POUVOIR JUDICIAIRE
A/620/2015-LCI ATA/573/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 23 mai 2017
3ème section
dans la cause
Monsieur A______
contre
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE - OAC
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 1er octobre 2015 (JTAPI/1157/2015)
EN FAIT
Monsieur A______ est locataire de cette parcelle.
En substance, il ne s’agissait pas de déchets, mais « de tuyauterie, de robinetterie, des raccords, des valves, des pipes, des piquets, d’interrupteurs automatiques, des réservoirs, etc. », destinés à l’installation d’un système d’arrosage automatique des sapins de Noël, plantés sur la parcelle.
De même, les véhicules en stationnement n’étaient pas des « épaves ». Ils appartenaient soit à lui-même, soit à ses enfants ou à ses collaborateurs, qui s’en servaient pour leurs déplacements ou pour des livraisons de sapins. Certains véhicules, immatriculés de plaques interchangeables, se trouvaient sur place, dont deux Porche - une Carrera et une Cayenne - qui ne sauraient être considérés comme des « épaves ».
Par courrier du 15 mai 2014, adressé au département de l’aménagement, du territoire et de l’urbanisme, devenu le département de l’aménagement, de logement et de l’énergie (ci-après : le DALE ou le département), le maire de la commune a indiqué que, depuis l’automne 2013, malgré ses avertissements, des véhicules, tels qu’une Peugeot Partner, une Porsche Cayenne et une Range Rover, étaient régulièrement entreposés sur la parcelle n° 1______ susmentionnée, sans plaques d’immatriculation.
Le 17 juin 2014, le DALE a effectué un contrôle sur place.
Dans le rapport d’enquête établi le même jour, le DALE a indiqué avoir constaté, dans le coin est de la parcelle considérée, vers l’entrée, une armature de serre et divers objets entreposés, un cabanon en bois, cinq voitures dont au moins une avec des plaques d’immatriculation et deux sans plaques, ainsi qu’une palissade en limite de propriété avec la parcelle n°2______.
Le dossier a été ouvert par le DALE sous la référence INF _______.
Un délai de 10 jours lui a été imparti pour d’éventuelles explications ou observations.
M. B______ n’y a pas donné suite.
Par courrier simple du 1er septembre 2014, le DALE a ordonné à M. B______ de requérir, dans un délai de 30 jours, une autorisation de construire pour l’occupation de la parcelle n° 1______, en zone agricole, par des véhicules.
Par courrier posté le 5 septembre 2014, M. B______ a brièvement indiqué au DALE que le locataire de ladite parcelle était M. A______, domicilié au 2______, rue des F______, Genève.
Par courrier du 9 septembre 2014, adressé par pli simple à M. A______ à l’adresse susmentionnée, le DALE l’a informé avoir constaté, lors d’un contrôle sur la parcelle n° 1______ dont il était locataire à C______, la présence d’une armature de serre, de divers objets entreposés, d’un cabanon en bois, de cinq voitures dont une au moins avec des plaques d’immatriculation et deux sans plaques et d’une palissade en limite de propriété avec la parcelle n°2______. Cette situation était susceptible de constituer une infraction à l’art. 1 LCI.
Un délai de dix jours a été fixé à M. A______ pour formuler d’éventuelles explications ou observations.
Sous sa signature, il a indiqué « Horticulteur-pépiniériste, 1______rue des F______, Genève » alors que sa réelle adresse est au 2______ rue des F______.
M. A______ n’a donné aucune suite à ce courrier.
Le DALE a précisé avoir tenu compte de l’attitude de M. A______ de ne pas se conformer à ses injonctions ainsi que de la gravité objective et subjective de l’infraction commise.
Le pli recommandé contenant son courrier du 7 janvier 2015 lui ayant été retourné avec la mention « Non réclamé », le DALE a – par pli simple du 28 janvier 2015 – réexpédié cette décision à M. A______, au « 2______ rue des F______, Genève ».
Par lettre recommandée du 5 février 2015, M. A______ a informé le DALE avoir reçu, le 4 février 2015, la décision du 7 janvier 2015 susmentionnée, affirmant n’avoir pas reçu leur lettre du 26 septembre 2014 dont il demandait une copie en vue de fournir au département une réponse appropriée.
Sous sa signature, il mentionnait à nouveau « Horticulteur-pépiniériste, 1______ (et non 2______) rue des F______, Genève ».
Ce pli a été retourné au DALE avec la mention « le destinataire est introuvable à l’adresse indiquée ».
Le DALE lui a ainsi réexpédié une copie de son courrier du 26 septembre 2014 par pli simple du 19 février 2015, au 2______ et non plus au 1______ rue des F______, Genève.
Il a affirmé avoir fourni les explications idoines dans sa réponse du 19 septembre 2014 au courrier du DALE du 9 septembre 2014. L’armature de serre correspondait à un système d’arrosage mobile « goutte à goutte ». Les divers objets étaient simplement composés de la tuyauterie, de la robinetterie et de la pompe de diffusion de l’eau d’arrosage des sapins. Il ne s’agissait pas d’installations fixes, mais mobiles, destinées à être déplacées d’une parcelle à une autre. Le cabanon en bois correspondait à un abri de jardin de 4.96 m2, qui ne nécessitait pas d’autorisation de construire. Il était inexact de dire qu’il y avait cinq voitures en stationnement sur la parcelle considérée. Seules une ou deux, voire trois voitures au maximum, appartenant au personnel travaillant à la pépinière, étaient stationnées devant la parcelle, sur la voie publique. Il était possible que, le jour du contrôle sur place effectué par l’inspecteur du DALE, la camionnette de livraison n’était « pendant quelques heures » pas munie de ses plaques d’immatriculation interchangeables, dans l’attente du retour d’un autre véhicule, probablement en livraison. Enfin, la palissade en limite de propriété abritait une construction de 28 m2 sur la parcelle n° 2______, non cadastrée et bénéficiant du « silence » du département.
En tout état, il n’avait pas reçu le courrier du 26 septembre 2014 du DALE.
Il n’existait aucune construction actuelle ou projetée sur la parcelle n°1______ à C______, si bien qu’il n’était pas nécessaire de requérir une autorisation de construire. L’amende prononcée à son encontre était ainsi infondée.
Dans son courrier du 19 septembre 2014 adressé au DALE, il avait indiqué vingt-sept cas de violation de la LCI par des non-agriculteurs ayant procédé à des dépôts et des constructions sur des parcelles sises en zone agricole. Ces derniers n’avaient pas été inquiétés par le DALE. Il appartenait ainsi au DALE de démontrer avoir respecté le principe d’égalité de l’art. 15 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst - Ge - A 2 00) à son égard.
Le contenu de cette lettre reflétait l’essentiel des termes de son recours.
Le grief du recourant concernant l’invitation du département de déposer une requête en autorisation de construire devait être considéré comme irrecevable, le département n’ayant à ce propos pas statué par voie de décision. En tout état, le cabanon, qui ne pouvait être considéré comme une construction de très peu d’importance, ainsi que l’installation des différents objets se trouvant sur la parcelle n° 1______ depuis une certaine durée, étaient soumis à autorisation.
Bien que le courrier du 26 septembre 2014 du département avait été expédié au recourant par pli simple, il était étonnant que ce dernier ne l’ait pas reçu alors que les autres courriers, adressés également au 2______, rue des F______, lui étaient parvenus. Aucune réponse n’ayant été fournie dans le délai fixé dans son courrier du 26 septembre 2014, le département était fondé à prononcer l’amende contestée.
Si le tribunal devait considérer que ledit courrier n’était pas parvenu au recourant, il convenait de procéder par substitution de motif pour justifier le bien-fondé de l’amende. Malgré le courrier du 19 septembre 2014 par lequel le recourant indiquait qu’une réponse allait parvenir au département, il n’avait jamais fourni d’explications, laissant perdurer illégalement la présence d’objets sans autorisation sur sa parcelle, ce que le département ne saurait tolérer. Il résultait de son recours qu’il n’entendait pas donner suite aux injonctions du département.
Par courrier du 23 juin 2015, M. A______ a informé le TAPI qu’il se trouvait à l’étranger et ne pouvait être présent pour le transport sur place fixé, indiquant que M. A______, son père et responsable administratif de sa pépinière, devait le représenter ce jour-là.
Le 25 juin 2015, le TAPI a procédé à un transport sur place, sans la présence des assesseurs et ce, avec l’accord des parties.
M. A______ était représenté par son père, M. A______. Ce dernier a expliqué que la surface du cabanon était inférieure à 5 m2. Son existence avait été annoncée au département, en 2008, année de sa construction. La palissade avait été construite par le voisin. Les voitures en stationnement appartenaient soit aux employés de la pépinière, soit à ses enfants. Son fils en possédait deux, immatriculées avec des plaques interchangeables.
Lors de ce transport sur place, le camion de M. A______ avait été parqué à l’extérieur de la parcelle. Le représentant du DALE a estimé que le cabanon et l’armature en métal, même amovible, devaient être soumis à autorisation.
Le TAPI a relevé qu’une armature se trouvait au sol, dans une autre configuration que celle d’une armature de serre figurant sur la photo produite par le département.
Invoquant le « principe du contradictoire dans la procédure judiciaire », il a demandé à recevoir les écritures et les photographies produites par le DALE.
Un délai au 22 juillet 2015 lui a été accordé pour répliquer.
Pour le surplus, il a indiqué que la commune souhaitait acquérir la parcelle en cause, de sorte que le propriétaire de cette parcelle lui avait signifié la résiliation de son bail.
M. A______ ne pouvait pas se plaindre d’un traitement plus sévère que celui réservé à d’autres qui se trouvaient également en situations illicites, sans faire l’objet d’une intervention de la part du département. Le DALE intervenait de manière constante lorsqu’une infraction lui était signalée.
De nombreux dossiers d’infractions avaient été ouverts pour la zone agricole de la commune concernée. Parmi les infractions dénoncées par M. A______, deux d’entre elles avaient fait l’objet d’une intervention du département. Ce dernier n’avait pas admis de situations non conformes au droit et n’avait donc pas violé le principe d’égalité de traitement.
Par écriture parvenue le 14 septembre 2015 au TAPI, M. A______ a indiqué maintenir sa détermination, exprimée dans ses précédentes écritures, contestant pour le surplus les arguments du DALE.
Par jugement du 1er octobre 2015, le TAPI a rejeté le recours.
L’ordre de requérir une autorisation de construire ne constituant pas une décision sujette à recours, les griefs formulés à son encontre étaient irrecevables.
Quant à l’amende, elle était fondée dans son principe, par substitution de motif. En effet, diverses installations et, notamment un cabanon, étaient présentes sur la parcelle du recourant sans qu’aucune autorisation de construire n’ait été sollicitée ni délivrée pour aucun des objets. Le courrier du 28 juin 2008 annonçant la construction du cabanon ne pouvait être considéré comme une demande d’autorisation, ni comme valant accord du DALE pour cette construction. Le recourant savait, à tout le moins depuis la réception du courrier du DALE du 9 septembre 2014, qu’il se trouvait en infraction à l’art. 1 LCI et qu’il devait régulariser sa situation. Or, à aucun moment il n’avait entrepris de démarche en ce sens.
Compte tenu du comportement du recourant, le montant de l’amende de CHF 1'000.- demeurait modeste. Il n’apparaissait pas que le paiement de ce montant lui occasionnerait des difficultés financières particulières.
Le TAPI avait, à tort, considéré que l’ordre de requérir un permis de construire n’était pas une décision sujette à recours. Le recourant était fondé à lui demander l’annulation d’un tel ordre qui se basait sur de prétendues constructions, inexistantes, ou une construction qui n’appartenait pas à la parcelle concernée par cet ordre, telle la palissade, ou encore une construction de faible importance, soit en l’occurrence la cabane.
S’agissant des voitures en stationnement sur la parcelle, il était fort probable que, le jour du contrôle sur place par l’inspecteur du DALE, une camionnette, immatriculée avec des plaques interchangeables, s’y trouvait « provisoirement ». Enfin, une, voire deux ou au maximum trois voitures appartenant à son personnel, étaient garées sur la voie publique, à l’entrée de la pépinière.
Le TAPI avait fait une application erronée de l’art. 137 LCI en confirmant l’amende au motif que le recourant n’avait pas répondu au courrier du 26 septembre 2014 du DALE qu’il n’avait pas reçu. En procédant à « une substitution de motif » rétroactivement, le TAPI avait violé son droit d’être entendu, une « nouvelle amende » lui étant ainsi infligée en cours de procédure.
L’existence d’un cabanon sur la parcelle considérée n’était pas contestée. Cependant, selon les art. 1 al. 4 et 5 LCI, 82 LCI et 20 à 22 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), les constructions édifiées dans la zone agricole devaient être soumises aux dispositions applicables à la 5ème zone. Or, aucune disposition de la LCI n’interdisait les cabanes en 5ème zone. En retenant que le cabanon se trouvant sur sa parcelle n° 1______ constituait une infraction à l’art. 1 LCI, le TAPI avait violé le droit.
Le TAPI aurait dû justifier le rejet des arguments juridiques soulevés par le recourant à l’appui de ses conclusions. Son jugement violait ainsi l’art. 69 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10).
En se référant uniquement aux pièces communiquées par le DALE, lesquelles n’avaient pas été communiquées au recourant, en particulier le rapport du contrôle sur place du 17 juin 2014, le TAPI avait violé le principe du contradictoire dans la procédure judiciaire consacré par l’art. 6 de la Convention de la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.01).
De même, en gardant le silence sur le fait que le DALE tolérait plusieurs constructions de faible importance sur la zone agricole de la commune et admettait que les agriculteurs puissent se rendre sur leurs parcelles en voiture, le TAPI avait violé les art. 8 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 15 Cst - Ge.
Enfin, en retenant que « (...) diverses installations, notamment un cabanon, sont présentes sur la parcelle du recourant sans qu’aucune autorisation de construire n’ait été sollicitée ni délivrée pour aucun des objets », le TAPI avait procédé à une constatation inexacte, voire incomplète des faits, l’affirmation étant vague puisqu’elle ne précisait pas de quels objets il s’agissait. Or, la palissade ne concernait pas la parcelle du recourant. Dans ses écritures devant le TAPI, il avait exposé qu’il n’y avait ni construction ni installation sur sa parcelle, mais uniquement de l’outillage indispensable à son activité horticole, notamment un dispositif d’arrosage mobile.
Le 11 novembre 2015, le TAPI a produit son dossier sans formuler d’observations.
Le 11 décembre 2015, le DALE a conclu à la confirmation du jugement attaqué.
C’était à bon droit que le TAPI s’était fondé sur la jurisprudence de la chambre de céans, selon laquelle l’ordre de requérir une autorisation de construire ne constituait pas une décision sujette à recours. Le TAPI avait constaté que diverses installations, notamment un cabanon, étaient présentes sur la parcelle du recourant sans qu’aucune autorisation de construire n’ait été sollicitée ni délivrée pour aucun des objets. L’ordre de requérir une autorisation de construire portait effectivement sur ces constructions et installations. Le grief du recourant à ce propos devait être rejeté.
Le droit d’être entendu du recourant n’avait pas été violé par le TAPI qui ne faisait que confirmer l’amende prononcée à son encontre par le département. La substitution de motif effectuée par le TAPI n’impliquait pas le prononcé d’une nouvelle amende.
C’était à tort que le recourant invoquait les art. 1 al. 4 et 5 LCI, 82 LCI, ainsi que les art. 20 à 22 LaLAT, la jurisprudence en la matière ayant déjà précisé que le régime dérogatoire dont bénéficiaient les cabanes de jardin ne s’appliquait pas en zone agricole.
Il ne ressortait pas des considérants du jugement attaqué que le TAPI n’avait pas répondu aux arguments du recourant concernant son dispositif d’arrosage et son cabanon.
Le recourant se plaignait, à tort, de n’avoir pas reçu des pièces communiquées par le DALE au TAPI, particulièrement, son rapport du 17 juin 2014 du contrôle sur place. Outre le fait que le recourant pouvait les consulter dans le dossier transmis au TAPI, auprès du greffe de cette juridiction, il avait été informé dudit contrôle et les éléments essentiels retenus dans ce rapport lui avaient ensuite été communiqués par le DALE.
Le recourant ne saurait prétendre à l’égalité de traitement. Il ne pouvait comparer les divers véhicules sans plaques d’immatriculation en stationnement sur sa parcelle avec ceux stationnés momentanément en bordure des parcelles des agriculteurs environnants qui s’y rendaient pour leurs activités. Pour le surplus, le département n’avait pas adopté de pratique illégale vis-à-vis des situations non conformes au droit, puisqu’il était déjà intervenu dans deux cas parmi ceux dénoncés par le recourant. L’égalité de traitement n’obligeait pas le département à entreprendre des investigations systématiques dans le but de découvrir d’hypothétiques manquements à la loi.
Le grief fondé sur la constatation inexacte ou incomplète des faits en référence à la formulation prétendument trop vague du TAPI sur les « diverses installations, notamment un cabanon » était inconsistant et ne pouvait être retenu.
Il a produit un rapport médical concernant un accident et son état de santé.
En substance, il contestait l’emploi des termes « diverses installations » estimant qu’il n’était question que de dispositifs d’arrosage et d’un cabanon. Par ailleurs, le DALE ne pouvait continuer à invoquer l’entreposage de voitures sans plaques puisqu’il s’agissait, courant 2014, et uniquement durant la journée, du stationnement d’un véhicule de transport avec des plaques interchangeables. Aucun véhicule n’était en stationnement de manière permanente sur la parcelle n° 1______ dès lors qu’il pouvait l’être sur la voie publique.
Pour le surplus, le recourant reprenait l’essentiel des arguments déjà exposés dans son recours.
Le 6 avril 2016, les parties ont été informées que la cause avait été gardée à juger.
Les arguments des parties seront repris en tant que de besoin dans la partie « EN DROIT ».
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA).
Le recourant invoque une violation de son droit d’être entendu. Il fait grief au TAPI d’avoir procédé à « une substitution de motif » pour confirmer la décision litigieuse, considérant qu’il n’avait pas répondu au courrier du 26 septembre 2014 du DALE qu’il dit n’avoir pas reçu avant le 7 janvier 2015. Ce faisant, le TAPI lui aurait infligé une « nouvelle amende » en cours de procédure,
Par ailleurs, se fondant sur l’art. 6 CEDH, le recourant fait valoir que, dans son jugement, le TAPI se référait aux pièces produites par le DALE, particulièrement au rapport du 17 juin 2014, lequel ne lui avait jamais été communiqué.
Enfin, invoquant l’art. 69 LPA, le recourant estime que le TAPI aurait dû motiver le rejet de ses arguments juridiques formulés à l’appui de ses conclusions.
a. Tel que garanti par les art. 29 al. 2 Cst. et 6 § 1 CEDH, le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour le justiciable d’avoir accès au dossier pour défendre convenablement ses intérêts et savoir sur quoi l'autorité appelée à prendre une décision va se fonder en fait (ATF 135 II 286 consid. 5.1 p. 293 ; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_609/2015 du 5 novembre 2015, consid. 4.1), ainsi que celui de participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157 ; 138 V 125 consid. 2.1 p. 127 ; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270 ; 137 I 195 consid. 2.3.1 p. 197 ; 136 I 265 consid. 3.2 ; 135 I 279 consid. 2.3 p. 283 ; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277 et les références ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_501/2011 du 3 juin 2011 consid. 3.2).
Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_279/2016 consid. 6.1 et les arrêts cités ; 8C_799/2011 du 20 juin 2012 consid. 6.1 ; 4A_108/2012 du 11 juin 2012 consid. 3.2 ; 2D_2/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3 ; ATA/404/2012 du 26 juin 2012 ; ATA/275/2012 du 8 mai 2012 et les arrêts cités). Le droit d'être entendu ne contient pas non plus d’obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui sont pertinents pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237 ; 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84 ; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arrêts cités ; 133 II 235 consid 5.2 p. 248 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2 ; 2C_514/2009 du 25 mars 2010 consid. 3.1 ; ATA/425/2014 du 12 juin 2014).
b. De même, la jurisprudence a déduit du droit d'être entendu de l'art. 29 al. 2 Cst. l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 142 I 135 consid. 2.1 p. 145 ; 138 I 232 consid. 5.1 p. 237 ; 136 V 351 consid. 4.2 p. 355 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_418/2016 du 28 février 2017 consid. 2 ; ATA/611/2016 consid. 3). La motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son raisonnement. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157 ; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270 ; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236).
Ainsi, sont nécessaires et pertinents non pas tous les arguments soulevés, mais seuls ceux qui sont de nature à influer de manière déterminante sur le contenu de la décision, de telle sorte que l’intéressé puisse savoir pour quels motifs elle a été prise et dès lors par quels moyens il peut la contester (Pierre MOORE/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 350 n. 2.2.8.3). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. arrêts 1C_167/2015 du 18 août 2015 consid. 3 ; 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, publié in RDAF 2009 II p. 434).
c. Le droit d'être entendu, qui comprend l’exigence de la motivation d’une décision, est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recourant sur le fond (ATF 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437 ; 126 V 130 consid. 2b p. 132 et les arrêts cités ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 351 n. 2.2.8.3). Ce moyen doit par conséquent être examiné en premier lieu (ATF 124 I 49 consid. 1 p. 50) et avec un plein pouvoir d'examen (ATF 127 III 193 consid. 3 p. 194 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_418/2016 du 28 février 2017 consid. 2).
Ce faisant, le TAPI a clairement mentionné les motifs qui l’ont amené à confirmer l’amende litigieuse, sans pour autant en prononcer une nouvelle comme le prétend le recourant.
Par ailleurs, il résulte des éléments du dossier que, le 8 juillet 2015, le recourant a été formellement invité à prendre rendez-vous avec le greffe du TAPI pour consulter l’entier du dossier du DALE, y compris son rapport du 17 juin 2014. Un délai lui a également été accordé pour répliquer aux observations du DALE. Or, dans sa réplique du 22 juillet 2015, le recourant n’a formulé aucune critique circonstanciée à propos de ce rapport, ni établi avoir été empêché de consulter au greffe du TAPI le dossier du DALE qui contenait ledit rapport. De même, il ressort des considérants 4, 5 et 6 du jugement querellé que le TAPI a suffisamment motivé le rejet des arguments du recourant relatifs à ses conclusions en annulation de l’ordre de déposer une demande d’autorisation de construire.
Au demeurant, le recourant a pu valablement recourir contre ce jugement et faire valoir ses arguments devant la chambre de céans, par écritures des 6 novembre 2015 et 3 avril 2016.
Les griefs tirés de la violation du droit d’être entendu, de l’obligation de motivation et de l’art. 6 CEDH sont dès lors écartés.
Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d’appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux de droit tels que l’interdiction de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 p. 73 ; 123 V 150 consid. 2 p. 152 et les références citées).
Il convient de rappeler que la contestation du recourant porte à la fois sur la décision du département lui imposant de déposer une requête en autorisation de construire relative aux éléments constatés et, par ailleurs, sur la décision dudit département lui infligeant simultanément une amende pour n’avoir pas entrepris la démarche administrative requise.
a. Sur tout le territoire genevois, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail, modifier, même partiellement, le volume, l’architecture, la couleur, l’implantation, la distribution ou la destination d’une construction ou d’une installation ou démolir, supprimer ou rebâtir une construction ou une installation (art. 1 al. 1 let. a, b et c LCI).
b. Dans trois arrêts récents (ATA/360/2017, ATA/361/2017 et ATA/362/2017 du 28 mars 2017), la chambre administrative a précisé les contours de l’intervention du département lorsqu’il ordonne de requérir une autorisation de construire.
Lorsque le département constate qu’une construction a été érigée sans droit, il peut inviter l’intéressé à déposer une autorisation de construire, ce qui peut constituer une alternative à une remise en état. Cela ne présuppose pas que l’autorisation de construire sera délivrée. Cette invite n’est pas une décision (ATA/1258/2015 du 24 novembre 2015 consid. 3 ; ATA/544/2014 du 17 juillet 2014).
Toutefois, lorsque l’intéressé, précédemment invité à déposer une demande d’autorisation de construire pour régulariser sa situation, ne s’y est pas conformé, ni n’a démoli la construction querellée, le département ordonne une mesure administrative, sujette à recours, conformément aux art. 129 et 130 LCI (ATA/526/2016 et ATA/527/2016 du 21 juin 2016 consid. 2).
c. En l’espèce, le DALE, par courrier du 7 janvier 2015, a clairement ordonné au recourant de requérir, dans un délai de trente jours, une autorisation de construire. Ce courrier n’était en l’occurrence pas une simple invite mais une injonction de faire. Il faisait suite à aux courriers des 9 et 26 septembre 2014. Le fait que le recourant soutienne n’avoir pas reçu le courrier du DALE du 26 septembre 2014 est sans pertinence, compte tenu de l’ambiguïté qu’il a entretenue entre deux adresses, de la première lettre du 9 septembre 2014 qu’il ne conteste pas avoir reçue et du fait que la décision présentement querellée est celle du 7 janvier 2015.
b. En l’espèce, conformément à la jurisprudence précitée, la décision du 7 janvier 2015, objet de la présente procédure, est une décision incidente.
b. L’art. 57 let. c LPA a la même teneur que l’art. 93 al. 1 let. a de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110).
Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, un préjudice est irréparable au sens de cette disposition lorsqu’il ne peut être réparé ultérieurement par une décision finale entièrement favorable au recourant (ATF 138 III 46 c onsid. 1.2 ; 134 III 188 consid. 2.1 et 2.2 p. 190 ss ; 133 II 629 consid. 2.3.1 p. 631).
Un intérêt économique ou un intérêt tiré du principe de l’économie de procédure peut constituer un tel préjudice (ATF 135 II 30 ; 134 II 137 ; 127 II 132 consid. 2a p. 126 ; 126 V 244 consid. 2c p. 247ss ; 125 II 613 consid. 2a p. 619 ss). Le fait d’avoir à subir une procédure et les inconvénients qui y sont liés ne constitue toutefois pas, en soi, un préjudice irréparable (ATF 133 IV 139 consid. 4 p. 141 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2008 du 12 août 2008 consid. 2.1 ; ATA/305/2009 précité consid. 2b et 5b et les références citées). Un dommage de pur fait, tel que la prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci, n’est notamment pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue (ATF 133 II 629 consid. 2.3.1 p. 631 ; 131 I 57 consid. 1 ; 129 III 107 consid. 1.2.1 ; 127 I 92 consid. 1c ; 126 I 97 consid. 1b).
Lorsqu'il n'est pas évident que le recourant est exposé à un préjudice irréparable, il lui incombe d'expliquer dans son recours en quoi il le serait, et de démontrer ainsi que les conditions de recevabilité de son recours sont réunies (ATF 136 IV 92 consid. 4 p. 95).
La chambre administrative a précisé à plusieurs reprises que l’art. 57 let. c LPA devait être interprété à la lumière de ces principes (ATA/231/2017 du 22 février 2017 ; ATA/385/2016 du 3 mai 2016 ; ATA/64/2014 du 4 février 2014).
c. En l’espèce, après avoir constaté la présence d’un cabanon, le stationnement de véhicules en zone agricole ainsi que des installations diverses, le département s’est limité à ordonner au recourant de déposer une requête en autorisation, sans préjuger de la décision finale. Il appartient en effet à l’autorité d’établir les faits d’office (art. 19 LPA) et de réunir les renseignements pour fonder sa décision (art. 20 al. 1 LPA).
L’existence d’un préjudice irréparable n’est en l’occurrence pas manifeste car il n’est pas exclu qu’à l’issue de la demande d’autorisation de construire, sur la base du dossier complet que fournira le recourant, le département considère que l’installation du cabanon en cause n’est pas soumise à autorisation.
En tout état, l’ordre de déposer une requête en autorisation n’impose que de simples démarches administratives. Le recourant conserve, le cas échéant, la possibilité de recourir contre la décision que prendra le département ultérieurement, après l’instruction complète du dossier, s’il l’estime infondée.
Dans ces circonstances, l’existence d’un préjudice irréparable n’est pas établie. Le seul fait de devoir se soumettre à une procédure administrative n’occasionne pas un tel préjudice.
En l’espèce, la décision attaquée a précisément pour conséquence d’obliger le recourant à déposer une requête formelle en autorisation pour régulariser la situation constatée, afin que le département puisse l’examiner et instruire le dossier avant de décider dans quelle mesure l’autorisation sollicitée peut être délivrée.
Il en résulte que la présente procédure ne permet pas de trancher les questions de fond, particulièrement les griefs du recourant tirés de l’application des art. 1 al. 4 et 5 LCI et 82 LCI.
Enfin, au vu du dossier, la procédure de demande d’autorisation peut se dérouler dans un délai raisonnable, sans complications particulières et très vraisemblablement sans frais excessifs.
Les conditions de l’art. 57 let. c LPA n’étant pas remplies, le TAPI aurait dû déclarer le recours irrecevable en tant qu’il est interjeté contre la décision du département ordonnant au recourant de déposer une requête en autorisation de construire.
a. Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, à ses règlements d'application ainsi qu'aux ordres du DALE (art. 137 al. 1 LCI). Toutefois, lorsqu'une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales, le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- (art. 137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de récidive et l'établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d'une attestation, au sens de l'art. 7 LCI, non conforme à la réalité (art. 137 al. 3 LCI).
b. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/611/2016 précité et les références citées).
c. En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/611/2016 précité et les références citées).
Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d'abus. Enfin, l’amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/611/2016 précité et les références citées).
d. L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 et ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/611/2016 précité et les références citées).
a. Le recourant ne conteste pas que le cabanon en bois, édifié en 2008, le « système d’arrosage mobile de goutte à goutte » et les « tuyauteries », « robinetterie » et « pompe de diffusion de l’eau d’arrosage des sapins » - désignés, respectivement, par le département dans son rapport du 17 juin 2014 comme « armature de serre » et « divers objets entreposés » - sont installés sur la parcelle dont il est locataire, laquelle est située en zone agricole.
S’agissant des cinq voitures en stationnement sur sa parcelle, tel que constaté par le département, dont deux n’avaient pas de plaques d’immatriculation, le recourant prétend qu’il n’y en avait que deux, voire trois au maximum, certes en stationnement mais devant la parcelle, sur la voie publique.
Quant à la palissade, elle ne se trouve pas sur sa parcelle mais sur la parcelle voisine, ce qui a été admis par le département dans ses observations du 11 décembre 2015 devant la chambre de céans.
b. Lors de son transport sur place, le TAPI a constaté la présence d’un cabanon, d’une dimension inférieure à 5 m2 selon le père du recourant, qui avait signalé son existence au département en 2008. Sur ce point, le TAPI a souligné, à bon droit, que l’annonce de la construction du cabanon au département ne pouvait être considérée comme une demande d’autorisation ni comme valant accord de la part du DALE.
Le TAPI a également pu constater ce jour-là la présence de voitures parquées sur la parcelle n° 1______. À ce propos, le père du recourant a expliqué qu’elles appartiennent aux employés de la pépinière ou à ses enfants, dont deux à son fils, avec des plaques interchangeables, précisant qu’un camion était parqué en dehors de la parcelle. Enfin, le TAPI a remarqué qu’une armature se trouvait ce jour-là au sol, dans une autre configuration que l’armature de serre figurant sur la photo produite par le département.
c. Dans son courrier du 6 juillet 2015 au TAPI, le recourant a annexé le procès-verbal du transport sur place, muni de sa signature, ainsi que la déclaration du 28 juin 2008 concernant le cabanon.
Dans sa réplique du 22 juillet 2015, le recourant a exposé que le dispositif d’arrosage mobile se trouvant sur sa parcelle comportait « forcément des tuyaux à l’horizontale pour projeter de l’eau ... ».
d. Le TAPI a dès lors retenu dans son jugement que le cabanon et les diverses installations et objets – qu’il convient manifestement de comprendre, au vu des éléments établis par le DALE et constatés lors du transport sur place ainsi que des explications précitées, fournies par le recourant, comme s’agissant des installations d’arrosage et des véhicules en stationnement sur la parcelle considérée – étaient dépourvus d’autorisation de construire, le courrier du 28 juin 2008 annonçant la construction du cabanon n’étant pas considéré comme une demande d’autorisation valant accord de la part du DALE pour cette construction.
Le TAPI n’a au demeurant pas pris la palissade en compte.
Le fait que le recourant a estimé, en lieu et place de l’autorité compétente, que le cabanon et les installations n’étaient pas soumis à autorisation ne signifie pas que les faits auraient été constatés de manière incomplète ou inexacte par le TAPI.
e. Il résulte ainsi de ce qui précède, de tous les éléments du dossier et des écritures produites devant la chambre de céans, que le TAPI a procédé à une constatation exacte et complète des faits.
Le grief tiré de l’art. 61 al. 1 let. b LPA est infondé et sera dès lors rejeté.
Aucun élément du dossier ne permet d’établir que le recourant aurait expédié le même jour, par courrier séparé, sa propre réponse explicative au DALE, soit celle datée également du 19 septembre 2014, mais avec son adresse correcte au « 2______, rue des F______ », dont il a produit devant le TAPI un exemplaire original, plutôt qu’une copie, signé par lui.
b. Selon le rapport de l’inspecteur du département établi le 17 juin 2014 se trouvaient sur la parcelle du recourant, notamment un cabanon, divers objets entreposés, et « cinq voitures dont au moins une avec des plaques d’immatriculation et deux sans plaques ».
La chambre de céans accorde généralement une valeur probante aux constatations figurant dans un rapport de police, établi par des agents assermentés (ATA/73/2017 du 31 janvier 2017 ; ATA/902/2016 du 25 octobre 2016 ; ATA/99/2014 du 18 février 2014), sauf si des éléments permettent de s’en écarter. Le même raisonnement peut être appliqué aux rapports établis par les agents du département, qui sont des fonctionnaires ayant mandat de veiller à l’application de la loi dans l’exercice de leurs activités (cf. art. 8 et 138 LCI).
Lors de son transport sur place, le 25 juin 2015 – soit une année plus tard – le TAPI a également pu constater, notamment, la présence de voitures stationnées sur la parcelle considérée.
La question de savoir si le principe de l’amende est fondé quant à la situation du cabanon et des installations du système d’arrosage peut en l’espèce demeurer ouverte.
En revanche, le principe de l’amende doit être admis pour le stationnement des voitures non agricoles sur ladite parcelle n° 1______. Les arguments du recourant à ce propos, qui varient au gré de ses écritures, ne sont ni convaincants ni établis par des éléments objectifs.
Le jugement querellé sera confirmé sur ce point.
c. Le TAPI a fixé le montant de l’amende à CHF 1'000.-. Ce faisant, il a correctement pris en considération la situation financière et le comportement du recourant depuis qu’il a eu connaissance des injonctions du département du 9 septembre 2014.
Si le recourant n’a pas d’antécédents, il n’a pas non plus fait preuve de bonne foi lorsqu’il mentionne, dans ses courriers au département, une adresse au « 1______ rue des F______ (...) », propre à induire ce dernier en erreur lors des envois de ses injonctions et décisions, ce qui s’est d’ailleurs produit.
Dans ces circonstances, le montant de l’amende arrêté par le TAPI, bien qu’il se limite en l’état à sanctionner le stationnement de voitures sur une parcelle en zone agricole, demeure modeste au regard des circonstances et du principe de la proportionnalité.
Le montant de l’amende sera dès lors confirmé.
a. Une décision viole le principe de l’égalité de traitement garanti par l’art. 8 Cst. lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (arrêt du Tribunal fédéral 1C_418/2016 du 28 février 2017 consid. 4 et les références citées). La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATF 138 V 176 consid. 8.2 p. 183 ; 131 I 1 consid. 4.2 p. 6/7 ; 129 I 346 consid. 6 p. 357 ss ; Vincent MARTENET, Géométrie de l'égalité, 2003, p. 260 ss). Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125 ; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4 ; 123 I 1 consid. 6a p. 7 et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_169/2012 du 19 mars 2013 consid. 7.1).
Le justiciable ne peut en règle générale pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Exceptionnellement, il est dérogé à cette règle lorsqu'une décision conforme à la loi s'oppose à une pratique illégale que l'autorité a l'intention de continuer de manière générale ; le citoyen ne peut donc prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78). Cette règle n'oblige pas pour autant les organes de la justice administrative à entreprendre des investigations systématiques, approfondies et contradictoires dans le but de découvrir d'hypothétiques manquements à la loi (arrêts du Tribunal fédéral 1C_323/2014 du 10 octobre 2014 consid. 6 ; 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 6).
b. En l’espèce, il n’est pas établi que les cas cités par le recourant seraient comparables à sa propre situation.
Par ailleurs, le DALE a indiqué dans ses observations du 11 décembre 2015 que parmi les infractions en zone agricole citées par le recourant, il était déjà intervenu à propos des parcelles nos 121 et 580, cette dernière ayant finalement obtenu les autorisations ad hoc. Il en va de même de la parcelle no 147.
À l’appui de ces explications, le DALE soutient de manière convaincante qu’il n’a pas adopté de pratique illégale consistant à admettre des situations non conformes au droit. Le recourant se contente d’alléguer que le DALE tolérerait des constructions de faible importance en zone agricole, sans établir à satisfaction de droit que le département aurait délibérément violé la réglementation en la matière avec l'intention de poursuivre une telle pratique. Or, c'est à ces seules conditions que le recourant pourrait invoquer l'égalité dans l'illégalité (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_76/2015 du 12 novembre 2015 consid. 6.2).
En ce qui concerne l’utilisation des véhicules par des agriculteurs environnants, le département a observé, avec raison, que la comparaison des véhicules en stationnement ponctuel avec l’entreposage de véhicules sans plaques d’immatriculation n’était pas soutenable.
En tout état, le recourant ne prétend pas avoir déposé, et s’être vu refuser, une demande d’autorisation de construire, à des conditions semblables à celles autorisées en zone agricole à C______.
Enfin, l’intérêt public à la bonne application des dispositions en matière de construction doit l’emporter sur une éventuelle prétention à l’égalité dans l’illégalité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_169/2012 du 19 mars 2013 consid. 7.2).
Le moyen tiré de l’égalité de traitement sera par conséquent écarté.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare irrecevable le recours interjeté le 6 novembre 2015 par Monsieur A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 1er octobre 2015 en tant qu’il porte sur la décision du département de l’aménagement, du logement et de l’énergie lui imposant de déposer une requête en autorisation de construire ;
déclare recevable le recours interjeté le 6 novembre 2015 par Monsieur A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 1er octobre 2015 s’agissant de l’amende infligée à son encontre ;
au fond :
rejette le recours dans la mesure de sa recevabilité ;
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 1’000.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Monsieur A______, au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie - OAC ainsi qu’au Tribunal administratif de première instance.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Payot Zen-Ruffinen, juges, Mme Steiner Schmid, juge suppléante.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
A. Piguet Maystre
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :