POUVOIR JUDICIAIRE
A/3936/2015-FPUBL ATA/350/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 28 mars 2017
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Daniel Kinzer, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ ET DE L'ÉCONOMIE
EN FAIT
Il a été admis à la caisse de prévoyance des fonctionnaires de police et de la prison (ci-après : la caisse de prévoyance) le 1er décembre 1986.
Suite à des modifications du droit fédéral puis du droit genevois, relevant l’âge de retraite de 50 ans à 58 ans, les statuts de la caisse de prévoyance ont été modifiés dans ce sens le 1er juillet 2011, avec effet rétroactif au 1er janvier 2011. Trente-cinq années de cotisation et 58 ans révolus étaient requis pour le droit à une rente entière correspondant à 75% du traitement assuré alors qu’avant cette modification, ce droit était acquis après trente années de cotisation et 52 ans révolus.
Dans le but d’atténuer les effets de l’augmentation de l’âge de la retraite, le législateur genevois a adopté la loi concernant un pont-retraite en faveur du personnel assuré par la Caisse de prévoyance des fonctionnaires de police et la prison du 3 décembre 2010 (LPRCP - B 5 35), entrée en vigueur le 1er janvier 2011.
La LPRCP prévoyait d’étaler dans le temps le passage de 52 ans à 58 ans de l’âge de la retraite, pour les collaborateurs particulièrement touchés par cette élévation en leur octroyant une rente d’un montant égal à la pension de retraite due par la caisse de prévoyance. Pour les collaborateurs âgés de 52 ans révolus ou plus et ayant acquis trente années de cotisation entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2016, l’ancien régime était maintenu. La rente de pont-retraite était octroyée aux collaborateurs se voyant reconnaître trente années minimum de cotisations et qui avaient 53 ans révolus ou plus entre 2017 et 2018, 54 révolus ou plus entre 2019 et 2020, 55 ans révolus ou plus entre 2021 et 2022, 56 ans révolus ou plus entre 2023 et 2024 et 57 ans révolus ou plus entre 2025 et 2026.
Le 9 octobre 2014 M. A______ a requis du chef du département de la sécurité et de l’économie (ci-après : DSE) une décision constatant qu’il pourrait prétendre à une rente de pont-retraite dès le 1er décembre 2018, subsidiairement dès le 1er février 2019.
Par décision du 5 janvier 2015, le DSE a déclaré irrecevable la requête de M. A______ tendant à faire constater son droit à la rente de pont-retraite pour défaut d’intérêt actuel digne de protection.
Le 5 février 2015, M. A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision du DSE du 5 janvier 2015, en concluant à son annulation et au renvoi du dossier au chef du DSE.
Le 15 mars 2015, le DSE a déposé des observations en concluant au rejet du recours.
Le 8 mai 2015, M. A______ a exercé son droit à la réplique.
Par arrêt du 1er septembre 2015 (ATA/892/2015), la chambre administrative a admis le recours et renvoyé la cause au DSE pour qu’il rende une décision en constatation, M. A______ ayant un intérêt actuel digne de protection à connaître l’exacte mesure de l’augmentation de l’âge de la retraite, l’incertitude à laquelle il faisait face l’entravant dans sa liberté de décision quant à son avenir professionnel.
Le 6 octobre 2015, le conseiller d’état en charge du DSE a rendu une décision en constatation. M. A______ pourrait prétendre à une rente-pont au plus tôt le 1er février 2020, pour autant qu’il comptabilise trente années de cotisation à cette date et qu’il ait préalablement demandé à la caisse de prévoyance le versement irrévocable d’une pension de retraite à l’âge de 58 ans arrondi à l’origine des droits.
Le premier seuil d’âge que M. A______ atteindrait était celui des collaborateurs qui auraient 54 ans révolus en 2019 ou 2020, puisqu’il aurait 54 ans le 21 janvier 2020. Dans l’hypothèse où il aurait cotisé de façon régulière jusqu’à cette date, il totaliserait trente-trois ans et un peu moins de deux mois de cotisations et se verrait être mis au bénéfice de la rente de pont-retraite dans la mesure où il aurait déposé au préalable une requête d’un versement irrévocable d’une pension de retraite ordinaire différée jusqu’à l’âge de 58 ans.
De prime abord, le pont-retraite semblait garantir un passage en douceur de l’ancien âge-seuil de 52 ans à celui de 58 ans. Le choix d’un accroissement par paliers d’un an au lieu d’un accroissement linéaire faisait porter sur les affiliés nés dans la première moitié de l’année des sacrifices plus lourds. Cet effet de seuil demeurait admissible au regard de l’égalité de traitement. En revanche, l’autre paramètre pertinent pour déterminer l’ouverture du droit à la rente était le nombre d’années de cotisations qui lui ne faisait pas l’objet d’une transition progressive. Cela avait pour conséquence que les personnes entrées jeunes à la police subissaient un allongement du nombre minimum d’années de cotisation par contrecoup de l’augmentation de l’âge de la retraite, tandis que le nombre d’années de cotisations ne changeait pas pour celles qui étaient entrées à la police peu avant leurs 27 ans, âge maximum pour l’origine des droits avant la modification du 1er juillet 2011.
Par exemple, un collaborateur né en 1969, entré à la police en 1989 à 20 ans qui s’attendait à partir à la retraite en 2021, à 52 ans, après trente années de cotisation, devait désormais travailler jusqu’en 2026 et cotiser sept années de plus. Son collègue également né en 1969, mais entré à la police à 26 ans, en 1995, s’attendait à partir à la retraite en 2025, ne devait attendre qu’une année de plus et partirait en 2026 également, avec seulement une année de cotisation en plus.
Le règlement transitoire instauré par la LPRCP faisait peser sur les affiliés qui s’étaient engagés jeunes à la police une part disproportionnée des sacrifices inhérents à la modification de la loi, sans aucune justification.
Ainsi, un collègue né en 1965 (Monsieur B______) entré dans la police le 1er décembre 1988, deux ans après lui, devait partir à la retraite le 1er décembre 2018, après avoir cotisé trente ans, et en application de la LPRCP, il partirait à la même date en ne cotisant pas un seul mois de plus. Lui-même devrait en revanche cotiser trente-huit mois de plus et partir à la retraite quatorze mois après M. B______. La LPRCP avait donc également pour conséquence d’inverser l’ordre de certains départs à la retraite. Pour rétablir l’égalité, il fallait ajouter un critère lié aux années de cotisation.
Un schéma présentant les données concernant l’application de la LPRCP en comparaison avec l’ancienne date de retraite, le concernant ainsi que onze fonctionnaires, était produit.
La LPRCP, instituée à bien plaire par le législateur genevois, ne violait pas l’égalité de traitement dans la mesure où elle traitait des situations identiques de façon identique en appliquant des critères objectifs qui ne souffraient aucune interprétation. L’existence d’autres variantes potentielles ne permettait pas de qualifier d’arbitraire celle qui avait été choisie.
Même une mesure prise à bien plaire devait respecter l’égalité de traitement sans arbitraire. La mesure de la dissimilitude des situations de fait devait justifier l’ampleur de la différence des résultats, même si une certaine schématisation était admissible. Or, les affiliés engagés jeunes à la police supportaient une part disproportionnée des sacrifices inhérents au relèvement de l’âge de la retraite dès lors que leur durée de cotisation s’allongeait bien davantage pour une retraite identique.
Sa retraite serait prise vingt-quatre mois après la date prévue par l’ancien régime alors que les membres de sa cohorte, entrés à la police entre le 1er décembre 1986 et le 1er décembre 1988, partiraient à la retraite entre zéro et douze mois plus tard seulement. La LPRCP exacerbait la différence de sacrifices entre affiliés au-delà de ce que faisait la nouvelle loi et elle inversait l’ordre de certains départs.
Il convenait d’apporter un correctif à l’application du mécanisme de la LPRCP afin de respecter les principes d’égalité de traitement et d’éviter un résultat arbitraire.
Le 10 mars 2016, lors d’une audience de comparution personnelle en vue de conciliation, le juge délégué a constaté que celle-ci n’avait pas été possible.
Le 11 avril 2016, le DSE a déposé des observations et produit deux schémas et un tableau comparatifs, prenant en compte l’intégralité de l’activité de vingt-deux fonctionnaires, dont M. A______ ainsi que la situation des onze fonctionnaires dont ce dernier avait produit la situation dans son schéma. Leur situation par rapport à la retraite était établie avant le changement de l’âge de la retraite, sans application de la LPRCP et avec application de la LPRCP.
Bien que des données exhaustives n’aient pas pu être produites, ces schémas permettaient de constater que la situation de M. A______ n’était pas unique et qu’il y avait même des fonctionnaires dont la situation était moins bonne que la sienne en termes de durée supplémentaire de service à accomplir par rapport à l’ancien droit.
Il n’y avait dès lors pas d’inégalité de traitement.
Les schémas produits par le DSE permettaient de distinguer nettement que le pont-retraite augmentait l’écart entre les départs du recourant et ceux des quatre collègues entrés à la police en même temps que lui, tant au-delà de ce qu’il était sous l’ancien droit que de ce qu’il aurait été sous le nouveau droit sans règlementation transitoire. Sous l’ancien droit, il serait parti à la retraite onze mois avant son collègue M. B______, en même temps que lui sous le nouveau droit alors qu’en application de la LPRCP, il partirait à la retraite treize mois après lui. Quatre collègues entrés à la police après lui qui seraient partis à la retraite entre deux et huit mois avant lui sous l’ancien droit, entre zéro et sept mois avant lui sous le nouveau droit et partiraient à la retraite entre quatorze et vingt-deux mois avant lui de par l’effet de la rente pont-retraite.
Le nouveau droit avait ajouté entre quarante-six (pour lui-même) et septante-deux mois de travail pour les fonctionnaires de sa volée. L’application de la LPRCP ajoutait entre zéro et vingt-quatre mois de travail pour les mêmes fonctionnaires dont vingt-quatre mois pour lui. L’incidence la moindre devenait, de par l’application de la LPRCP, la plus grande.
Parmi les mille cinq-cents fonctionnaires de police, le DSE échouait à démontrer au moyen des données relatives à dix policiers que sa situation serait répandue, voire normale. La conséquence de la progressivité illustrée par le cas des policiers entrés entre trois et cinq ans après lui pour lesquels un report d’échéance plus long s’appliquait n’était pas contestée mais c’était les différences injustifiables avec les policiers dont la situation avait été exposée dans le schéma, soit ceux de sa volée, qu’il contestait.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le recourant se prévaut d’une inégalité de traitement arbitraire contenue dans la LPRCP concrétisée par la décision de constatation de ses droits contre laquelle il a interjeté recours.
Aux termes de l’art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), tous les être humaines sont égaux devant la loi. Une décision ou un arrêté viole cette garantie lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances. Il y a notamment inégalité de traitement lorsque l’État accorde un privilège ou une prestation à une personne, mais les dénie à une autre qui se trouve dans une situation comparable (ATF 140 I 201 consid. 6.5.1 et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_223/2014 du 15 janvier 2015 consid. 4.5.1).
La protection de l’égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l’arbitraire (art. 9 Cst.) sont étroitement liées. Une décision ou un arrêté est arbitraire lorsqu’il ne repose sur aucun motif sérieux et objectif ou n’a ni sens ni but (ATF 141 I 235 consid. 7.1 ; 136 II 120 consid. 3.3.2 ; 133 I 249 consid. 3.3 ; 131 I 1 consid. 4.2 ; 129 I 113 consid. 5.1). Selon le Tribunal fédéral, l’inégalité de traitement apparaît comme une forme particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l’être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 235 consid. 7.1 ; 129 I 1 consid. 3 ; 127 I 185 consid. 5 ; 125 I 1 consid. 2b.aa).
À cet effet, la loi distingue deux groupes d’affiliés bénéficiant du pont-retraite leur permettant ainsi de prendre une retraite avant l’âge de 58 ans en touchant une rente pont-retraite équivalente à celle qui leur sera versée dès cet âge. Ces deux groupes d’affiliés correspondent à deux étapes d’application de la loi qui s’étendent de 2011 à 2016 pour la première et de 2017 à 2026 pour la seconde. Ces deux groupes comprennent des collaborateurs âgés de 42 ans ou plus au moment de l’entrée en vigueur de la loi le 1er janvier 2011 et qui se trouvaient donc à dix ans ou moins de l’âge de la retraite selon l’ancien droit.
Sont tout d’abord considérés comme « particulièrement touchés » les assurés affiliés à la caisse de prévoyance au 31 décembre 2010 qui ont 52 ans révolus ou plus et se voyaient reconnaître par la caisse de prévoyance une durée minimale de trente années de cotisation entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2016 (art. 2 al. 1 let. a LPRCP). Il s’agissait donc d’assurés nés avant le 31 décembre 1964, soit âgés d’au minimum 46 ans au 31 décembre 2010 et entrés en fonction en 1986 au plus tard. Cette période de six ans a été arrêtée, selon l’exposé des motifs du Conseil d’état à l’appui du projet de la LPRCP (PL 10742), de façon à traiter les fonctionnaires de police et de la prison de manière équivalente aux autres collaborateurs de l’état qui avaient su, dès 2005, que leur âge de retraite minimum serait reporté à 58 ans en 2011 (MGC 2009-2010 XI/A 14322).
La loi vise ensuite un deuxième groupe de collaborateurs plus jeunes, dont le recourant, qui est constitué des affiliés à la caisse de prévoyance au 31 décembre 2010, qui sont nés entre le 1er janvier 1965 et le 31 décembre 1969, à la condition qu’ils aient atteint au minimum trente années de cotisations au moment des paliers de deux ans prévus par la loi (art. 2. al. 1 let. b LPRCP). Pour ce groupe, l’âge du départ à la retraite est progressivement relevé d’une année tous les deux ans, pour atteindre 57 ans en 2026. La durée du travail de chaque collaborateur sera ainsi augmentée d’une année pour chaque année qui, en 2016 le séparait de l’âge de 52 ans (MGC XI/A 14322).
Ces deux groupes d’assurés, qui ne subiront pas l’entier des effets de l’élévation de l’âge de la retraite, sont distingués par la loi uniquement par leur date de naissance, dans la mesure où ils atteignent les trente années de cotisations dans l’un des cinq paliers prévus, excluant ainsi les fonctionnaires admis après 1996 dans la caisse de prévoyance quelle que soit leur date de naissance.
Il découle donc de la systématique de la loi que plus un collaborateur est proche de la retraite en raison de son âge, plus il est considéré comme « particulièrement touché » par l’application du nouveau droit et pourra bénéficier tôt de la rente pont-retraite s’il remplit les conditions de durée de cotisation.
a. Il convient dès lors d’examiner les différentes situations personnelles dont se prévaut le recourant pour étayer son grief.
En premier lieu, le recourant compare sa situation à celles d’autres collaborateurs en fonction de leur date de retraite selon l’ancien droit, tel Monsieur B______ ou les collaborateurs nos 2, 5 et 7 du schéma synoptique produit par le DSE. Ces derniers auraient pris leur retraite en même temps ou même après le recourant en application de l’ancien droit et, en application de la LPRCP, ils pourront prendre leur retraite avant le recourant (M. B______) ou en même temps que lui, s’agissant des trois autres collaborateurs.
Cette comparaison n’est pas pertinente, dans la mesure où, si une inégalité de traitement est contenue dans la LPRCP, elle ne peut être examinée que par rapport au nouveau droit car en l’absence de tout droit acquis, l’ancien droit ne trouve plus application. Il ne s’agit pas d’examiner ici les inconvénients causés aux collaborateurs par l’introduction du nouveau droit en général, soit l’augmentation de l’âge de la retraite entraînant de fait une obligation de travailler six ans de plus pour toucher une rente ordinaire, ni de ceux de la LPRCP par rapport à l’ancienne réglementation qui ne font pas partie de l’objet du litige mais de déterminer si l’application de la LPRCP à elle seule entraîne des inégalités de traitement entre assurés dans la même situation, donc si le principe de l’égalité dans la loi est respecté.
En conséquence, l’argumentation du recourant en tant qu’elle se fonde sur des comparaisons avec l’ancien droit ne sera pas examinée plus avant.
b. Si l’on examine la situation des collaborateurs cités ci-dessus sans application de la rente pont-retraite donc selon le nouveau droit, les schémas produits indiquent que le recourant, M. B______ ainsi que les trois collaborateurs susmentionnés devraient prendre leur retraite fin 2023. Avec l’application de la LPRCP, M. B______, né en septembre 1965, pourra prendre une retraite le 1er décembre 2018, date à laquelle il atteindra les trente années de cotisations, plus d’une année avant le recourant pour qui la retraite est prévue le 1er février 2020 lorsqu’il aura atteint 54 ans. Les trois autres collaborateurs pourront la prendre en même temps que le recourant.
La situation de M. B______ est objectivement différente de celle du recourant en raison de la différence d’âge, le grief d’inégalité de traitement ne saurait donc être retenu pour ce fait. Il convient encore de relever que, bien que la différence d’âge entre M. B______ et le recourant ne soit que de quelques mois (septembre à janvier), elle entraîne une différence plus marquée entre les deux dates de retraites en raison du schématisme de la loi qui ne tient pas compte de la date ou du mois de naissance et qui applique des paliers de deux ans pour prendre en compte l’âge des affiliés. Ainsi, M. B______ ayant 53 ans révolus en 2018 entre dans le palier correspondant (2017-2018) alors que le recourant n’aura 53 ans que dans le palier suivant (2019-2020) raison pour laquelle, il devra atteindre 54 ans révolus, janvier 2020, pour prendre sa retraite.
Cette différence de traitement correspond au but de la loi qui est, comme exposé ci-dessus, d’atténuer les effets du nouveau droit, par paliers de deux ans, en corrélation positive avec l’âge. Aucune inégalité de traitement ne peut donc être retenue dans cette situation.
c. S’agissant de la comparaison avec les trois autres collaborateurs (nos 2, 5 et 7), tous nés en janvier 1966 comme le recourant, qui auraient dû prendre leur retraite en février 2024, l’application de la LPRCP entraîne pour tous la prise de la retraite en février 2020.
Aucune inégalité de traitement ne peut donc être relevée.
Ainsi quatre collègues entrés à la police en même temps que le recourant prendraient leur retraite en application du nouveau droit entre quatorze et vingt-deux mois avant ce dernier, alors qu’en application du nouveau droit ils seraient partis entre zéro et sept mois avant lui seulement.
Les situations examinées doivent l’être en prenant en compte le seul critère prévu par la loi, à savoir une limite inférieure d’années de cotisations qui doit être atteinte simultanément ou avant que l’âge limite ne soit atteint.
Dans l’application du nouveau droit, cette limite d’années de cotisation est de 35 ans alors qu’elle est de 30 ans dans la LPRCP.
La situation des affiliés entrés jeunes dans leur fonction qui atteignent la limite fixée avant les collaborateurs du même âge entrés plus tardivement et cotisent donc plus longtemps avant d’atteindre l’âge de la retraite est identique dans les deux régimes (nouveau droit et LPRCP). Dans le nouveau droit, comme dans l’ancien d’ailleurs, un collaborateur affilié à vingt ans atteindra la limite de cotisation avant d’atteindre l’âge de la retraite de 58 ans et cotisera trois ans de plus qu’un collaborateur du même âge entré trois ans plus tard dans la fonction. Dans la même situation, en application de la LPRCP, ces deux collaborateurs prendront leur retraite en même temps, le premier ayant cotisé trois ans de plus.
En outre, bien qu’entrés en même temps que le recourant dans la police, les autre collègues cités n’ont pas le même âge que le recourant et l’application de la LPRCP augmente effectivement l’écart entre la date de leur départ à la retraite et celle du départ du recourant puisque ces collègues étant plus âgés, ils bénéficient de l’atténuation voulue par la loi de façon plus marquée, ce qui correspond effectivement au but de la loi.
Comme déjà vu ci-dessus, il n’est pas contraire à l’égalité de traitement de prévoir des effets différents liés à des catégories d’âges différentes.
Sous cet angle également, il n’y a aucune inégalité de traitement contenue dans la LPRCP et le grief du recourant doit être écarté.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 9 novembre 2015 par Monsieur A______ contre la décision du département de la sécurité et de l’économie du 6 octobre 2015 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge du recourant ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Daniel Kinzer, avocat du recourant, ainsi qu'au département de la sécurité et de l'économie.
Siégeants : M. Verniory, président, Mme Junod, M. Dumartheray, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :