POUVOIR JUDICIAIRE
A/2006/2013-LCI ATA/1088/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 20 décembre 2016
3ème section
dans la cause
Madame Florence et Monsieur Jean-Claude PAILLARD représentés par Me Claire Bolsterli, avocate
contre
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE - OAC
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 10 août 2015 (JTAPI/953/2015)
EN FAIT
Ces deux parcelles sont sises dans la 5ème zone (zone résidentielle destinée aux villas) définie par l'art. 19 al. 3 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT- L 1 30).
La parcelle n° 2'461 comporte une maison d'habitation à un seul logement de 162 m2, à l'adresse 5, chemin de Pierre-Grise, alors que la parcelle n° 2'462 est dénuée de toute construction.
En référence à l’art. 34 de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41.), les valeurs limites d’immission (ci-après : VLI) étaient respectées, et aucune mesure de protection n’était préconisée à ce titre.
Le 19 avril 2013, l’Aéroport international de Genève (ci-après : AIG), par son service infrastructure et planification, s'est déclaré défavorable. Les « surfaces de limitation d'obstacles de l'Aéroport » (ci-après : SLO) étaient respectées. En revanche, sous l'angle de l'exposition au bruit, le périmètre concerné par le projet se situait en-dessus des VLI diurne et nocturne correspondant au degré de sensibilité (ci-après : DS) II.
Les services de l’État ont préavisé favorablement le projet, avec ou sans réserves ou conditions, à l’exception du service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA).
Ce service a en effet émis le 11 avril 2013 un préavis défavorable. Si la parcelle n’était pas exposée au bruit routier (annexe 3 de l’OPB), elle l’était au bruit de l’aviation civile (annexe 5 de l’OPB). Par le plan n° 29’322A-520 – adopté le 6 mai 2009 par le Conseil d’État – (art. 44 al. 1 OPB), le DS II (art. 43 al. 1 OPB) avait été attribué à la parcelle concernée. Selon le cadastre des immissions du bruit aérien (cadastre de bruit relatif à l’AIG) élaboré en mars 2009 par l'office fédéral de l'aviation civile (ci-après : OFAC), les valeurs limites d'exposition au bruit, à la hauteur du projet, valaient :
Période
Lr exposition
au bruit
Lr VLI - DS II
Dépassement des valeurs limites d’exposition
6 - 22 h
64 dB(A)
60 dB(A)
22 - 23 h
62 dB(A)
55 dB(A)
23 - 0 h
56 dB(A)
50 dB(A)
Ainsi, l’exigence principale pour la construction de logements (art. 31 al. 1 OPB, à l’embrasure des fenêtres ouvertes des locaux sensibles au bruit, destinés à un usage prolongé des personnes - art. 39 OPB) n’était pas remplie. En cas de dérogation de l’autorité compétente (art 31 al. 2 OPB), devrait être fourni par le requérant un rapport acoustique, qui proposerait des mesures architecturales compensatoires pour améliorer le confort acoustique dans les locaux sensibles vis-à-vis des nuisances sonores extérieures et des mesures architecturales visant le respect des exigences renforcées de la SIA 181 (édition 2006) pour le bruit extérieur.
Par décision du 22 mai 2013, le DALE a refusé l'autorisation sollicitée par les époux PAILLARD, faisant siens ces préavis du SABRA et de l’AIG sous l’angle de l’art. 31 al. 1 OPB et entendant s’opposer à la mise en œuvre de l’art. 31 al. 2 OPB, pour laquelle la condition de l’intérêt prépondérant à ce que l’édification du bâtiment ait lieu n’était en tout état de cause pas remplie.
Par acte du 21 juin 2013, sous la plume de leur conseil, Mme et M. PAILLARD ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre cette décision, concluant, « avec suite de frais et dépens », à son annulation et à ce que le DALE soit enjoint à délivrer l'autorisation de construire qu'ils avaient sollicitée.
À l'appui du recours, était notamment produit un rapport d'étude acoustique établi le 14 juin 2013 par Architecture & Acoustique SA, dont les conclusions étaient les suivantes : les précautions prises concernant la ventilation mécanique à double-flux et les protections des ouvrants par des avant-toits ou des écrans – « fenêtres principales du séjour protégées par un avant-toit muni d’un plafond bien absorbant (isolation thermique en fibres minérales et parement en lames de bois espacées) » offrant une atténuation du bruit supérieure à 5 dB(A), vitrages des fenêtres des chambres côté sud-ouest protégés par un écran coulissant situé dans l’épaisseur du vide ventilé du bardage octroyant une atténuation d’environ 10 dB(A), fenêtre sud-est de la grande chambre (située sur le côté le moins exposé au bruit) protégée par un avant-toit muni du même plafond absorbant que pour le séjour, avec atténuation également de 5 dB(A) – permettaient d’aérer la villa, soit naturellement soit mécaniquement, en conservant un bon confort acoustique ; les compositions retenues pour l’enveloppe permettaient de respecter les exigences accrues de la norme SIA 181 (2006) concernant l’isolation par rapport à l’extérieur ; étant donné le dépassement des VLI, l’autorisation n’était toutefois possible qu’avec l’assentiment de l’autorité cantonale.
Sur le fond, l'art. 31 al 2 OPB avait été violé, dans la mesure où le DALE n'avait absolument pas examiné si l'octroi d'une dérogation pouvait se justifier sur la base de cette disposition. Or, leur projet aurait manifestement pour effet de combler une brèche dans le tissu bâti au sein d'un secteur déjà largement construit, comme la jurisprudence l'admettait, de sorte que, moyennant la mise en œuvre des mesures constructives préconisées par l'étude acoustique qu'ils produisaient, les conditions d'octroi de cette dérogation étaient remplies.
Par ailleurs, le principe de l'égalité de traitement n'avait pas été respecté, dès lors que le DALE avait autorisé, les 4 août 2008 et 21 décembre 2009, des constructions destinées à de l'habitation sur des parcelles directement voisines de la leur, à savoir respectivement les parcelles nos 1'226 – malgré un préavis défavorable du SABRA – et 2'126, sises au 15 et au 1A-1B, chemin de Pierre-Grise (DD 101’517-7 et DD 99’643/3-7).
Concernant l’art. 31 al. 1 OPB, des mesures d'isolation acoustique telles que des fenêtres antibruit ou l'isolation selon le standard de haute performance énergétique proposées par les recourants ne pouvaient être prises en considération, car seules les mesures de construction permettant de respecter les VLI au milieu des fenêtres ouvertes pouvaient l'être au regard de l'art. 31 al. 1 let. b OPB.
L'art. 31 al. 2 OPB prévoyait une exception au principe du respect des VLI lorsque l'édification d'un bâtiment présentait un intérêt prépondérant. Toutefois, l'intérêt à la construction devait être plus important que celui lié à la protection des futurs occupants contre le bruit extérieur. L'intérêt du propriétaire à pouvoir utiliser sa parcelle conformément à l'affectation de la zone n'était toutefois pas à lui seul suffisant, puisqu'il reviendrait à accorder dans tous les cas de figure l'autorisation sollicitée. La réalisation d'un logement visant à combler une brèche dans le milieu bâti ne constituait pas à lui seul un intérêt prépondérant. Cet élément devait au contraire être mis en balance avec l'importance du dépassement des VLI et l'intérêt de la population à ne pas être exposée à un bruit dépassant les normes. En l'occurrence, l’exposition au bruit des avions s’élevait à 64 dB(A) de jour, ce qui représentait une charge sonore environ deux fois plus importante que celle préconisée par la loi. De plus, en début de soirée et de nuit, cette exposition dépassait respectivement de 7 à 6 dB(A) les VLI prescrites, ce qui représentait approximativement un dépassement de 400 à 300 % de la charge sonore. Or, de tels dépassements ne pouvaient être considérés comme étant de peu d’importance, surtout lorsqu’ils se rapprochaient, comme en l’espèce, des valeurs d’alarme.
Le grief tiré de la violation du principe de l'égalité de traitement devait aussi être rejeté. S'il était vrai qu’à l’époque, le DALE avait eu pour pratique de délivrer – notamment lorsqu’il était confronté à une situation de « brèche en milieu bâti » – les autorisations de construire qui étaient sollicitées dans des situations analogues à celle des recourants, il n’en demeurait pas moins que sa pratique, aujourd'hui plus restrictive, avait considérablement évolué, afin notamment de prendre en considération – et surtout de respecter – les principes établis par la jurisprudence. Il en voulait d’ailleurs pour preuve ses dernières décisions rendues en la matière (DD 105'216-4, DD 105'257-4, DD 105’339-4 et DD 105'473-4), toutes négatives.
À la demande du TAPI, le DALE a, le 23 septembre 2013, produit une copie des décisions et des préavis (défavorables) du SABRA rendus dans le cadre des dossiers DD 105'216-4, DD 105'257-4, DD 105’339-4 et DD 105'473-4.
En date du 17 octobre 2013 s’est tenue une audience devant le TAPI.
a. Selon le « chef de secteur - planification et préavis » (ci-après : le chef de secteur) au sein du SABRA, entendu en qualité de témoin, ce service se basait sur le cadastre de bruit en vigueur, étant précisé que, techniquement, il était impossible de vérifier la validité des données y figurant par des mesurages concrets effectués in situ, pour lesquels des moyens techniques très importants seraient nécessaires. Les valeurs d'exposition au bruit reportées dans les tableaux figurant dans son préavis étaient tirées du cadastre de bruit de 2009. Il était exact que les mesures à la base des calculs effectués par l'OFAC à cette date remontaient à l'année 2000. À sa connaissance, depuis octobre 2012, il n'y avait pas eu de démarches particulières entreprises au niveau cantonal ou par l'OFAC en vue de la révision du cadastre de 2009.
Depuis cinq ans, soit depuis le moment où le témoin avait intégré le SABRA, la pratique de celui-ci en matière de préavis n'avait pas changé.
La mission du SABRA découlait directement de l'OPB. Il n'existait pas de « directive » ou de définition écrite de la mission qui lui était confiée par le département. Celle-ci était précisée par le règlement sur la protection contre le bruit et les vibrations du 12 février 2003 (RPBV - K 1 70.10).
Même si ses préavis ne contenaient pas d'évaluation ou de discussion des mesures constructives proposées par le requérant, notamment lorsque celui-ci produisait une étude ou le rapport d'un acousticien, ladite évaluation était malgré tout systématiquement effectuée.
Le rapport qui avait été produit postérieurement au refus de l'autorisation litigieuse, soit en annexe au recours, ne lui avait pas été transmis par le département. Il n'avait donc pas été amené à l'examiner.
Les calculs des niveaux d'exposition étaient effectués conformément à l'art. 39 al. 1 1ère phr. OPB. En règle générale, ses conclusions n'étaient jamais faites sur la base de la deuxième phrase de cette disposition, dans la mesure où si tel devait être le cas, les conditions de l'art. 31 al. 1 OPB et de l'art. 22 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) ne pourraient jamais être respectées.
Il arrivait qu'après évaluation des mesures typologiques qui lui étaient présentées, il délivrait un préavis favorable, considérant que ces mesures permettaient de satisfaire aux conditions de l'art. 31 al. 1 OPB. L'examen se faisait de façon concrète, en fonction, en particulier, du lieu de situation de la parcelle ; il était en effet plus facile de lutter contre le bruit lorsque la parcelle n'était pas située sous la trajectoire des avions ; lorsqu'elle était située latéralement par rapport à l'axe de la piste, les mesures étaient potentiellement plus efficaces. Il n'était toutefois pas à même de fournir ici des exemples de mesures concrètes susceptibles d'être efficaces et d'entrer dans le cadre de l'art. 31 al. 1 let. a ou let. b OPB, mais pourrait faire parvenir au TAPI copie des préavis favorables délivrés dans le cadre de dossiers où les VLI étaient dépassées en matière de bruit aérien et en communiquer directement les références au DALE afin que celui-ci fournisse les détails utiles contenus dans les dossiers y relatifs.
Les expressions des dépassements de la charge sonore en pourcents résultaient d'une conversion de l'unité décibel (dB) en énergie acoustique. Cette expression n'avait pas de valeur légale, mais elle était exprimée pour marquer les esprits, étant précisé que le dB avait un effet exponentiel, de sorte qu'un dépassement peu important en termes de dB pouvait l'être lorsqu'il était exprimé sous forme de puissance sonore.
Les calculs que le SABRA effectuait pour évaluer la situation d'un bâtiment projeté par rapport au bruit se faisaient au moyen de logiciels informatiques permettant de modéliser la construction envisagée et de déterminer l'impact que le bruit y aurait. Il ne le faisait pas systématiquement, mais en cas de doute. Ces modélisations avaient été effectuées pour le dossier litigieux. Les résultats figuraient dans son dossier et il serait à même d'en produire un exemplaire. La décision de procéder à une modélisation était prise sur la base de l'expérience du SABRA et d'éventuels précédents. Elle intervenait généralement dans des situations où l'on ne pouvait pas être catégorique, lorsque le projet était situé dans une zone latérale, en d'autres termes lorsqu'un doute subsistait. Les projets n'étaient pas modélisés avec toutes leurs composantes, en particulier les mesures constructives de détails proposées. Il en allait ainsi par exemple des avant-toits. Plus concrètement, le SABRA modélisait un cube, de façon à évaluer l'impact que le bruit aurait sur les façades, à l'embrasure des fenêtres, selon la mesure théorique du cadastre, effectuée au sol. En revanche, il n'avait pas les moyens techniques, par la simulation, de modéliser des avant-toits, des balcons ou d'autres mesures constructives. Il était donc exact qu'il n'était pas en mesure de modéliser l'effet qu'un avant-toit pourrait avoir sur la propagation du bruit aérien. Enfin, il était exact que les préavis n'exprimaient pas les résultats issus des modélisations, lorsqu'elles étaient faites. Les préavis ne précisaient pas non plus que l'analyse des mesures constructives avait été effectuée et ne contenaient pas de discussion à cet égard. Tel avait été le cas en l'occurrence, mais il n'y avait effectivement pas de trace permettant de l'attester, à l'exception des calculs qu'il produirait. Cette pratique était usuelle, sauf dans les cas où le préavis était favorable sous conditions du respect des mesures proposées, étant précisé qu'il attirait alors l'attention du DALE sur la nécessité que ces mesures soient mises en œuvre.
Le SABRA ne formulait jamais de préavis quant à un éventuel assentiment de l'autorité au sens de l'art. 31 al. 2 OPB ; il se bornait seulement à rappeler la teneur du texte légal.
Enfin, le bruit aérien était beaucoup plus complexe à appréhender que d'autres types de bruit, par exemple le bruit routier, compte tenu de sa source, de ses trajectoires, des altitudes des avions et des caractéristiques de propagation (vent, météo, etc.). Le passage d'un avion était un évènement sonore ponctuel d'une très grande intensité qui ne reflétait pas un niveau moyen pondéré. Ces évènements pouvaient avoir, en tant que tels, un impact sur la santé. L'OPB n'en tenait pas compte en tant que tels, dès lors qu'elle prenait en considération des moyennes annuelles.
b. D’après le représentant du DALE, le changement de pratique dont il avait fait état dans ses écritures résultait d'une volonté de respecter l'OPB. Jusqu'alors, le département faisait largement usage de l'art. 31 al. 2 OPB, qui lui permettait de délivrer une autorisation en présence d'un préavis défavorable du SABRA quant à la réalisation des conditions de l'al. 1 de cette disposition. Depuis le printemps 2012, il avait revu sa façon de procéder à la pesée des intérêts commandée par l'art. 31 al. 2 OPB, considérant que la santé publique devait prédominer. Cette pratique avait d'ailleurs été validée par le législateur cantonal lors de l'adoption, le 20 septembre 2013, du plan directeur cantonal (ci-après : PDCn) 2030 (fiche A20).
Ce « changement de pratique » induisait une analyse plus stricte dans l'évaluation des intérêts en présence, mais la délivrance d'une dérogation était néanmoins possible en fonction du bâtiment. En substance, une telle dérogation n'était toutefois pas envisageable pour des villas ou pour des bâtiments d'habitation, en vertu du PDCn et de ladite nouvelle pratique. À sa connaissance, il n'y avait pas eu d'évènement particulier en matière de santé publique qui avait motivé ce changement de pratique.
Sa réponse au recours n'avait pas tenu compte d'une étude que le SABRA aurait par hypothèse réalisée sur la base du rapport acoustique produit par les recourants, dès lors que celui-ci n'avait pas été transmis au SABRA.
Enfin, la parcelle litigieuse ne faisait pas l'objet d'un projet de modification d'affectation, et c'était en l'état le statu quo qui était préconisé s'agissant de la densification du quartier.
c. Le conseil des recourants a relevé, s'agissant de cette « prétendue modification de pratique », que le DALE avait délivré à tout le moins trois autorisations en 2012 et 2013 dans des situations similaires aux présentes causes. Il s'agissait des DD 104'813 (commune de Genthod), DD 104'991 (commune de Meyrin) et DD 104'418 (commune de Bellevue).
Il a demandé à ce qu'il soit ordonné au SABRA de produire l'entier du dossier relatif à la demande d'autorisation déposée par ses mandants et sollicité la suspension de l'instruction du recours de façon à pouvoir éventuellement déposer un complément prenant en compte de nouvelles mesures permettant de conformer leur projet à l'art. 31 al. 1 OPB, précisant qu'Architecture & Acoustique SA serait mandatée pour revoir ce dernier et faire d'éventuelles propositions, lesquelles pourraient être soumises ensuite au SABRA.
d. Le représentant du DALE n’a pas vu d'inconvénient à ce que l'instruction du recours soit suspendue.
Le 18 octobre 2013, le TAPI a prié le SABRA de lui faire parvenir d'ici au 4 novembre 2013 copie de l'entier du dossier (notes, calculs, modélisations, etc.) qui lui avait permis de délivrer son préavis, ainsi que copie des préavis favorables délivrés dans le cadre de dossiers où les VLI étaient dépassées en matière de bruit aérien, en communiquant directement les références au DALE afin que celui-ci fournisse les détails utiles contenus dans ses dossiers.
Le 28 octobre 2013, le SABRA a produit ces documents, qui contenaient notamment des plans de l’architecte et des modélisations.
Par écriture du 2 décembre 2013, les recourants se sont déterminés à leur sujet.
En tout état de cause, comme l'avait confirmé le chef de secteur du SABRA lors de son audition, il apparaissait clairement que leur projet n’avait pas été modélisé avec toutes les mesures constructives et architecturales prévues pour pallier le dépassement des VLI calculées sur la parcelle. Cette modélisation ne permettait donc pas de déterminer si les VLI étaient respectées à l’embrasure des fenêtres ouvertes des locaux à usage sensible au bruit. Enfin, ces divers documents ne précisaient pas si les particularités du terrain, l’orientation du vent ou encore le sens de passage des avions avaient ou non été pris en considération dans le calcul des VLI reportées dans le préavis du SABRA du 11 avril 2013.
Les deux premiers préavis favorables du SABRA produits (DD 103’288-6 et DD 105’835-5) ne constituaient pas des exemples comparatifs utiles et le troisième (DD 104’500-4) était « tout à fait symptomatique de la pratique aléatoire suivie par le SABRA et le département (…) dans le cadre des dossiers d’autorisation où les valeurs limites d’immission [étaient] dépassées ».
Au vu des importants enjeux de santé publique que visaient à protéger les art. 22 LPE et 31 al. 1 OPB, l’application de l’art. 31 al. 2 OPB devait être envisagée de manière restrictive.
Par la fiche A20, les autorités cantonales avaient clairement mis en évidence le fait qu’elles entendaient mieux respecter les art. 22 LPE et 31 OPB en accordant expressément le poids à la protection de la santé, qu’elles considéraient être prépondérante, reléguant les intérêts liés à la réalisation des projets concernés au second plan.
Partant, à la suite de l’adoption du PDCn 2013 par le Conseil d’État le 20 février 2013 déjà, le conseiller d’État avait décidé de faire appliquer la volonté ainsi exprimée, par ailleurs conforme au droit fédéral, de manière stricte, bien que ledit PDCn ne soit entré en force qu’à la suite de son adoption par le Grand Conseil le 20 septembre 2013.
Cela étant, la fiche A20 ne traitait de manière restrictive l’application de l’art. 31 al. 2 OPB que dans le cadre de surfaces potentielles permettant la création de « nouveaux locaux », c’est-à-dire en principe de brèches dans le milieu bâti. Elle ne se prononçait toutefois pas sur la particularité du cas des démolitions-reconstructions où des agrandissements raisonnables, où se posait la question de la garantie de la situation acquise.
Or, la faible marge d’appréciation que conférait à l’autorité compétente l’art. 31 al. 2 OPB trouverait principalement application dans de telles situations, pour autant que les conditions suivantes soient également remplies : un logement dûment autorisé existait déjà sur la parcelle et la requête en autorisation de construire portait sur sa démolition-reconstruction ou son agrandissement raisonnable ; aucun nouveau logement n’était créé ; toutes les mesures de construction ou d’aménagement susceptibles de protéger le bâtiment et ses occupants contre le bruit étaient prises, étant précisé que ces mesures devaient, sinon parvenir au respect des VLI, du moins limiter les valeurs futures d’exposition au bruit à un faible dépassement de celles-ci ; il était procédé à une inscription au registre foncier indiquant qu’aucun nouveau logement ne pouvait être créé sur la parcelle considéré ; la parcelle en cause n’était pas située dans les secteurs exposés au bruit des avions, sis en zone villas, mais voués à des zones d’activités faisant l’objet de projets en cours désignés par la fiche A20 du schéma directeur du PDCn 2030.
Cette manière de procéder tenait compte des situations acquises en évitant de soumettre de nouvelles personnes aux nuisances sonores. Les personnes jusqu’alors exposées de manière excessive au bruit des avions jouiraient d’une qualité de vie moins péjorée, puisque leur projet devrait comprendre des mesures de protection phonique conformes aux normes actuelles. Cela permettrait également de disposer de façon moins défavorable qu’avant des locaux à usage sensible aux bruits, lorsque de telles mesures avaient un impact sensible et positif en matière de lutte contre le bruit.
Il en résultait que le conflit entre les enjeux de protection contre le bruit et les intérêts privés s’y opposant s’en trouverait réduit d’autant. Une telle dérogation devait être comprise dans la perspective d’un assainissement minimal et revêtir un caractère exceptionnel.
Il ressortait de divers éléments contenus dans la documentation remise par le SABRA que celui-ci avait analysé si les mesures indiquées à l’art. 31 al. 1 let. a et b OPB permettaient de respecter les VLI. Son préavis défavorable apparaissait dès lors d’autant plus comme étant bien-fondé.
Par ailleurs, l’affinement de sa pratique restrictive en cas de dépassement des VLI datait de l’adoption du PDCn 2030 par le Conseil d’État le 20 février 2013. Le conseiller d’État chargé du département avait alors instruit la direction des autorisations de construire d’appliquer de manière anticipée la fiche A20 du schéma directeur de ce plan.
Enfin, la charge sonore liée au trafic aérien de l’AIG était calculée sur la base des données de trafic réelles enregistrées durant l’année 2000, soit sur un nombre total de mouvements de 170'568. Or, celui-ci avait constamment augmenté jusqu'en 2012 (192'943). L'OFAC avait quant à lui constaté une péjoration de la situation de nuit, confirmée par les statistiques de 2011 et, en conséquence, ordonné à l’AIG de présenter « un nouveau concept de mesure d’isolation acoustique portant sur les locaux à usage au bruit, exposés à une charge supérieure aux [VLI] selon le cadastre du bruit publié en mars 2009, avec priorité pour la charge sonore actuelle réelle (années 2010 à 2012) ».
Cet état de fait était encore confirmé par la « capture d’écran concernant le secteur, jointe en annexe », que le SABRA lui avait transmise. Il pouvait y être constaté que la ligne de la courbe de bruit de 23h, qui était de 55 dB(A), était passée à 58 dB(A), aggravant d’autant plus le dépassement des VLI. Le préavis défavorable du SABRA, tout comme le refus de délivrer l’autorisation de construire litigieuse, étaient dès lors d’autant plus fondés.
Par décision du 20 décembre 2013, le TAPI a prononcé la suspension de l'instruction du recours en application de l'art. 78 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
Par courrier du 15 décembre 2014, les époux PAILLARD ont sollicité la reprise de l'instruction de la cause. Ils ont requis du TAPI, d'une part, qu'il procède à un transport sur place aux fins de constater que leur parcelle constituait une brèche dans un milieu bâti et, d'autre part, qu'il transmette le rapport d'Architecture & Acoustique SA du 14 juin 2013 au SABRA pour prise de position.
S’agissant de la protection préconisée par des écrans coulissants situés dans l’épaisseur du vide ventilé du bardage, ce système avait été validé par le SABRA dans un préavis du 1er novembre 2013, dans le cadre de l’instruction du dossier DD 104'732, dont ils produisaient copie. Par ailleurs, dans le dossier DD 104’376-4 visant la construction de six villas mitoyennes sur les parcelles à Bellevue autorisée le 9 août 2012 et actuellement en chantier, alors que les VLI de l’OPB en matière de bruit du trafic aérien étaient dépassées à cet endroit de 3 dB(A) pour toutes les périodes – sans parler des VLI concernant le bruit du trafic routier également largement dépassées, vu la proximité immédiate de l’autoroute –, le SABRA avait délivré le 26 janvier 2012 un préavis, également produit, selon lequel « les mesures prévues [fermeture des façades nord à l’étage par un patio - avec absorbant - et balcons sur les façades sud avec garde-corps plein et absorbant sous plafond] permettraient également de respecter les exigences (pour le bruit des avions) à l’embrasure des fenêtres ouvertes des locaux à usage sensible au bruit (avec cependant des dépassements de + 3 dB(A) sur la parcelle) ». Les diverses mesures préconisées dans l’étude acoustique d'Architecture & Acoustique SA qu'ils avaient produite devaient en conséquence conduire le SABRA à retenir que leur projet était conforme à l’OPB.
Les mouvements nocturnes des avions avaient encore progressé durant l’année 2013, s’élevant à un total de 9’128 (7'193 entre 22h et 23h ; 1'771 entre 23h et 0h ; 164 entre 0h et 6h). L’année 2014 n’était pas plus favorable aux recourants, car, à fin août 2014, la tendance allait vers une continuation de l’accroissement desdits mouvements ; il y en avait déjà eu 5'001 entre 22h et 23h (contre 4’852 en 2013) et 1'361 entre « 22h et 23h » (sic) (contre 1’221 en 2013). L’exposition de la parcelle litigieuse au bruit aérien n’avait donc pu que se péjorer dans l’intervalle.
Étaient d’abord exposés des considérations théoriques ainsi que des principes, dont le principe de prévention. Notamment, le logiciel qu’il utilisait était validé par l’office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV).
Le rapport d'Architecture & Acoustique SA du 14 juin 2013 mentionnait clairement que les VLI étaient dépassées et que seul un assentiment de l’autorité compétente (art. 31 al. 2 OPB) pouvait permettre la délivrance de l’autorisation de construire. Autrement dit, les exigences de l’art. 31 al. 1 OPB n'étaient pas remplies. N’étaient pas en cause « les résultats des mesurages effectués (dans le cadre d’autres projets) par l’acousticien dans un cas précis et une configuration donnée », mais on ne pouvait pas se baser sur ces évaluations dans le cadre d’une détermination du respect des exigences de l’OPB. Les gains annoncés – atténuation de 10 dB(A) avec un écran coulissant – étaient largement surestimés. Le respect de la norme SIA 181 constituait une exigence secondaire (art. 32 OPB) non susceptible de supplanter le respect de l’art. 31 al. 1 OPB.
S'agissant de la DD 104732 (chemin de la Greube à Vernier) invoquée par les intéressés, l’exigence principale selon l’art. 31 al. 1 OPB n’était pas remplie. Les dépassements étaient au maximum de 2-3 dB(A) de jour (1 dB(A) de nuit), soit plus de deux fois moins importants que pour le projet DD 105’657. Les mesures proposées permettaient théoriquement d’assurer un confort acoustique suffisant. Un assentiment de l’autorité compétente avait toutefois été nécessaire (art. 31 al. 2 OPB).
Pour ce qui était de la DD 104’376 (chemin des Chânats à Bellevue), l’exigence principale de l’art. 31 al. 1OPB n’était pas non plus remplie. Les mesures prévues par l’expert acousticien – fermeture des façades nord à l’étage par un patio (avec absorbant) et balcons sur les façades sud avec garde-corps plein et absorbant sous plafond – permettraient de respecter les exigences non seulement pour le bruit routier, mais aussi pour le bruit des avions à l’embrasure des fenêtres ouvertes des locaux à usage sensible au bruit, avec cependant des dépassements de 3 dB(A) sur la parcelle. Sous réserve de la réalisation des mesures décrites et de la dérogation de l’autorité compétente (art. 31 al. 2 OPB), le projet était conforme à l’OPB. Les dépassements par rapport au bruit des avions étaient plus de deux fois moins importants que le projet DD 105'657 présentement litigieux. L’effet typologique – toutes les trajectoires se situaient au nord des constructions (à l’opposé) – était significatif et permettait théoriquement de rattraper le dépassement de 3 dB(A) (sans aucune marge). Un assentiment de l’autorité compétente avait été toutefois nécessaire.
Le préavis actualisé portant sur la DD 105’657 litigieuse restait défavorable. Le rapport de l’acousticien mentionnait clairement qu’un assentiment de l’autorité compétente était nécessaire (art. 31 al. 2 OPB) et « les mesures proposées ne [permettaient] pas d’atteindre les gains annoncés (pour les raisons évoquées dans la note) et ne sauraient, au vu des dépassements importants, permettre le respect de l’article 31, alinéa 1 de l’OPB ».
En conclusion, l’ensemble des éléments présentés ci-dessus attestaient la pertinence du préavis défavorable délivré par le SABRA suite à son évaluation du dossier. L’évaluation négative du projet par l’aéroport renforçait cette position. Les préavis des autres dossiers, en référence aux éléments allégués par les recourants, étaient expliqués et permettaient de conclure que ces autorisations de construire n’étaient pas comparables, notamment par leurs positions géographiques (effets d’écrans liés à la trajectoire des aéronefs) et surtout l’ampleur des dépassements (max. 3 dB(A)). En outre, elles avaient nécessité un assentiment de l’autorité compétente (art. 31 al. 2 OPB).
Dans ses observations du 26 février 2015, le DALE a fait siennes ces explications du SABRA et a produit copie des études acoustiques réalisées par @couConsult Sàrl (« Acoustique Architecturale & Bruit de l'Environnement ») le 6 juin 2013 dans le cadre de la DD 104'732, respectivement par decibel Acoustique le 14 mars 2011 dans le cadre de la DD 104'376.
Dans leurs observations du 3 mars 2015, Mme et M. PAILLARD ont à nouveau sollicité un transport sur place et persisté dans les allégués et les conclusions de leur recours du 21 juin 2013, ainsi que dans leurs déterminations des 2 décembre 2013 et 15 décembre 2014.
Alors même qu’il s’était « évertué à soutenir » que les mesures de construction ne permettaient pas de limiter les émissions, le SABRA reconnaissait, pour la DD 104’732 et la DD 104’376 – dans le cadre de laquelle les VLI étaient pourtant dépassées de + 11 dB(A) de nuit et + 10 dB(A) de jour en raison du bruit du trafic routier –, que les mesures proposées permettaient théoriquement d’assurer un confort acoustique suffisant et acceptable pour les habitants. De la même manière, alors qu’il expliquait au début de son courrier qu’aucune dérogation au sens de l’art. 31 al. 2 OPB ne pouvait entrer en ligne de compte, il reconnaissait que dans ces deux dossiers, un assentiment de l’autorité compétente au sens de cette même disposition avait été donné aux requérants. Le SABRA ne s’était donc absolument pas intéressé aux dispositifs préconisés dans l’étude acoustique du 14 juin 2013 qu'ils avaient produite pour compléter le préavis du 11 avril 2013.
Dans le cadre du jugement JTAPI/1251/2014 du 13 novembre 2014 auquel s’était référé le DALE, les recourants n’avaient pris aucune mesure technique ou architecturale permettant de limiter les nuisances sonores au niveau des fenêtres, de sorte que cette cause n’était pas comparable au cas d'espèce.
En outre, le principe de l’égalité dans l’illégalité n’était pas relevant pour les procédures initiées suite au changement de pratique décidé unilatéralement par le DALE.
Le dossier de la procédure contenant les éléments suffisants et nécessaires à l'examen des griefs des recourants et des arguments mis en avant par les parties, il n'y avait pas lieu de donner suite à la requête des intéressés tendant à l'exécution d'un transport sur place.
Au vu des écritures des parties et des pièces produites, rien ne permettait de retenir que l'autorité intimée aurait incorrectement appliqué les prescriptions légales précitées ou qu'elle aurait fait un usage excessif ou abusif de son large pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer l'autorisation de construire sollicitée par les recourants, que ce soit sous l'angle de l'art. 31 al. 1 OPB ou de l'art. 31 al. 2 OPB. La décision querellée, qui s'insérait dans la ligne tracée par la jurisprudence, n'était pas arbitraire.
La parcelle des époux PAILLARD se situait dans un secteur fortement exposé au bruit, les valeurs d’exposition à celui-ci à la hauteur du projet litigieux dépassant les valeurs limites d'exposition du DS II de 4 dB(A) entre 6h et 22h, 7 dB(A) entre 22h et 23h et 6 dB(A) entre 23h et minuit. Elles n’étaient donc jamais respectées et ces dépassements ne sauraient être considérés comme étant de faible intensité, même si l'on voulait tenir compte de la réduction du bruit que permettraient d'atteindre les mesures d'aménagement proposées par Architecture & Acoustique SA pour contrer le bruit, lesquelles avaient été considérées comme insuffisantes par le service spécialisé en matière de protection contre le bruit, dont la vocation était précisément de traiter ce genre de problématique (art. 4 RPBV), au terme d'une étude récemment réalisée sur la base de l'ensemble des éléments du dossier de la présente procédure.
En se basant sur ce préavis défavorable le DALE pouvait donc, sans excéder son pouvoir d'appréciation, faire prévaloir les impératifs de santé publique que visaient à préserver les règles relatives aux VLI sur celui des recourants à pouvoir réaliser leur projet de construction, étant rappelé que la réalisation de logements visant à combler une brèche dans le milieu bâti n'était pas en soi prépondérant sous l'angle de l’art. 31 al. 2 OPB. Dans cette mesure, il fallait parvenir au même constat que celui de l’autorité ayant été opéré il y a quelques années dans une autre affaire qui avait trait à un projet de construction sur une parcelle très proche de celle des recourants (arrêt du Tribunal fédéral 1C_196/2008 du 13 janvier 2009 consid. 2.6 et ATA/126/2008 du 18 mars 2008 consid. 10c), ce d'autant plus qu'il ressortait de la documentation produite par le DALE que la situation, y compris de nuit, s'était péjorée depuis lors en raison d'une augmentation constante des mouvements aériens.
Sous l’angle du principe de l’égalité de traitement garanti par l’art. 8 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), il n'apparaissait pas qu'avant le changement qu'il disait avoir opéré en 2013 dans sa façon d'envisager la délivrance d'autorisations de construire dans les zones sujettes au bruit des avions, le DALE poursuivait une pratique non conforme à la loi. Les recourants ne prétendaient d'ailleurs pas qu'ils seraient fondés à bénéficier de l'égalité dans l'illégalité, mais s'estimaient victimes d'une inégalité de traitement résultant de l'approche nouvelle avec laquelle le DALE envisageait désormais l'octroi de la dérogation prévue par l'art. 31 al. 2 OPB. Cela étant, la pratique administrative se rapportait à l'exercice du pouvoir d'appréciation, pour lequel la palette des motifs objectifs de changement ne pouvait être que large, sauf à nier le pouvoir d'appréciation. Quoi qu'il en soit, la pratique que le DALE entendait désormais mettre en œuvre était dictée par la volonté de respecter plus strictement et systématiquement l'intérêt public sur lequel reposait la législation en vigueur, c'est-à-dire de mieux « protéger la population des effets néfastes du bruit ». Dite pratique ne contredisait donc pas la loi et la jurisprudence, tant fédérale que cantonale, et reposait sur des motifs sérieux et objectifs.
S’agissant de l’application de l’art. 31 al. 1 OPB, contrairement à ce que semblait estimer le TAPI, aucune démonstration ou raison concrète n’avait été donnée par le SABRA pour justifier l’assertion selon laquelle les mesures proposées par Architecture & Acoustique SA dans le cadre de leur projet, pourtant validées dans d’autres dossiers, ne permettaient pas d’atteindre les gains annoncés.
Sous l’angle de l’art. 31 al. 2 OPB, en se focalisant sur le refus de projet de construction sur la parcelle n° 853 de la commune le 23 mai 2006 qui avait débouché sur l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_196/2008 précité, le TAPI n’avait absolument pas tenu compte des nombreux autres projets qui avaient été dans le même temps et postérieurement autorisés sur des parcelles voisines toutes exposées au bruit des avions, que les recourants énuméraient et qui étaient au nombre de dix, y compris celles sur lesquelles portaient les DD 99’643/3-7, 101’517-7 et 104’376-4 mentionnées plus haut. Dans ces projets, le dépassement des VLI était très important, de sorte que, sous l’angle de l’art. 31 al. 2 OPB, l’intimé avait manifestement tenu compte du fait qu’il s’agissait de combler des « brèches dans le milieu bâti ».
L’argument avancé par les autorités administratives pour justifier leur « changement de pratique » constituait non seulement une violation du principe de l’égalité de traitement, mais aussi du principe de la bonne foi de l’administration. En effet, en délivrant de nombreuses autorisations de construire sur tous les secteurs concernés par le bruit des avions, les autorités administratives avaient conduit les recourants à ne pas se sentir menacés par l’expiration du délai de prescription pour l’expropriation matérielle suivant l’entrée en vigueur de l’annexe 5 de l’OPB.
Par courrier du 21 septembre 2015, le TAPI a transmis son dossier à la chambre administrative sans formuler d’observations.
Dans sa réponse du 8 octobre 2015, le DALE a conclu au rejet du recours.
Dans leur réplique du 12 novembre 2015, Mme et M. PAILLARD ont persisté dans les conclusions et griefs de leur recours.
Par lettre du 17 novembre 2015, la chambre administrative a informé les parties de ce que la cause était gardée à juger.
Pour le reste, les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-après.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b LPA).
En vertu de l’art. 61 LPA, le recours peut être formé : a. pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation ; b. pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1) ; les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2).
a. L’art. 22 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700) soumet l’octroi d’une autorisation de construire aux conditions que la construction ou l’installation soit conforme à l’affectation de la zone et que le terrain soit équipé (al. 2), et réserve les autres conditions posées par le droit fédéral et le droit cantonal (al. 3).
La législation fédérale sur la protection de l’environnement fixe des conditions supplémentaires à l’octroi d’une autorisation de construire dans les zones affectées par le bruit (ATA/448/2013 du 30 juillet 2013 précité consid. 3b).
b. Selon l’art. 22 LPE afférent aux permis de construire dans les zones affectées par le bruit, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve de l'al. 2, que si les VLI ne sont pas dépassées (al. 1) ; si les VLI sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises (al. 2).
Cette disposition est précisée à l’art. 31 al. 1 OPB dans les termes suivants : lorsque les VLI sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par : a. la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit ; ou b. des mesures de construction ou d’aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit.
À teneur de l’art. 31 al. 2 OPB, si les mesures fixées à l’al. 1 ne permettent pas de respecter les VLI, le permis de construire ne sera délivré qu’avec l’assentiment de l’autorité cantonale et pour autant que l’édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant.
Conformément à l’art. 2 al. 6 OPB, les locaux dont l’usage est sensible au bruit sont : a. les pièces des habitations, à l’exclusion des cuisines sans partie habitable, des locaux sanitaires et des réduits ; b. les locaux d’exploitations, dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée ; en sont exclus les locaux destinés à la garde d’animaux de rente et les locaux où le bruit inhérent à l’exploitation est considérable.
c. En application de l’art. 43 al. 1 let. b OPB, le DS II – applicable aux parcelles présentement en cause – vaut dans les zones où aucune entreprise gênante n’est autorisée, notamment dans les zones d’habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques.
d. En vertu de l’art. 38 OPB concernant les méthodes de détermination, les immissions de bruit sont déterminées sous forme de niveau d’évaluation Lr ou de niveau maximum Lmax sur la base de calculs ou de mesures (al. 1) ; les immissions de bruit des avions sont en principe déterminées par calcul ; les calculs doivent être effectués conformément à l’état admis de la technique ; l’OFEV recommande des méthodes de calcul appropriées (al. 2) ; les exigences en matière de modèles de calcul et d’appareils de mesure seront conformes à l’annexe 2 (al. 3).
Aux termes de l’art. 39 OPB relatif au lieu de détermination, pour les bâtiments, les immissions de bruit seront mesurées au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit (à ce sujet, ATF 142 II 100) ; les immissions de bruit des avions peuvent aussi être déterminées à proximité des bâtiments (al. 1) ; sur le secteur non construit de zones qui requièrent une protection accrue contre le bruit, les immissions de bruit seront déterminées à 1,5 m du sol (al. 2) ; dans les zones à bâtir non encore construites, les immissions de bruit seront déterminées là où, conformément au droit sur l’aménagement du territoire et des constructions, pourront être érigés des bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit (al. 3).
La détermination du bruit au milieu de la fenêtre ouverte est destinée à préserver le bien-être des habitants, car elle garantit que les fenêtres puissent être ouvertes à des fins autres que l'aération et que le niveau sonore dépasse seulement de manière insignifiante les valeurs limites de planification et d'immission, y compris dans les environs (jardins, balcons ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_191/2013 du 27 août 2013 consid. 3.1 ; 1C_331/2011 du 30 novembre 2011 consid. 7.3.2).
Les mesures de construction ou d’aménagement visées par l’art. 31 al. 1 let. b OPB sont celles qui permettent de respecter les VLI au milieu des fenêtres ouvertes des pièces destinées à un usage sensible au bruit. Elles ne sont habituellement pas aptes à protéger un bâtiment contre le bruit des avions. Lorsqu’elles s’inspirent des moyens de protection contre le bruit routier (création de balcons ou d’avant-toits, aménagement d’impostes au-dessus des fenêtres sur les façades sensibles, installation de système de ventilation permettant d’aérer les pièces sans ouvrir les fenêtres, pose de revêtements non réverbérants sur le sol des terrasses, etc.), les solutions proposées ne permettent généralement pas de lutter efficacement contre le bruit aérien qui se disperse de manière diffuse (arrêts du Tribunal fédéral 1C_451/2010 du 22 juin 2011 consid. 5 ; 1C_196/2008 du 13 janvier 2009 consid. 2.4 ; ATA/952/2016 du 8 novembre 2016 consid. 5c ; ATA/448/2013 précité consid. 3f ; ATA/126/2008 du 18 mars 2008 consid. 9 ; ATA/546/2005 du 16 août 2005 consid. 8 ; Alain GRIFFEL/Heribert RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2011, n. 6 ad art. 22 LPE). Pour le surplus, les mesures d'isolation acoustique, telles que les fenêtres antibruit ou les fenêtres non ouvrables combinées avec une climatisation, ne font pas partie des mesures de construction ou d'aménagement visées à l'art. 31 al. 1 let. b OPB en tant qu'elles visent à réduire le bruit à l'intérieur des pièces, fenêtres fermées. Elles peuvent tout au plus être exigées en vertu de l'art. 32 al. 2 OPB si l'octroi d'une dérogation entrait en considération selon l'art. 31 al. 2 OPB, mais ne peuvent pas être prises en compte dans l'application de l'art. 31 al. 1 OPB (arrêt du Tribunal fédéral 1C_196/2008 précité consid. 2.4 et les références citées, confirmant l’ATA/126/2008 précité).
Le fait que, dans un arrêt concernant la prévisibilité des immissions excessives dues au bruit du trafic aérien de l’aéroport de Zurich et l’indemnisation en résultant, le Tribunal fédéral ait rappelé la nécessité de prendre des mesures de protection contre le bruit des avions dès que la VLI pertinente est dépassée, en lien avec les art. 22 al. 2 et 25 al. 3 LPE (ATF 136 II 263 consid. 8.1 et 8.2 = JdT 2011 I 426, cité in ATA/448/2013 précité consid. 3f), ne remet pas en cause le principe de l’art. 22 al. 1 LPE relatif aux permis de construire (ATA/952/2016 précité consid. 5c).
e. Selon une jurisprudence bien établie, chaque fois que l'autorité inférieure suit les préavis requis – étant entendu qu’un préavis sans observation équivaut à un préavis favorable (ATA S.I.A. du 18 janvier 1984) –, la juridiction de recours doit s'imposer une certaine retenue, qui est fonction de son aptitude à trancher le litige (ATA/284/2016 du 5 avril 2016 consid. 7c ; ATA/109/2008 du 11 mars 2008 consid. 4 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 508 et la jurisprudence citée). Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/284/2016 précité consid. 7c ; ATA/51/2013 du 29 janvier 2013). S’agissant du TAPI, celui-ci se compose de personnes ayant des compétences spéciales en matière de construction, d’urbanisme et d’hygiène publique (art. 143 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05). Formée pour partie de spécialistes, cette juridiction peut ainsi exercer un contrôle plus technique que la chambre administrative (ATA/284/2016 précité consid. 7c ; ATA/147/2011 du 8 mars 2011 consid. 14).
Au stade du recours devant la chambre de céans à tout le moins, les recourants, à l’instar du reste de leur acousticien, ne contestent pas les valeurs d’exposition au bruit, à la hauteur de leur projet, retenues par le SABRA dans son préavis 11 avril 2013 et confirmées dans son rapport du 9 février 2015, soit 64 dB(A) de 6h à 22h – + 4 dB(A) –, 62 dB(A) – + 7 dB(A) – de 22h à 23h et 56 dB(A) – + 6 dB(A) – de 23h à 0h.
Comme l’a relevé le chef de secteur du SABRA, Architecture & Acoustique SA a, dans son rapport du 14 juin 2013, notamment conclu qu’étant donné le dépassement des VLI, l’autorisation n’était possible qu’avec l’assentiment de l’autorité cantonale, ce malgré les mesures proposées dans ledit rapport, qui ne supprimaient pas les dépassements des VLI. Cette conclusion est en cohérence avec le contenu du rapport, qui ne préconise aucune mesure pour les chambres côté sud-ouest fenêtres ouvertes contrairement à l’art. 39 al. 1 OPB. Au surplus, le SABRA a, dans son préavis du 11 avril 2011, procédé à un examen concret de la situation – avec modélisations – et, dans son rapport du 9 février 2015, a confirmé son premier avis après analyse approfondie du rapport d’Architecture & Acoustique SA du 14 juin 2013 et comparaison avec deux autres cas.
Certes, comme le font valoir les recourants, le SABRA a procédé par calculs, au moyen de logiciels informatiques dont les données se basent sur des mesures génériques qui ont été effectuées en l’an 2000. Cette façon de faire n’est toutefois nullement critiquable. En effet, conformément à l’art. 38 al. 2 OPB, les immissions de bruit des avions sont en principe déterminées par calcul (à ce sujet, notamment ATA/126/2008 précité consid. 4 et les références citées). En outre, le cadastre de bruit relatif à l’AIG élaboré en mars 2009 par l’OFAC contient actuellement les valeurs d'exposition au bruit déterminantes (ATA/952/2016 précité consid. 4f et 5d) et le fait que ces dernières se fondent sur des mesures effectuées en 2000 n’est en aucun cas préjudiciable aux intéressés, l’intimé ayant clairement montré que le trafic aérien s’était accru depuis lors. Enfin et par surabondance, il ressort des documents remis le 30 octobre 2013 par le SABRA que celui-ci a également réalisé des modélisations avant de rendre son préavis.
En définitive, l’intimé n’a pas abusé ou excédé son pouvoir d’appréciation en suivant le SABRA et en considérant que le projet objet de la demande d’autorisation définitive ne remplissait pas les conditions de l’art. 31 al. 1 OPB, ce qui n’exclut pas qu’un autre projet pour habitation puisse le cas échéant être conforme à cette disposition.
b. En date du 1er février 2015 est entré en vigueur l’art. 31a OPB, intitulé « dispositions spéciales concernant les aéroports où circulent de grands avions ». À teneur de cette nouvelle disposition, pour les aéroports où circulent de grands avions, les valeurs limites de planification et les VLI selon l’annexe 5, ch. 222, pour les heures de la nuit sont considérées comme respectées si :
a. aucune opération de vol n’est prévue entre 24 et 6 heures ;
b. les locaux à usage sensible au bruit bénéficient d’une isolation acoustique contre le bruit, extérieur et intérieur, répondant au moins aux exigences accrues de la norme SIA 181 du 1er juin 2006 de la Société suisse des ingénieurs et des architectes ; et que
c. les chambres à coucher : 1. disposent d’une fenêtre qui se ferme automatiquement entre 22 et 24 heures et peut s’ouvrir automatiquement le reste du temps, et 2. sont construites de manière à assurer un climat adéquat.
Cette nouvelle norme ne concerne que les zones qui ne sont affectées que par un dépassement des valeurs limites nocturnes (valeurs de planification, VLI), à savoir entre 22 et 24 heures. Par ailleurs, cet assouplissement n’est justifiable que si les niveaux de bruit sont inférieurs à la valeur d’alarme ; si ce dernier critère n’est pas rempli, il n’est plus possible d’exclure des nuisances mineures en dépit du respect des prescriptions pertinentes en matière d’isolation phonique. Enfin, la réglementation proposée dans le nouvel art. 31a OPB ne constitue pas une dérogation aux art. 22 et 24 LPE (Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication [DETEC]/OFEV, Modification de l’ordonnance sur la protection contre le bruit [OPB, RS 814.41] – Flexibilisation des mesures préventives en matière d’aménagement du territoire en rapport avec le bruit aérien, Rapport explicatif relatif au projet, 3 mars 2014, p. 3 s. ; cf. aussi, critique, Anne-Christine FAVRE, La jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de droit public publiée en 2013, in RDAF 2014 I 392 ss, spéc. 394 s.).
En l’occurrence, les VLI sont dépassées de 4 dB(A) entre 6h et 22h, ce qui exclut l’application de l’art. 31a OPB.
c. Les griefs des recourants afférents à l’art. 31 al. 1 OPB sont dès lors écartés.
Dans la pesée des intérêts, il convient de prendre en compte la destination de la zone dans laquelle prendrait place le projet et l'importance quantitative du dépassement des VLI. Les valeurs d'alarme doivent en particulier être observées. L'autorité doit tenir compte de la possibilité de déclasser la parcelle d'un degré de sensibilité au bruit en application de l'art. 43 al. 2 OPB. Des motifs d'aménagement du territoire peuvent également entrer en considération, notamment lorsque le terrain concerné constitue un espace non bâti dans un quartier déjà construit (en d'autres termes une « brèche » dans le milieu bâti) et qu'à cet endroit, la création de nouveaux logements répond à un impératif d'urbanisme, l’intérêt sous l’angle de l’aménagement du territoire au comblement d’une telle brèche pouvant constituer un intérêt prépondérant au sens de l’art. 31 al. 2 OPB. Le Tribunal fédéral a néanmoins approuvé la pratique genevoise qui refuse d’autoriser la réalisation de logements visant à combler une brèche dans le milieu bâti lorsque les VLI sont dépassées dans une ampleur importante (arrêts du Tribunal fédéral 1C_704/2013, 1C_742/2013 précité consid. 6.2 ; 1C_451/2010 précité consid. 5 ; 1C_196/2008 précité consid. 2.5 et 2.6 ; ATF 134 II 152 consid. 11.1). Pour l’avenir, selon le Tribunal fédéral, un intérêt répondant aux importantes exigences de l'aménagement du territoire, en particulier la densification des surfaces de l'habitat et le développement de haute qualité de l'urbanisation orienté vers l'intérieur du milieu bâti (art. 8a LAT), peut justifier l’octroi d’une autorisation dérogatoire selon l’art. 31 al. 2 OPB si les VLI ne sont pas dépassées dans une mesure importante, pour autant que celles-ci ne puissent pas être respectées de façon satisfaisante du point de vue urbanistique ni grâce à des fenêtres d’aération sur le côté du bâtiment opposé au bruit et à d’autres éventuelles mesures permettant d’assurer un confort d’habitat adéquat (ATF 142 II 100 consid. 4.6).
Dans un cas concernant le canton de Genève, le Tribunal fédéral a considéré que la parcelle du recourant se situait dans un secteur fortement exposé au bruit, le dépassement des VLI variant entre 5 et 8 dB(A), selon les heures de la journée et de la nuit – étant précisé que les valeurs d'alarme n’étaient atteintes que sur une portion congrue de la parcelle du recourant, située à l'opposé de l'emplacement prévu pour les constructions litigieuses –, et n’était donc pas négligeable (ATF 126 II 522 consid. 44) même si l'on voulait tenir compte de la réduction minime du bruit que permettraient d'atteindre les mesures d'aménagement proposées par l'ingénieur acousticien pour faire écran au bruit. Les autorités cantonales disposaient d'un important pouvoir d'appréciation dans l'octroi d'une dérogation fondée sur l'art. 31 al. 2 OPB dont le Tribunal fédéral devait tenir compte lorsqu'il était appelé à revoir l'application faite de cette disposition. Elles pouvaient, sans excéder leur pouvoir d'appréciation, faire prévaloir les impératifs de santé publique que visaient à préserver les règles relatives aux VLI sur celui du recourant à pouvoir réaliser deux villas jumelées sur sa parcelle. L'atteinte portée au droit de propriété du recourant devait être relativisée puisque celui-ci conservait la possibilité d'édifier sur la surface constructible disponible de sa parcelle une construction abritant des activités sans nuisances qui ne nécessitait pas de dérogation fondée sur l'art. 31 al. 2 OPB (arrêt du Tribunal fédéral 1C_196/2008 précité consid. 2.6 ; ATA/126/2008 précité consid. 10 ; aussi ATA/448/2013 précité consid. 3g ; ATA/478/2011 du 26 juillet 2011 consid. 10d). Dans un cas plus ancien, la chambre de céans a retenu que la parcelle se trouvait dans un secteur fortement exposé au bruit parce que les VLI étaient dépassées de 4 à 5 dB(A) entre 6h et 23 h, dépassement qui ne pouvait être qualifié de faible, tant dans son ampleur que dans sa durée (ATA/546/2005 précité consid. 9).
Par ailleurs, des considérations liées à la protection des sites ou du patrimoine peuvent justifier l'application de l'art. 31 al. 2 OPB (arrêt du Tribunal fédéral 1C_196/2008 précité consid. 2.5 et les références citées).
Enfin, si toutes les mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit, au sens de l'art. 31 al. 1 OPB, n'ont pas été prises, l'autorisation exceptionnelle de l'art. 31 al. 2 OPB ne peut pas être envisagée (arrêt du Tribunal fédéral 1C_191/2013 précité).
Cependant, la parcelle des recourants est fortement exposée au bruit, le dépassement des VLI variant entre 4 et 7 dB(A), selon les heures, devant être considéré comme important, ce même si l'on voulait tenir compte de la réduction du bruit que permettraient d'atteindre les mesures d'aménagement proposées par Architecture & Acoustique SA pour faire écran au bruit et jugées insuffisantes par le service spécialisé compétent (art. 4 RPBV), dont rien ne permet de contester les constatations et appréciations basées sur un examen approfondi de la situation.
Le fait que la parcelle en cause ne soit pas située dans un quartier de villas faisant l’objet d’un « refus selon OPB » selon le « programme de densification des quartiers de villas », état au 28 octobre 2015, établi par le DALE, ne peut aucunement exclure l’application du droit fédéral, en particulier des art. 22 LPE et 31 OPB, conformément aux principes énoncés ci-dessus.
Selon les allégations des recourants, la construction projetée est destinée à accueillir leurs enfants, dont l’une est locataire d’un appartement à Genève et qui remettrait ainsi sur le marché locatif un appartement rentrant dans la catégorie des logements répondant aux besoins prépondérants de la population ; leurs enfants connaissent parfaitement la problématique liée au bruit des avions, puisque l’ancienne parcelle n° 1'231, héritée des parents de la recourante, comprend déjà une villa édifiée du côté le plus exposé au bruit des avions, de sorte qu’ils ont pris leur décision de construire en connaissance de cause.
Toutefois, au regard de la jurisprudence rappelée ci-dessus, l’intérêt public à la construction de logements et l’intérêt privé des recourants à loger leurs enfants sur une parcelle dont ils sont propriétaires ne peuvent pas primer, compte tenu de l’importance des dépassements des VLI en l’occurrence, l’intérêt des futurs occupants à être protégés contre le bruit extérieur, quand bien même ceux-ci seraient, dans un premier temps à tout le moins, leurs enfants.
Partant, l’atteinte au droit de propriété des recourants (art. 26 al. 1 Cst.) repose non seulement sur une base légale, mais est aussi justifiée par un intérêt public et est proportionnée au but visé (art. 36 Cst.).
Les griefs des intéressés relatifs à l’art. 31 al. 2 OPB sont ainsi rejetés.
b. Selon la jurisprudence, pour être compatible avec les art. 8 et 9 Cst. – en vertu de ce dernier, toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi –, un changement de pratique administrative doit reposer sur des motifs sérieux et objectifs, c'est-à-dire rétablir une pratique conforme au droit, mieux tenir compte des divers intérêts en présence ou d'une connaissance plus approfondie des intentions du législateur, d'un changement de circonstances extérieures, de l'évolution des conceptions juridiques ou des mœurs. Les motifs doivent être d'autant plus sérieux que la pratique suivie jusqu'ici est ancienne. À défaut, elle doit être maintenue (ATF 135 I 79 consid. 3 = SJ 2009 I 329 ; 132 III 770 consid. 4 ; 127 I 49 consid. 3c = JdT 2002 I 678 ; 127 II 289 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_887/2010 du 28 avril 2011 consid. 8.1).
En principe, la nouvelle jurisprudence doit s'appliquer immédiatement et aux affaires pendantes au moment où elle est adoptée (ATF 133 V 96 consid. 4.4.6 ; ATF 122 I 59 consid. 3c/bb). Même si l’administré ne peut pas considérer, de bonne foi, qu’une pratique sera indéfiniment poursuivie (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 572), le droit à la protection de la bonne foi, qui découle de l'art. 9 Cst., doit néanmoins être pris en considération, à certaines conditions. L'autorité doit attirer en principe l'attention des parties sur l'application peu prévisible d'une norme (ATF 122 I 59 consid. 3c/bb), ce qui ne vaut, pour l’heure et s’agissant d’un changement de pratique, pas pour le droit matériel mais seulement pour les règles de procédure, notamment en matière de délai ou de forme (ATF 133 V 96 consid. 4.4.6 ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2016, n. 638 ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 686).
c. Une décision ou un arrêté viole le principe de l’égalité de traitement garanti par l’art. 8 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATF 138 V 176 consid. 8.2 ; 131 I 1 consid. 4.2 ; 129 I 346 consid. 6 ; ATA/738/2016 du 30 août 2016 consid. 8 ; Vincent MARTENET, Géométrie de l'égalité, 2003, p. 260 ss).
Ces explications ne montrent en réalité pas un revirement ou une grande modification de la pratique dans l’application par le DALE de l’art. 31 al. 2 OPB. En effet, notamment, l’ATA/126/2008 précité et l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_196/2008 qui le confirme appliquent déjà de manière restrictive cette disposition, dans une situation présentant des points communs avec la présente cause, en particulier par l’ampleur du dépassement des VLI, l’existence de mesures de réduction du bruit proposées par un acousticien et même la proximité géographique par rapport à la parcelle en cause, comme relevé par le TAPI. Dans ce contexte, il n’est nullement établi que les recourants auraient obtenu l’autorisation sollicitée sous l’ancienne pratique.
Les explications de l’intimé font bien plutôt ressortir une analyse plus stricte dans l’évaluation des intérêts en présence et une volonté de l’intimé d’appliquer le droit fédéral et la volonté exprimée par le législateur dans le PDCn 2030 de manière stricte et en donnant un poids prédominant à la protection de la santé des éventuels habitants. Cette approche plus restrictive tient donc compte d'une connaissance plus approfondie des intentions du législateur ainsi que de l'évolution des conceptions juridiques ou des mœurs, et repose sur des motifs sérieux et objectifs.
Selon la fiche A20 (« Gérer l’évolution de l’urbanisation dans les secteurs soumis au bruit des avions »), qui concerne notamment la commune, « dans le cas d’une ou plusieurs parcelle(s) localisée(s) au cœur d’un tissu largement bâti sur laquelle(lesquelles) restent des potentiels de nouveaux locaux à usage sensible au bruit, seuls pourront être autorisés les projets respectant les VLI, dans les limites des dispositions prévues à l’alinéa 2 de l’article 22 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE), aucune dérogation au sens de l’article 31, alinéa 2 de l’OPB n’entrant en ligne de compte ».
Ces circonstances et considérations excluent en tout état de cause et déjà à elles seules l’existence d’une situation en raison de laquelle les recourants auraient pu de bonne foi se croire certains, avant le dépôt de leur demande, de pouvoir construire la villa litigieuse projetée sur leur parcelle, étant par surabondance rappelé que l’annonce d’un changement de pratique n’est pas requis pour des modifications dans l’application du droit de fond comme ici. Contrairement au cas traité dans l’ATA/448/2013 précité, le DALE n’a pris en l’occurrence aucun engagement envers les propriétaires de la parcelle en cause. Ceux-ci ne sauraient dès lors se prévaloir d’une illusion créée par des chantiers ouverts à proximité de chez eux, qui les auraient incités à laisser expirer le délai de prescription relatif à l’expropriation matérielle, la question de savoir si ce délai aurait ou non expiré n’étant en tout état de cause pas l’objet de la présente procédure.
b. Dans son rapport du 9 février 2015, le SABRA a montré de manière convaincante que les DD 104’732 et 104376-4 dont les recourants s’étaient prévalus dans leur écriture du 15 décembre 2014 n’étaient pas comparables à leur propre demande d’autorisation définitive, au motif notamment que les dépassements des VLI par rapport au bruit des avions dans ces deux procédures étaient de plus de deux fois inférieurs à ceux de la présente cause.
Le fait que le DALE ait autorisé, les 4 août 2008 et 21 décembre 2009, des constructions destinées à de l'habitation sur des parcelles directement voisines de celle des intéressés, à savoir respectivement les parcelles nos 1'226 – malgré un préavis défavorable du SABRA – et 2'126, sises au 15 et au 1A-1B, chemin de Pierre-Grise (DD 101’517-7 et DD 99’643/3-7) ne saurait en tout état de cause fonder une dérogation au sens de l’art. 31 al. 2 OPB en faveur des recourants. Il en va de même pour les autres sept exemples d’autorisations octroyées entre 2006 et 2011 – non incluse la DD 104’376-4 examinée ci-dessus – invoqués par les intéressés dans leur recours devant la chambre de céans. En effet, ces autorisations sont antérieures au resserrement de la pratique du DALE afférente à l’art. 31 al. 2 OPB, étant relevé qu’un changement de pratique crée inévitablement une inégalité entre les cas tranchés avant et après ledit changement (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 602). Au surplus, elles portent sur des parcelles qui ne sont pas très proches de celle des recourants à l’exception de celle faisant l’objet de la DD 102’307, dont on ignore les motifs qui ont conduit à l’octroi de l’autorisation de construire deux villas mitoyennes par décision du 27 février 2009. Il convient enfin de rappeler le large pouvoir d’appréciation dont dispose l’intimé.
c. Les griefs concernant la bonne foi et l’égalité de traitement sont en conséquence écartés.
Cette issue n’exclut pas qu’à l’avenir, un nouveau projet de construction des recourants incluant des mesures de réduction du bruit jugées suffisantes puisse le cas échéant être autorisé.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 14 septembre 2015 par Madame Florence et Monsieur Jean-Claude PAILLARD contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 10 août 2015 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1’500.- à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement entre eux ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt, incident, peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Claire Bolsterli, avocate des recourants, au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie - OAC, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod et M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :