POUVOIR JUDICIAIRE
A/107/2015-TAXIS ATA/534/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 9 mai 2017
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Vincent Maitre, avocat
contre
SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR
EN FAIT
Monsieur A______ est titulaire d’une carte professionnelle de chauffeur de taxi depuis le 20 juillet 2007 et, en tout cas depuis septembre 2014, d’une autorisation d’exploiter un taxi de service public en qualité d’indépendant. Auparavant, il exploitait un taxi de service privé.
Par courrier recommandé du 9 octobre 2014, le service du commerce, devenu, dès le 1er janvier 2017, le service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : le service ou PCTN), a informé l’intéressé qu’une sanction et/ou une mesure administrative(s), allant de l’amende administrative à la suspension de la carte professionnelle de chauffeur, était envisagée à son encontre suite à une dénonciation du 6 octobre 2014 relative à une course qu’il avait effectuée le 23 septembre 2014 en utilisant les services de la plateforme internet www.uber.ch.
Plusieurs infractions lui étaient reprochées. Il avait utilisé, pour effectuer un service de limousine, un véhicule présentant une désignation « taxi » et comportant une enseigne lumineuse « taxi » ainsi qu’un taximètre. La vignette obligatoire comportant une mention officielle, les termes « limousine agréée » et le numéro d’immatriculation, n’était pas apposée sur le véhicule. Il avait fait usage d’une voie réservée aux transports en commun. Il n’avait pas fixé le tarif du transport par entente préalable avec le client. Avant la prise de la décision, un délai de quinze jours pour s’expliquer sur ces faits lui était accordé.
En outre, le service lui a demandé copie des conditions générales et de tout document contractuel lui ayant été remis par la société Uber lors de son inscription sur la plateforme internet www.uber.ch en tant que chauffeur. Il lui a également posé les deux questions suivantes : De quelle manière le prix des courses était-il établi et facturé aux clients lorsqu’il effectuait du transport par l’intermédiaire de la plateforme internet www.uber.ch ? De quelle manière était-il rémunéré par la société Uber pour les courses qu’il effectuait par le biais de cette plateforme ?
Il sollicitait une copie du rapport de dénonciation et de toute autre pièce du dossier, ainsi que la possibilité de déposer des déterminations complémentaires après avoir obtenu l’accès auxdits documents.
Il prenait note du fait qu’il effectuait du transport de taxi public lorsqu’il avait recouru à l’application www.uber.ch. La violation de plusieurs dispositions légales et réglementaires lui était reprochée. Le feuillet indiquant les tarifs pratiqués par le taxi n’était pas à disposition du client à l’intérieur du véhicule en violation des art. 34 al. 3 de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30), art. 46 al. 2 du règlement d’exécution de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 4 mai 2005 (RTaxis - H 1 30.01) et art. 68 al. 2 RTaxis. Le compteur horokilométrique présent dans son taxi n’indiquait pas le tarif utilisé lors de la course litigieuse du 23 septembre 2014 en violation de l’art. 38 al. 2 let. c LTaxis. Le prix de la course n’avait pas été calculé selon l’enregistrement du compteur horokilométrique en violation des art. 42 al. 1 et art. 38 al. 2 let. c LTaxis, ni n’était constamment visible par le client en violation des art. 60 al. 3 RTaxis et 34 al. 3 LTaxis. La quittance à remettre obligatoirement au client n’avait pas été établie selon les données du taximètre en violation de l’art. 53 al. 2 « LTaxis » (recte : RTaxis).
Avant de lui infliger une sanction et/ou une mesure administrative(s), un nouveau délai pour s’exprimer lui était octroyé. Il pouvait consulter son dossier auprès du service.
Le 6 novembre 2014, le service a informé l’intéressé qu’il n’avait pas reçu de réponse de sa part dans le délai imparti et qu’il allait rendre sa décision sur les faits précités.
Lors de la séance du 14 novembre 2014, la commission de discipline LTaxis a préavisé favorablement la sanction et l’avertissement envisagés à l’égard de M. A______.
Par décision du 27 novembre 2014, le service a infligé à l’intéressé une amende de CHF 2'400.- pour les infractions susmentionnées relatives à la course qu’il avait effectuée le 23 septembre 2014 en recourant à l’application www.uber.ch ainsi que pour les faits produits en 2013 exposés ci-après. Le service l’avertissait également qu’en cas de récidive, il prononcerait la suspension de sa carte professionnelle de chauffeur.
Sur la base de deux rapports datés des 27 mai et 8 juillet 2013, établis par le service « inspectorat » du service et portant sur des faits constatés les 27 mai et 4 juillet 2013, le service reprochait à l’intéressé, qui était alors titulaire d’une autorisation d’exploiter un taxi de service privé, d’avoir enfreint des dispositions légales et réglementaires en adoptant les comportements suivants. Le 27 mai 2013, il n’avait pas rejoint sa place de stationnement privée après sa course, son véhicule étant stationné à un emplacement réservé aux taxis de service public. Le 4 juillet 2013, il avait circulé sur la voie réservée aux transports en commun et aux taxis de service public. Par courriers des 12 juin et 18 septembre 2013, le service l’avait respectivement invité à exercer son droit d’être entendu sur les faits précités survenus en 2013, ce à quoi il avait renoncé.
Le service prenait en outre en compte le fait que l’intéressé s’était déjà vu infliger une amende de CHF 300.-, par décision datée du « 15 mars 2011 », concernant des faits survenus le « 15 mars 2011 », pour avoir fait usage d’une station de taxis de service public et de ne pas avoir rejoint sa place de stationnement privée après sa course.
Le 15 décembre 2014, l’intéressé a demandé au service un « tirage complet du mandat conclu entre l’État et la société [B______ Sàrl - devenue depuis novembre 2016 B______ SA - ci-après : la B______] », dans la mesure où la décision était fondée sur des dénonciations de cette société.
Le 23 décembre 2014, le directeur du service a informé l’intéressé ne pas pouvoir donner suite à sa demande. Le service avait « confié oralement à la société [B______] la tâche de récolter des informations sur le fonctionnement de l’application Uber et des chauffeurs qui l’utilis[ai]ent ».
Le 10 janvier 2015, l’intéressé a répondu au service. Il n’était pas conscient que son travail avec la société Uber n’était pas autorisé. Il n’effectuait plus de course en lien avec cette société.
Par acte déposé le 12 janvier 2015, M. A______ a interjeté recours contre la décision du 27 novembre 2014 auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) en concluant principalement à son annulation, subsidiairement au renvoi du dossier au service pour nouvelle décision et plus subsidiairement à la réduction du montant de l’amende et à l’annulation de l’avertissement. Il a sollicité, à titre préalable, l’apport de l’intégralité du dossier du service, du contrat de mandat conclu avec la B______, de tout autre document relatif à ce dernier et du barème des amendes, la disjonction des procédures relatives aux faits survenus en 2013, l’identification du collaborateur de la B______ ayant effectué la course litigieuse, ainsi que son audition, celle du « responsable » du service, de Monsieur C______, directeur de la B______, et de l’« agent dénonciateur ».
Il invoquait plusieurs violations de son droit d’être entendu, d’une part, sous l’angle de l’obligation de motiver la décision litigieuse et, d’autre part, en raison du fait qu’il n’avait pas eu connaissance ni du mandat passé entre le service et la B______ ni du barème des amendes. Son droit d’être entendu avait aussi été violé car il n’avait pas pu se prononcer sur la jonction, par le service, des procédures relatives aux faits survenus en 2013 avec celle en lien avec la course du 23 septembre 2014, ni n’avait été informé de l’ensemble des griefs qui lui étaient reprochés et qui englobaient ceux liés aux faits de 2013. De plus, le délai octroyé par le service dans son courrier du 27 octobre 2014 était trop court, ce qui consacrait une autre violation de son droit d’être entendu. En outre, les exigences procédurales découlant de l’art. 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), en particulier le droit à un procès équitable, n’avaient pas été respectées, car l’État et l’agent de la B______ avaient sciemment provoqué les prétendues infractions qui lui étaient reprochées. Il avait été dénoncé par ce même agent privé sans qu’aucun soupçon préalable n’existe à son égard. Lors de la mise en œuvre de l’agent privé par le service, aucune procédure n’était pendante contre lui. Le service avait également dénaturé l’institution de la dénonciation en instruisant l’auteur de celle-ci sur les agissements à dénoncer. L’action du service ne s’appuyait par ailleurs sur aucune base légale. Il se plaignait aussi d’une atteinte disproportionnée à sa sphère privée. Comme la mise en œuvre de l’agent privé était illégale, les preuves rapportées par ce dernier étaient illicites et inexploitables. La décision litigieuse ne reposait dès lors sur aucun fait prouvé. Il estimait en outre que les faits avaient été en grande partie constatés de façon erronée et lacunaire. Il reprochait au service d’avoir abusé de son pouvoir d’appréciation en violant les principes constitutionnels de la légalité, de la proportionnalité et de l’interdiction de l’arbitraire, notamment en fondant sa décision sur des motivations étrangères à l’intérêt public. Le montant de l’amende était disproportionné en raison de sa situation personnelle et financière. Enfin, il invoquait la prescription d’un an issue du droit privé pour s’opposer à la sanction des faits survenus en 2013 qui lui étaient reprochés.
D’autres chauffeurs ayant été sanctionnés par le service en relation avec l’application de la société Uber suite aux enquêtes menées par la B______ entre septembre et octobre 2014, ont porté leur cause devant la chambre de céans dans dix autres procédures parallèles portant respectivement les numéros de causes A/99/2015, A/100/2015, A/101/2015, A/102/2015, A/103/2015, A/104/2015, A/105/2015, A/106/2015, A/988/2015 et A/1763/2015.
Le 20 janvier 2015, le recourant a demandé à ce que le service soit invité à produire toute pièce et information utile permettant de comprendre les relations liant le service, la B______ et les agents ayant dénoncés les faits.
Le 6 mars 2015, le service a conclu au rejet du recours et transmis son dossier. Il n’estimait pas nécessaire d’entendre les parties et les témoins sollicités par le recourant au motif que celui-ci avait admis les faits ayant conduit au prononcé de la décision litigieuse et que ces derniers étaient dès lors établis. La course litigieuse avait été effectuée par Monsieur D______.
Le 23 avril 2015, le recourant a informé le juge délégué qu’il n’avait pas de liens contractuels avec la société Uber (Switzerland) GmbH, seule la société de droit néerlandais, Uber B.V. ayant conclu des contrats de partenariats avec lui. Les conditions de partenariats avaient déjà été transmises au service.
Le 27 avril 2015, dans le cadre d’une autre procédure (cause n° A/104/2015) dont le procès-verbal était joint à la présente cause en accord avec les parties, le juge délégué a entendu, en présence du conseil du recourant, deux représentants du service et C______.
a. Selon le directeur du service, ce dernier et un représentant du service chargé de la promotion économique avaient reçu, le 28 août 2014, le responsable de l’entité genevoise d’Uber, Monsieur E______. Celui-ci leur avait présenté les activités qu’Uber envisageait de développer à Genève dès le 8 septembre 2014. Ils avaient attiré son attention sur la législation sur les taxis et le fait qu’Uber y était soumise et devait s’y conformer. M. E______ leur avait indiqué qu’il entendait aller de l’avant. Ils avaient alors décidé de mandater l’entreprise d’enquêtes B______, connue sur Genève pour pratiquer des enquêtes du type « clients mystères » en vue de comprendre le fonctionnement exact de la société Uber et de l’application qu’elle proposait. Ils avaient décidé de ne pas engager leurs inspecteurs pour les contrôles à effectuer car, pour recourir à l’application Uber, le client devait s’inscrire et faire état de ses références, notamment bancaires et privées ; il s’agissait de protéger leur sphère privée.
Le service n’avait pas désigné à la B______ les chauffeurs ayant fait l’objet des différents rapports d’enquête, préalablement à ceux-ci. Il lui avait demandé de fournir un certain nombre d’informations sur le fonctionnement d’Uber. Le hasard de cette récolte d’information avait désigné les chauffeurs ayant fait l’objet de sanctions contestées par recours. Le service n’avait pas non plus établi avec C______ la trame des rapports ; il lui avait indiqué les informations importantes pour le service, notamment les caractéristiques des véhicules pour savoir quelles catégories de transport étaient concernées par l’application. Le mandat avait été oralement confié à la B______, lors d’une séance de début septembre 2014, par le service représenté par son directeur, son directeur adjoint et le chef du secteur inspectorat. Le service avait rémunéré la B______ pour cette activité, facturée à l’heure, sans ouvrir de procédure de marché public en raison du faible montant engagé de l’ordre de CHF 3'000.-. Le service avait demandé à la B______ d’intervenir après le démarrage des activités d’Uber.
D’après l’autre personne représentant le service, comme les rapports des collaborateurs de la B______ n’étaient ni des rapports d’inspecteurs du service, ni des rapports de police, ils pouvaient seulement être traités comme des dénonciations. Le service avait sanctionné les chauffeurs parce que les infractions qu’ils avaient commises, si elles étaient en lien avec l’activité d’Uber, leur étaient propres et indépendantes de celles reprochées à Uber.
b. Selon M. C______, les collaborateurs de sa société avaient été amenés, sur demande du service de septembre 2014 et après qu’Uber ait commencé à développer ses activités à Genève, à commander une course de taxi par le biais de l’application Uber et à dresser des rapports au sujet de leurs constatations, transmis ensuite au service. Il avait eu un entretien avec le directeur du service et le chef du secteur inspectorat, dont l’objet était de définir la mission. Celle-ci consistait à effectuer des courses par le biais d’Uber et à établir des comptes rendus dès la réservation jusqu’à l’arrivée. Il avait reçu un mandat écrit du service et avait transmis à ce dernier un devis qui avait été signé ; il ne possédait pas ce mandat. Sur ce point, le directeur du service précisait qu’il y avait eu des échanges de courriels, mais n’avait pas le souvenir d’avoir signé un mandat ou contresigné un devis. M. C______ allait vérifier comment les rapports d’affaires s’étaient noués et transmettrait la documentation. La B______ avait été rémunérée pour son mandat par le service. Le mandat s’était terminé en octobre 2014.
M. C______ décrivait les instructions et la stratégie suivies pour établir les rapports destinés au service. Sa société, spécialisée en matière de contrôle de qualité, effectuait ses contrôles par le procédé des clients mystérieux. Les enquêteurs de la B______ se faisaient passer pour des clients, ils s’étaient inscrits auprès d’Uber et avaient réservé des courses à effectuer avec les chauffeurs proposés par l’application. Ils n’avaient pas reçu d’instruction du service pour viser des chauffeurs en particulier. Ils avaient établi seuls la trame des rapports transmis au service. Ils devaient déterminer, lorsque des courses étaient commandées à Uber, s’il s’agissait de taxis, de taxis à bonbonnes, de limousines, de citoyens lambdas, s’il y avait des taximètres, des tachygraphes, si les directives étaient affichées. Ces éléments avaient permis d’établir la trame des rapports. En lisant la presse, il s’était imaginé qu’un différend pourrait exister au sujet des activités d’Uber à Genève. Il avait compris que le service l’avait mandaté pour établir les faits en rapport avec les activités d’Uber. Il n’avait pas effectué des contrôles dans un but particulier, il n’avait d’intérêt ni dans un sens ni dans un autre.
c. L’avocat du recourant a relevé que ces différents éléments ne figuraient pas dans les rapports.
M. D______ ignorait pour le compte de quel mandant la B______ travaillait. Il avait défini les critères des rapports litigieux. Ce qui intéressait M. C______ était de déterminer le fonctionnement de l’application Uber, indépendamment de la personne du chauffeur. Il ignorait qu’il y aurait une dénonciation suite à son rapport. Sa mission consistait à commander des courses par le biais de l’application Uber ; aucun chauffeur n’avait été au préalable désigné. C’était le hasard qui avait fait que la course qu’il avait effectuée le 23 septembre 2014 conduise à une prise en charge par le recourant. C’était l’application qui déterminait le choix du chauffeur. S’agissant du prix de la course, une fourchette de prix entre CHF 21.- et CHF 27.- lui avait été annoncée par l’application Uber avant la course. Un prix déterminé pour la course ne lui avait pas été proposé préalablement à celle-ci parce qu’il était prédéterminé par ladite application. L’enclenchement du taximètre ne faisait pas partie des éléments qu’il devait observer selon les instructions reçues de M. C______. Il n’avait pas pour consigne de vérifier la visibilité du feuillet d’information relatif au tarif. Concernant l’évolution du prix de la course, il ne s’en était pas occupé en rapport avec le taximètre ; il pouvait consulter l’évolution du trajet par le biais de l’application Uber. À l’issue de la course, le prix de CHF 21.- lui avait été annoncé par ladite application et il s’en était acquitté par débit de sa carte de crédit.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le présent litige porte sur l’amende de CHF 2'400.- infligée au recourant et l’avertissement selon lequel, en cas de récidive, sa carte professionnelle de chauffeur serait suspendue, tous deux objets de la décision litigieuse. Celle-ci porte, d’une part, sur des faits résultant de l’intervention d’un collaborateur de la B______, effectuée le 23 septembre 2014 sur demande du service dont le but était de comprendre le fonctionnement de la société Uber et celui de l’application proposée par celle-ci. D’autre part, la décision querellée porte sur des faits survenus les 27 mai et 4 juillet 2013 et établis par deux rapports respectifs du secteur « inspectorat » du service des 27 mai et 8 juillet 2013.
La présente affaire est régie par la LTaxis et le RTaxis. En effet, elle concerne l’activité de transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles sur territoire genevois en échange d’une rémunération, plus précisément celle de chauffeur de taxis (art. 1 et 2 LTaxis), aucune des exceptions de l’art. 4 LTaxis n’entrant en compte. De plus, l’ensemble des faits déterminants se sont déroulés sous le droit actuel, de sorte qu’il n’y a pas lieu de prendre en compte la nouvelle loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 13 octobre 2016 dont l’entrée en vigueur est prévue pour le 1er juillet 2017. Enfin, la LPA est susceptible de s’appliquer aux questions de procédure.
S’agissant des griefs tirés du droit d’être entendu garanti à l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et aux art. 41 ss LPA, et concernant, d’une part, l’obligation de motiver la décision litigieuse et, d’autre part, l’absence de connaissance du mandat passé entre le service et la B______, ils doivent être écartés. En effet, conformément à la jurisprudence (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; 136 I 184 consid. 2.2.1 ; ATA/283/2016 du 5 avril 2016 ; ATA/679/2015 du 23 juin 2015), la motivation de la décision litigieuse permet au recourant tant de comprendre sa portée, en particulier les manquements qui lui sont reprochés, que de recourir contre cet acte en toute connaissance de cause et de manière efficace. Quant au mandat précité, les éléments issus de ce dernier qui sont déterminants pour la décision litigieuse, ont été, certes sur demande du recourant, mais néanmoins communiqués à ce dernier avant que le service ne statue, puis éclaircis, dans le cadre de la procédure de recours, par les auditions du directeur du service et de celui de la B______ sur cette question. Par conséquent, le droit d’être entendu du recourant n’a pas été violé sur ces deux points. Quant à l’argument portant sur la brièveté du délai octroyé le 27 octobre 2014, il doit également être écarté dans la mesure où le recourant a pu, dans le cadre de son recours, faire valoir tous les éléments utiles à sa défense.
La conformité au droit des manquements reprochés au recourant doit être examinée.
a. Selon l’art. 34 al. 3 LTaxis, sont affichés à la vue des passagers, les tarifs pratiqués par le taxi, le prix de la course, la mention de l’obligation faite au chauffeur de remettre d’office une quittance, le numéro d’immatriculation du taxi, la désignation de l’entreprise si elle est détentrice du véhicule ainsi que le numéro d’appel téléphonique général ou, le cas échéant, de la centrale d’ordres de course ou de l’entreprise. Le département détermine quelles autres informations, notamment relatives au port obligatoire de la ceinture de sécurité ou aux sièges pour enfants, doivent être obligatoirement affichées à la vue des passagers. À teneur de l’art. 46 al. 2 RTaxis, le feuillet d'information aux passagers portant sur les tarifs, sur les obligations essentielles des chauffeurs et sur les numéros d'appel pour les réclamations ou les recherches d'objets est délivré par le service pour être affiché ou à disposition immédiate des clients. L'information est donnée en français et en anglais. L’art. 60 al. 3 RTaxis dispose que les indicateurs de prix sont constamment visibles pour le client, de jour comme de nuit, y compris dans le cas d’une course à forfait, au sens de l’article 52. Conformément à l’art. 68 al. 2 RTaxis, le tarif est à disposition immédiate du client à l'intérieur du véhicule et affiché au guichet de l'aéroport, conformément aux instructions du service.
L’art. 38 al. 2 LTaxis dispose que les taxis de service public sont équipés en permanence d’un compteur horokilométrique et d’une enseigne lumineuse « taxi », fixée sur le toit du véhicule et comportant des témoins lumineux agréés par le département, permettant notamment d’indiquer le tarif dont le taxi fait usage (let. c). Quant à l’art. 42 al. 1 LTaxis, il prévoit que les tarifs des taxis sont déterminés selon l’enregistrement du compteur horokilométrique, calculé dans les limites maximales imposées par le Conseil d’Etat.
Selon l’art. 53 al. 2 RTaxis, la quittance est établie selon les données du taximètre, cas échéant corrigées des montants effectivement encaissés, ou selon le forfait convenu. Elle comporte, outre les mentions obligatoires énumérées à l’article 34, alinéa 3, de la loi, la date et l’heure de son émission.
b. En l’espèce, il ressort des déclarations en audience du collaborateur de la B______ ayant effectué la course litigieuse, que ni la visibilité du feuillet indiquant les tarifs pratiqués par le taxi, ni l’enclenchement du taximètre ne faisaient partie des éléments qu’il devait observer dans le cadre de sa mission portant sur la compréhension du fonctionnement de la société Uber et de l’application de celle-ci. Or, le service fonde les infractions reprochées au recourant sur le rapport établi par ledit collaborateur, qui, conformément aux déclarations de ce dernier, ne comprend aucune mention relative à ces deux éléments. De plus, l’intéressé a déclaré en audience avoir enclenché le taximètre, ce qu’il faisait toujours lorsqu’il avait des « clients UBER ». Dès lors, le service ne disposait d’aucun élément factuel lui permettant de reprocher au recourant la violation des art. 34 al. 3 LTaxis et des art. 46 al. 2 et 68 al. 2 RTaxis – invoquées en lien avec ledit feuillet – ni celle de l’art. 38 al. 2 let. c LTaxis relative à la présence du compteur horokilométrique indiquant le tarif utilisé par le taxi.
Quant à l’infraction basée sur l’art. 53 al. 2 RTaxis, le service se méprend à reprocher au recourant le fait que la quittance à remettre obligatoirement au client doit être établie selon les données du compteur horokilométrique agréé par le département, dans la mesure où cette disposition nuance cette obligation de principe en prévoyant que la quittance est « établie selon les données du taximètre, cas échéant corrigées des montants effectivement encaissés ». Or, le service a produit le reçu détaillé que ledit collaborateur avait reçu, à titre de quittance, à la fin de la course et qui lui indiquait le prix effectif de la course (à savoir CHF 21.-). De plus, aucun manquement à ce sujet ne figure dans le rapport dudit collaborateur. Dès lors, le recourant n’a pas enfreint l’art. 53 al. 2 RTaxis.
Il est finalement reproché au recourant d’avoir contrevenu à l’art. 42 al. 1 LTaxis à teneur duquel « les tarifs des taxis sont déterminés selon l’enregistrement du compteur horokilométrique », car tant le dossier du service que l’instruction devant la chambre de céans démontrent que le prix de la course litigieuse a été fixé par l’application Uber, et non selon ledit compteur. Il n’a donc pas respecté cette règle et un manquement à l’art. 42 al. 1 LTaxis peut être retenu à son encontre.
Selon le recourant, le service, en faisant intervenir les agents de la B______, a cherché à provoquer les infractions qui lui sont reprochées. Cette thèse de la provocation ne peut, en l’espèce, être retenue. En effet, l’inscription de l’intéressé en tant que chauffeur utilisant l’application Uber ne résulte ni d’un acte du service ni d’un acte de la B______. Le recourant était déjà inscrit en tant que chauffeur employant l’application Uber, lorsque le collaborateur de la B______ a passé la commande de la course litigieuse. De plus, comme l’a indiqué en audience le directeur du service, aucun chauffeur ayant été identifié dans le cadre de l’enquête confiée à la B______ n’avait, avant la commande des courses effectuées par cette société-ci, été personnellement désigné. Par conséquent, la violation de l’art. 42 al. 1 LTaxis commise par le recourant ne découle que de sa seule et propre démarche, à savoir son inscription en tant que chauffeur utilisant l’application Uber, sur laquelle ni le service ni la B______ n’ont eu une quelconque influence. Par ailleurs, en usant du procédé de fixation du prix des courses tel que proposé par l’application Uber, le recourant qui est chauffeur de taxi ne pouvait de bonne foi ignorer le fait que ce procédé conduisait à définir les tarifs des courses d’une manière autre que celle découlant du compteur horokilométrique et qu’il risquait de ce fait de manquer aux obligations lui incombant d’après la LTaxis et le RTaxis, en particulier à celle de l’art. 42 al. 1 LTaxis.
Le recourant soutient que l’action du service était illégale. Il perd de vue que, selon l’art. 1 al. 1 RTaxis, le PCTN est l’autorité chargée de l’application de la loi et qu’il exerce la surveillance des activités autorisées en vertu de cette législation. L’art. 1 al. 2 RTaxis précise que le service prend les mesures nécessaires pour assurer le respect des buts fixés par la loi, notamment afin de préserver l’intérêt du public à disposer de services de transport de personnes sûrs, performants, bien organisés et favorisant l’image de Genève. Selon l’art. 2 al. 2 RTaxis, le PCTN exerce régulièrement les contrôles nécessaires afin de vérifier que la loi est appliquée à toutes personnes entrant dans son champ d’application. Selon l’art. 67 al. 1 RTaxis, toutes les fois qu’il le juge opportun, le service procède à une inspection des taxis et des limousines ainsi que de leur équipement.
La question de savoir si les dispositions légales précitées, combinées à celles des art. 19 ss LPA, autorisaient le service, dans l’exécution de cette fonction de contrôle, à mandater une société de surveillance et d’enquête privée pour procéder à l’enquête susmentionnée, doit être examinée et avec elle celle de la licéité des preuves ainsi obtenues. Selon l’art. 19 LPA, la charge d’établir les faits incombe à l’autorité. Celle-ci doit réunir les renseignements et procéder aux enquêtes nécessaires pour fonder sa décision (art. 20 al. 1 LPA) en recourant à différents moyens de preuve cités à l’art. 20 al. 2 LPA, parmi lesquels la récolte de renseignements auprès de tiers (art. 20 al. 2 let. c LPA), soit des renseignements écrits auprès de particuliers non parties à la procédure (art. 27 al. 1 LPA) dont elle décide la valeur probante avec ou sans audition desdits tiers (art. 27 al. 2 LPA).
Faire effectuer les contrôles nécessaires, non pas par les inspecteurs chargés du contrôle des taxis, mais par une société privée, même dans le cas d’un mandat d’enquête strictement donné, n’est pas expressément prévu par la LTaxis ou la LPA comme moyen d’établir les faits dans le cadre des contrôles de l’activité des personnes soumises à la première de ces lois. Toutefois, le recours à des moyens de preuve non prescrits n’est pas par principe exclu. Par ailleurs, à supposer même que la preuve ait été obtenue de manière illicite, il découle de la jurisprudence du Tribunal fédéral que l’interdiction de principe d’utiliser des preuves acquises illicitement – fondée sur le droit à un procès équitable garanti par l’art. 29 al. 1 Cst. en procédure administrative – n’est pas absolue (ATF 139 II 95 consid. 3.1 ; 139 II 7 consid. 6.4.1 ; 137 I 218 consid. 2.3.4 = JdT 2011 I 354 ; 131 I 272 consid. 4 ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7ème éd., 2016, n. 1040 ss ; Gerold STEINMANN, in Bernhard EHRENZELLER et al. [éd.], Die schweizerische Bundesverfassung - St. Galler Kommentar, vol. 1, 3ème éd., 2014, n. 39 ss ad art. 29 Cst. ; ATA/576/2014 du 29 juillet 2014 consid. 6). Il faut dans ce cas procéder à une pesée des intérêts entre, d’une part, l’intérêt public à la manifestation de la vérité et, d’autre part, l’intérêt privé de la personne concernée à ce que la preuve en cause ne soit pas utilisée. Dans ce cadre, toutes les circonstances essentielles doivent être prises en considération. Sont notamment déterminantes la gravité de l’acte répréhensible et la question de savoir si le moyen de preuve est en soi admissible et aurait pu être obtenu de façon légale (ATF 137 I 218 consid. 2.3.4 ; 131 I 272 consid. 4.1.2 et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_180/2013 du 5 novembre 2013 consid. 7.2 ; ATA/18/2013 du 8 janvier 2013 consid. 6c).
Dans le cas présent, ce ne sont pas des raisons liées à la protection des données personnelles des collaborateurs du service qui pouvaient légitimer celui-ci à recourir à des enquêteurs privés. En effet, lesdits inspecteurs auraient pu eux-mêmes mener l’enquête confiée à la société privée, par exemple en utilisant des cartes de crédit préchargées. Plus important, en revanche, doivent être prises en considération l’envergure de l’enquête et la nécessité d’arriver à comprendre et à détailler le fonctionnement de l’application Uber ainsi que l’étendue du cercle des transporteurs de personnes qui recouraient à celle-ci. Il s’agissait en effet, dans un premier temps, d’obtenir par ce biais des informations et des constats permettant de vérifier dans quelle mesure l’irruption d’Uber sur le marché du transport des personnes respectait les dispositions de la LTaxis et du RTaxis. Compte tenu notamment de l’intérêt public à assurer la loyauté dans les transactions commerciales (art. 1 al. 1 LTaxis) et du trouble notoire provoqué par l’arrivée de la société Uber à Genève, on ne peut faire grief au service d’avoir procédé de la sorte dans le but de collecter des informations vis-à-vis de cette société.
Cela étant, l’utilisation des résultats de cette enquête vis-à-vis du recourant doit être également autorisée, par pesée des intérêts, même si c’est le hasard qui a fait que l’enquêteur, le jour des faits, fasse appel à ses services. En effet, le recourant ne pouvait lui-même ignorer le fait que la méthode de fixation du prix de la course à laquelle menait l’utilisation de l’application Uber, le conduisait à ne pas respecter la règle imposée par l’art. 42 al. 1 LTaxis. En faisant usage de cette application, il était prêt à ne la respecter à aucune des courses obtenues par ce biais. Il connaissait également le risque de se voir contrôler en raison du recours à cette application. Par ailleurs, aucun élément du dossier ne démontre qu’il se soit renseigné, auprès du service, sur la conformité de ladite fixation du prix à la législation genevoise sur les taxis, ou qu’il ait reçu une assurance de la part dudit service sur la légalité d’une telle méthode de fixation du prix des courses de taxis. Dès lors, son intérêt au strict respect des règles sur l’administration des preuves cède le pas devant l’intérêt public à ce que la législation sur les taxis soit respectée sans que la garantie conférée aux administrés par l’art. 29 al. 1 Cst. soit violée (ATF 131 I 272 consid. 3.2.1 et les références citées).
Il sera admis que le recourant a commis, le 23 septembre 2014, une violation de l’art. 42 al. 1 LTaxis pour laquelle il peut être sanctionné conformément à l’art. 45 al. 1 LTaxis.
S’agissant des événements des 27 mai et 4 juillet 2013, sanctionnés également dans la décision litigieuse, la prescription est aujourd’hui acquise de sorte qu’ils ne peuvent plus faire l’objet de sanctions. En effet, conformément à la jurisprudence de la chambre de céans, les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut, au demeurant, aussi exister. En vertu de l’art. 1 al. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s’appliquent à titre de droit cantonal supplétif, sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge pénal (notamment les art. 34 ss, 42 ss, 56 ss, 74 ss, 106 al. 1 et 3 et 107 CP). La LTaxis ne contenant pas de disposition réglant la question de la prescription, il y a lieu de faire application, par analogie, de l’art. 109 CP, à teneur duquel la prescription de l'action pénale est de trois ans (ATA/1024/2016 du 6 décembre 2016 consid. 6 ; ATA/263/2016 du 22 mars 2016 consid. 6 ; ATA/1062/2015 du 6 octobre 2015 consid. 8 et les références citées). Les griefs tirés du droit d’être entendu à ce sujet n’ont dès lors pas à être examinés.
Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut, au demeurant, aussi exister. Les dispositions de la partie générale du CP s’appliquent à titre de droit cantonal supplétif aux amendes administratives. Il est nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence (Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7ème éd., 2016, n. 1493). Quant à la quotité de la sanction administrative, elle doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/1024/2016 du 6 décembre 2016 ; ATA/263/2016 du 22 mars 2016 et les références citées ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 2011, ch. 1.4.5.5 p. 160 s).
En l’espèce, dans la mesure où une seule infraction à la LTaxis peut être retenue à l’encontre du recourant, la chambre administrative, qui a la compétence de réformer les décisions faisant l’objet d’un recours devant elle (art. 67 LPA), réduira le montant de l’amende infligée au recourant de CHF 2’400.- à CHF 400.-, en tenant compte des antécédents figurant au dossier et de la nécessité d’assurer un service de taxi de qualité.
Vu l’issue du litige, un émolument réduit de CHF 250.- sera perçu (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure limitée de CHF 250.- sera allouée au recourant, à la charge de l’État de Genève, étant donné que le recourant est défendu par le même avocat que celui représentant des personnes tierces dans le cadre des neuf autres procédures parallèles portant sur la même problématique juridique et soulevant, à quelques nuances près, les mêmes griefs (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 12 janvier 2015 par Monsieur A______ contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 27 novembre 2014 ;
au fond :
l’admet partiellement ;
annule partiellement la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 27 novembre 2014 en réduisant à CHF 400.- le montant de l’amende infligée à Monsieur A______ ;
la confirme pour le surplus ;
met un émolument de CHF 250.- à la charge de Monsieur A______ ;
alloue à Monsieur A______ une indemnité de procédure de CHF 250.-, à la charge de l’État de Genève ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Vincent Maitre, avocat du recourant, ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.
Siégeants : M. Verniory, président, MM. Thélin et Dumartheray, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
K. De Lucia
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :