregistrée sous le numéro A/4486/2011.
Par arrêt du 24 avril 2012 (ATA/240/2012), la chambre administrative a déclaré le recours de Mme A______ irrecevable.
D'une part, la décision querellée n'avait pas été déclarée exécutoire nonobstant recours, de sorte que ce dernier avait effet suspensif de plein droit et la demande d'octroi d'un tel effet était sans objet. D'autre part, la décision litigieuse était une décision incidente et il n'avait pas été démontré qu'elle pouvait causer un préjudice irréparable.
Par commandement de payer du 11 mai 2012, Mme A______ a requis de la commune le paiement des salaires des mois de janvier à mars 2012 à hauteur de CHF 20'428.80 avec intérêts à 5 % l’an dès le 29 février 2012.
Le 26 juillet 2012, Mme A______ a déposé une requête en mainlevée provisoire auprès du Tribunal de première instance (ci-après : TPI), suite à l'opposition au commandement de payer de la commune.
Le 6 novembre 2012, le TPI a prononcé la mainlevée provisoire de l'opposition formée par la commune contre le commandement de payer précité (JTPI/16056/2012), ce qu'a confirmé le 22 février 2013 la chambre civile de la Cour de justice (ACJC/238/2013).
Le 31 août 2012, le rapport de l'enquête administrative a été rendu.
Le 27 septembre 2012, la commune a résilié, avec effet immédiat et rétroactif au 17 novembre 2011, l'engagement de Mme A______.
Par acte expédié le 26 octobre 2012, Mme A______ a recouru auprès de la chambre administrative contre les décisions de sa suspension provisoire du 17 novembre 2011 et de son licenciement du 27 septembre 2012, en concluant à leur annulation et à ce qu'il soit ordonné à la commune de la réintégrer. À défaut de réintégration, la commune devait être condamnée à lui verser une indemnité égale à vingt-quatre mois de son traitement brut et à établir un certificat de travail conforme à la réalité. La commune devait en outre être condamnée à lui payer les salaires dus depuis le 1er janvier 2012 jusqu'au jour de sa réintégration, voire jusqu'à la date de prise d'effet du congé ordinaire. La cause a été enregistrée sous le numéro A/3222/2012.
Le 30 novembre 2012, la commune a conclu au retrait de l'effet suspensif au recours et au rejet de celui-ci.
Par décision du 8 avril 2013 (ATA/209/2013), la chambre administrative a retiré l’effet suspensif au recours du 26 octobre 2012 interjeté par Mme A______ contre la décision de résiliation des rapports de service du 21 septembre 2012 de la commune.
Par acte déposé le 30 août 2013, la commune a introduit auprès de la chambre administrative une action en libération de dette contre Mme A______, en concluant principalement à la suspension de la procédure jusqu’à droit jugé dans la procédure A/3222/2012, et subsidiairement à ce qu’il soit dit qu’elle n'était pas débitrice de Mme A______ à hauteur de CHF 20'428.80 avec intérêts à 5 % dès le 29 février 2012 et que la poursuite n’irait pas sa voie, « avec suite de dépens ». La cause a été inscrite sous le numéro A/2766/2013.
Par arrêt du 29 avril 2014 (ATA/290/2014), la chambre de céans a admis partiellement le recours de Mme A______ dans la cause A/3222/2012.
La résiliation des rapports de service de Mme A______ était contraire au droit. La commune ayant refusé de réintégrer l’intéressée, une indemnité correspondant à douze mois de son dernier traitement brut lui était allouée, à l’exclusion de toute autre rémunération. Au vu de l'issue du litige sur la décision de licenciement, le recours contre la décision incidente de suspension du 17 novembre 2011 n'avait plus d'objet et était déclaré irrecevable.
Par acte du 18 juin 2014, Mme A______ a recouru auprès du Tribunal fédéral contre l'arrêt précité, concluant notamment à son annulation en tant qu'il déclarait irrecevable le recours contre la décision incidente de suspension du 17 novembre 2011 et en tant qu'il ne condamnait la commune qu'à payer une indemnité de non réintégration de douze mois. Elle sollicitait également le paiement des salaires dus depuis le 1er janvier 2012 jusqu'au jour de la date d'effet du congé.
Par arrêt du 3 septembre 2015 (8C_472/2014), le Tribunal fédéral a rejeté ce recours de Mme A______ ainsi que celui de la commune, formé également le 18 juin 2014, contre l’arrêt du 29 avril 2014 de la chambre de céans.
Il a notamment considéré que le grief de Mme A______, tendant à se plaindre d'un déni de justice formel au motif que la chambre administrative n'avait pas statué sur ses conclusions visant l'annulation de la décision de licenciement du 27 septembre 2012 et la condamnation de la commune à lui payer des salaires depuis le 1er janvier 2012 jusqu'à la date de prise d'effet du congé ordinaire, confinait à la témérité. Selon l'art. 77 al. 8 du statut, lorsque la résiliation était jugée contraire au droit et que l'autorité refusait la réintégration, il était alloué une indemnité. L'application de ces règles revenait à mettre à exécution la décision de congé, ce qui justifiait l'allocation d'une indemnité. Cette décision n'avait, dès lors, pas à être annulée et l'effectivité du congé était déterminée par elle. Dans la mesure où elle avait retenu que la résiliation en cause était contraire au droit et où elle avait fixé une indemnité en sa faveur, la chambre administrative n'avait commis aucun déni de justice formel. Elle avait, au contraire, fait droit aux conclusions de l'intéressée.
La commune avait suspendu provisoirement Mme A______ de ses fonctions en attendant les résultats de l’enquête administrative qu’elle avait diligentée. Mme A______ avait recouru contre la décision de sa suspension provisoire et son recours était de plein droit doté d’un effet suspensif dans la mesure où la commune n’avait pas déclaré sa décision exécutoire nonobstant recours ou requis et obtenu le retrait de l’effet suspensif à celui-ci. Ainsi, durant la période de traitement de son recours contre sa suspension provisoire, Mme A______ avait certes droit à son salaire en raison de l’effet suspensif de son recours. Toutefois, la résiliation des rapports de service intervenue le 27 septembre 2012 ayant été prononcée avec effet rétroactif au 17 novembre 2011 conformément au statut, elle avait déployé ses effets dès la suspension provisoire. Dans son arrêt du 24 avril 2014, la chambre de céans avait déclaré la décision de la commune de licencier Mme A______ contraire au droit, mais elle ne l’avait ni annulée ni reconnue nulle. Mme A______ ne pouvait ainsi prétendre au versement des salaires qu’elle réclamait.
Par acte du 31 mai 2016, Mme A______ a recouru contre l'arrêt précité auprès du Tribunal fédéral. Le litige est actuellement pendant sous le numéro de cause 8C_389/2016.
Par courrier du 5 août 2016, Mme A______ a mis en demeure la commune de lui verser le montant de CHF 72'353.25 bruts, avec intérêts à 5 % l'an dès le 15 août 2012, correspondant aux salaires des mois d'avril à décembre 2012, 13ème salaire compris.
En l'absence de faute ou de violation fautive de ses devoirs de service, la révocation dont elle avait fait l'objet ne pouvait produire d'effet immédiat ni rétroactif au 17 novembre 2011.
La décision pouvait être portée dans les trente jours devant la chambre administrative.
Dans son arrêt du 29 avril 2014, la chambre administrative avait constaté que la résiliation des rapports de service était contraire au droit et lui avait alloué une indemnité correspondant à douze mois de son dernier traitement brut face au refus de la commune de la réintégrer. En revanche, la chambre administrative ne s'était pas prononcée sur ses conclusions tendant à l'annulation de l'effet immédiat et rétroactif du licenciement au 17 novembre 2011 ni sur ses conclusions en paiement des salaires dus dès le 1er janvier 2012 jusqu'à sa réintégration, voire jusqu'à la date du congé ordinaire.
Dans l'arrêt du 24 avril 2012, la chambre administrative avait considéré que la décision de suspension provisoire du 17 novembre 2011 avait de plein droit effet suspensif puisque la commune n'avait pas déclaré sa décision exécutoire nonobstant recours. Ainsi, durant la période de traitement de son recours, la décision de suspension provisoire n'avait déployé aucun effet, que cela soit sur le statut de fonctionnaire ou sur son traitement. Elle conservait ainsi tous ses droits en paiement de son salaire.
Par ailleurs, en l'absence de faute de sa part, elle devait être rétablie dans ses droits, à savoir le salaire pendant la période de suspension provisoire de ses fonctions, soit du 17 novembre 2011 au 30 septembre 2012, et jusqu'à la prise d'effet du congé ordinaire, soit jusqu'au 31 décembre 2012.
La commune ne pouvait ainsi se prévaloir de l'arrêt du Tribunal fédéral du 3 septembre 2015 selon lequel il aurait traité de manière exhaustive ses prétentions salariales.
Dès lors que son salaire lui avait été versé pour le mois de décembre 2011 et qu'une procédure était actuellement pendante par-devant le Tribunal fédéral concernant les salaires des mois de janvier à mars 2012, le litige portait exclusivement sur le droit au salaire pour les mois d'avril à décembre 2012.
Dans son recours au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 29 avril 2014, Mme A______ avait invoqué un prétendu déni de justice au motif que la chambre administrative ne s'était pas prononcée s'agissant des salaires dus depuis le mois de janvier 2012. Or, il résultait de l'arrêt du 3 septembre 2015 que le Tribunal fédéral avait considéré que dès lors qu'une indemnité avait été accordée à Mme A______, ses prétentions salariales devaient être rejetées. Ainsi, les prétentions invoquées par cette dernière, d'abord dans son recours du 26 octobre 2012 auprès de la chambre administrative, puis dans celui du 18 juin 2014 auprès du Tribunal fédéral, avaient été définitivement tranchées. Le recours de Mme A______ devait donc être déclaré irrecevable. Dans la mesure où sa recevabilité serait admise, le recours devait être rejeté pour les mêmes motifs.
Pour le surplus, la chambre administrative devait revenir sur sa jurisprudence selon laquelle une commune de plus de dix mille habitants était réputée disposer d'un service juridique, car dans la réalité et à l'exception de la Ville de Genève, aucune commune ne disposait d'un tel service. De plus, la témérité du recours de Mme A______ devait aboutir à la condamner à supporter les dépens de l'intimée.
L'arrêt de la chambre administrative du 29 avril 2014 et l'arrêt du Tribunal fédéral du 3 septembre 2015 se penchaient exclusivement sur le congé et le motif de celui-ci et non sur le droit aux salaires suspendus.
Dans son arrêt du 29 avril 2014, la chambre administrative avait omis d'annuler, en l'absence de faute, la mesure disciplinaire prise par la commune le 17 novembre 2011. Une analyse attentive de l'arrêt du 29 avril 2014 relevait par ailleurs une retranscription erronée de l'art. 77 du statut, conduisant à une appréciation viciée de la situation. La chambre administrative avait retenu que ledit article autorisait la suppression des prestations à la charge de la commune durant la suspension provisoire, dans l'attente du résultat de l'enquête administrative, alors que seule la suspension des prestations à la charge de la commune était possible et admissible à rigueur du texte. De même, interprétant de manière erronée l'art. 77 du statut dans son arrêt du 29 avril 2014, la chambre administrative avait occulté le fait que la suspension provisoire était soumise à faute. Une juste application du statut aurait permis d'éviter que la décision du 17 novembre 2011, résultant de la sanction disciplinaire qui ne pouvait être exécutoire en l'absence de faute, ne s'apparente à la décision finale de licenciement du 27 septembre 2012 lui causant de ce fait le dommage dont la réparation était à présent demandée, soit le paiement des salaires dus dès le 1er janvier 2012 jusqu'au congé ordinaire prenant effet le 31 décembre 2012. Les vices affectant l'arrêt de la chambre administrative du 29 avril 2014 étaient graves et ne pouvaient se répercuter sur la présente procédure, ce d'autant plus que la nullité d'une décision pouvait être constatée en tout temps.
S'agissant de l'arrêt du Tribunal fédéral du 3 septembre 2015, il ne se prononçait pas sur le paiement des salaires suspendus antérieurs au licenciement du 27 septembre 2012. Ainsi, ni la chambre administrative ni le Tribunal fédéral ne s'étaient prononcés sur ses conclusions tendant à l'annulation de l'effet immédiat et rétroactif du licenciement au 17 novembre 2011 prononcé pour faute, ni sur ses conclusions en paiement des salaires dès le 1er janvier 2012. Or, il était incontestable que l'effet suspensif de plein droit au recours contre la décision incidente de suspension provisoire du 17 novembre 2011 ne pouvait produire d'effet sur la décision finale de résiliation du 27 septembre 2012, si bien que les salaires étaient dus.
Dans la mesure où l'arrêt de la chambre administrative du 29 avril 2014 avait jugé qu'elle n'avait commis aucune faute, la décision de suspension du 17 novembre 2011 devait être annulée, sauf à faire supporter à la recourante les conséquences d'une révocation, en l'absence d'une faute pourtant exigée selon l'art. 77 al. 5 du statut. La chambre administrative avait d'ailleurs récemment annulé la sanction disciplinaire d'un employeur public en l'absence de faute du fonctionnaire.
EN DROIT
La chambre administrative examine d'office sa compétence (art. 1 al. 2, art. 6 al. 1 let. b et art. 11 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Compte tenu de ce qui suit, l'examen de la recevabilité peut se limiter, dans le présent litige, à déterminer si le recours interjeté devant la chambre de céans doit se voir opposer l'exception de chose jugée.
a. Le droit administratif connaît les principes de la force et de l’autorité de la chose jugée ou décidée. Une décision administrative prise par une autorité ou un jugement rendu par un tribunal devenus définitifs par l’écoulement du délai de recours ou par l’absence de toute autre possibilité de recours ordinaire, notamment, ne peuvent plus être remis en cause devant une autorité administrative ou judiciaire (ATA/354/2017 du 28 mars 2017 consid. 3b ; ATA/1007/2015 du 29 septembre 2015 consid. 3a ; ATA/268/2014 du 15 avril 2014 consid. 7 ; ATA/480/2012 du 31 juillet 2012 confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 8C_699/2012 du 19 novembre 2012 ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, n. 990 ss).
b. L'autorité de la chose jugée (ou force de chose jugée au sens matériel [materielle Rechtskraft]) interdit de remettre en cause, dans une nouvelle procédure, entre les mêmes parties, une prétention identique qui a été définitivement jugée (ATF 142 III 210 consid. 2.1). Il y a identité de l'objet du litige quand, dans l'un et l'autre procès, les parties soumettent au tribunal la même prétention, en reprenant les mêmes conclusions et en se basant sur le même complexe de faits (ATF 139 III 126 consid. 3.2.3 ; 116 II 738 consid. 2a). L'identité de l'objet du litige s'entend au sens matériel ; il n'est pas nécessaire, ni même déterminant que les conclusions soient formulées de manière identique (ATF 142 III 210 précité consid. 2.1 ; 128 III 284 consid. 3b ; 123 III 16 consid. 2a ; 121 III 474 consid. 4a).
Les constatations de fait du jugement attaqué déterminent quelles sont les conclusions formées dans la procédure pendante. Cependant, pour savoir si ces conclusions ont été définitivement tranchées dans un jugement précédent, il convient de se fonder non pas sur les constatations du prononcé attaqué mais sur le jugement précédent, dont le dispositif définit l'étendue de la chose jugée au sens matériel. L'autorité de la chose jugée est limitée au seul dispositif du jugement. Pour connaître le sens et la portée exacte du dispositif, il faut parfois se référer aux considérants en droit du jugement (ATF 142 III 210 précité consid. 2.2 ; 128 III 191 consid. 4a ; 125 III 8 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_816/2015 du 12 septembre 2016 consid. 3.1).
c. Selon la doctrine, l’autorité de chose jugée ou force matérielle de chose jugée (materielle Rechtskraft) se rapporte à la stabilité du contenu d’une décision. On peut également distinguer ici entre autorité de chose décidée, qui se rapporte à la stabilité d’une décision d’une autre administration entrée en force, et autorité de chose jugée, qui se rapporte à celle d’une décision prise sur recours ou par une juridiction saisie d’une action. Dans le premier cas, la question est simplement celle de la modification d’une décision administrative. On indiquera seulement ici que la révocation partielle ou totale d’une décision exige une pesée de l’intérêt à une application correcte du droit objectif, qui plaiderait par hypothèse pour une modification de la décision, et de l’intérêt à la sauvegarde de la sécurité du droit, qui favorise le maintien de la décision. Dans le second cas, le réexamen approfondi de l’affaire qui a dû être effectué sur recours ou par la juridiction saisie d’une action justifie de reconnaître une plus grande portée à l’autorité de chose jugée : les points tranchés sur recours ou par une juridiction ne pourront être revus, en ce qui concerne les mêmes parties, les mêmes faits et les mêmes motifs, que si des motifs de révision (art. 80 LPA) sont présents. À cet égard, il faut souligner que l’autorité de chose jugée ne se rapporte qu’aux points effectivement tranchés par l’autorité de recours ; il y aura donc lieu de se référer aux motifs de sa décision pour définir la portée de l’autorité de la chose jugée (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 867 à n. 869).
d. L'exception de chose jugée doit être considérée comme une condition de recevabilité de l'action (Prozessvoraussetzung), de sorte que, si l'exception est admise, la demande est irrecevable (ATF 121 III 474 consid. 2 ; 105 II 159 consid. 4 ; ATA/354/2017 précité consid. 3b ; ATA/1007/2015 précité consid. 3c).
Il convient à cet égard de relever que la recourante a pris des conclusions tendant au paiement des salaires dus depuis le 1er janvier 2012 et jusqu'au jour de la date d'effet du congé ordinaire, tant dans son recours auprès de la chambre administrative du 26 octobre 2012 contre les décisions de sa suspension provisoire du 17 novembre 2011 et de son licenciement du 27 septembre 2012, que dans son recours auprès du Tribunal fédéral du 18 juin 2014 contre l'arrêt de la chambre administrative du 29 avril 2014. Dans le cadre de la présente cause, elle réclame le paiement de la somme de CHF 72'893.90 bruts, avec intérêts moratoires à 5 % l'an dès le 15 août 2012, au titre de salaires des mois d'avril à décembre 2012, tout en précisant qu'une procédure est actuellement pendante par-devant le Tribunal fédéral concernant les salaires des mois de janvier à mars 2012. Force est ainsi de constater que ses prétentions en salaire pour les mois d'avril à décembre 2012 concernent les mêmes parties, les mêmes faits et les mêmes motifs que ceux déjà tranchés dans l'ATA/290/2014 et confirmés par l'arrêt du Tribunal fédéral 8C_472/2014.
Ainsi la recourante ne peut-elle être suivie lorsqu'elle allègue que ni la chambre administrative ni le Tribunal fédéral ne se sont prononcés sur ses conclusions en paiement des salaires dès le 1er janvier 2012. Dans son arrêt du 29 avril 2014, la chambre administrative a ainsi précisé que l'indemnité pour refus de réintégration était allouée, à l'exclusion de toute autre rémunération. De plus, alors qu'il était appelé à statuer sur le prétendu déni de justice commis par la chambre administrative en ne statuant pas sur la conclusion de la recourante tendant au paiement des salaires depuis le 1er janvier 2012 jusqu'à la date de prise d'effet du congé ordinaire, le Tribunal fédéral a quant à lui indiqué que dans la mesure où elle avait retenu que la résiliation en cause était contraire au droit et qu'elle avait fixé une indemnité en faveur de l'intéressée, la chambre administrative n'avait commis aucun déni de justice formel. Elle avait, au contraire, fait droit aux conclusions de l'intéressée.
Par ailleurs, il n'existe aucun motif de révision au sens de l'art. 80 LPA qui permettrait de réviser l'arrêt de la chambre administrative du 29 avril 2014 et de revoir à nouveau les points déjà tranchés par celui-ci, ce que la recourante n'allègue d'ailleurs pas.
. Par conséquent, les prétentions de la recourante doivent se voir opposer l'exception de chose jugée et sont irrecevables.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Bien qu’elle y ait conclu, aucune indemnité de procédure ne sera allouée à la commune B______, qui compte plus de 10’000 habitants. Conformément à la jurisprudence de la chambre administrative qu'il n’y a pas lieu de modifier, celle-ci est réputée disposer de son propre service juridique (art. 87 al. 2 LPA ; ATA/1007/2015 précité consid. 7 ; ATA/890/2015 du 1er septembre 2015 consid. 12 ; ATA/290/2014 du 29 avril 2014 consid. 13 et les références citées). Le fait qu’elle préfère recourir aux services d’un mandataire extérieur plutôt que de créer son propre service juridique relève de son propre choix et ne remet pas en cause ce qui précède.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 14 octobre 2016 par Madame A______ contre la décision de la commune B______ du 15 septembre 2016 ;
met à la charge de Madame A______ un émolument de CHF 500.- ;
dit qu'aucune indemnité de procédure ne sera allouée ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ;
par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ;
par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;
par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Daniel Meyer, avocat de la recourante, ainsi qu'à Me Thomas Barth, avocat de la commune B______.
Siégeants : M. Thélin, président, M. Verniory, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges, Mme Steiner Schmid, juge suppléante.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
A. Piguet Maystre
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :