POUVOIR JUDICIAIRE
A/2975/2015-AMENAG ATA/730/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 30 août 2016
dans la cause
Monsieur Nicolas BONNET représenté par Me François Bellanger, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE L'ENVIRONNEMENT, DES TRANSPORTS ET DE L'AGRICULTURE
EN FAIT
À l’est et au sud de la parcelle no 482 se trouve la parcelle no 484, feuillet 20, de la commune de Dardagny (ci-après : la parcelle no 484), propriété de Monsieur Patrick DUVERNAY et recensée dans le plan du cadastre viticole en tant que vigne protégée. À l’ouest de l’extrémité sud de la parcelle no 482 se situe la parcelle no 700 du même feuillet de la même commune (ci-après : la parcelle no 700), également classée dans le plan du cadastre viticole en tant que vigne hors zone. Ces deux parcelles ne font pas partie des surfaces d’assolement.
Le formulaire, daté du 21 juillet 2014, comportait le préavis favorable de la commune de Dardagny.
b. Selon le complément d’information joint à sa demande, l’intéressé avait perdu ou allait perdre une surface d’exploitation totale de 2,765 ha. En 2006, sur demande du service de la viticulture, il avait réduit la surface de vigne de 2'924 m2 sur la parcelle no 10'329, feuillet 41, de la commune de Satigny (anciennement, parcelle no 10'016 ; ci-après : la parcelle no 10'329), afin que la plantation respecte le cadastre viticole. En 2009, 21'305 m2 de vignes avaient été arrachées pour réaliser des constructions sur les parcelles nos 10'872, 10'876 et 10'834, feuillet 61, de la commune de Satigny (anciennement, parcelles nos 6'747 et 5'451 ; ci-après : les parcelles nos 10'872, 10'876 et 10'834). En 2011, la commune de Satigny avait fait valoir un droit d’acquisition de la parcelle no 11'123, feuillet 60, de la commune de Satigny (anciennement, parcelle no 5'620 ; ci-après : la parcelle no 11'123), de 3'427 m2. Il ne pouvait pas s’opposer à cette acquisition sous peine d’expropriation. La requête visait une compensation partielle des surfaces perdues, laquelle était nécessaire à la rentabilité économique de son exploitation et lui permettrait d’éviter d’avoir à licencier l’un de ses deux employés. La parcelle no 482 était bordée de vignes intégralement sur deux côtés et partiellement sur un troisième et avait fait l’objet d’une exploitation viticole par le passé. La parcelle no 700, comportant le même enregistrement cadastral, était plantée de vigne depuis des décennies. La parcelle no 482 présentait une bonne aptitude à la culture de la vigne. Le sol était de nature limono-sabloneuse, disposait d’un taux d’argile modéré ainsi que d’une présence de sable grossier et de cailloux. Le taux de matière organique était bon. L’ensoleillement était optimal du matin au soir, en l’absence d’arbre ou d’obstacle. M. DUVERNAY décrivait la parcelle no 484 comme l’une des meilleures de son domaine. L’ensemble de ces paramètres était en tous points qualitativement supérieur à l’ensemble des parcelles viticoles perdues à Satigny.
Le 1er septembre 2014, la direction générale de la nature et du paysage a délivré un préavis favorable.
Lors de sa séance du 2 septembre 2014, la commission d’experts du cadastre viticole (ci-après : la commission) a procédé à un transport sur place, durant lequel elle a visité les parcelles nos 482, 10'872, 10'876, 10'834, 10'329 et 11'123.
a. M. BONNET a persisté dans son argumentation précédente.
b. La commission a constaté que la parcelle no 482 se trouvait à une altitude de 418 m. Le terrain était plat. La nature du sol correspondait à du calcosol peu profond et les conditions hydrologiques étaient bonnes. Le périmètre des parcelles nos 10'872, 10'876 et 10'834 présentait des meilleures qualités viticoles que la parcelle no 482. Le terrain de la parcelle no 10'329 semblait mieux répondre aux critères légaux.
c. Au terme de sa délibération, la commission s’est prononcée en défaveur de la délivrance de l’autorisation sollicitée, la surface considérée, plate, ne répondant pas aux critères légaux. Un examen au titre de la compensation – laquelle permettait une dérogation aux critères fédéraux, exigeait que le terrain proposé présente des aptitudes viticoles au moins équivalentes au terrain abandonné et n’était pas effectuée de manière rétroactive – ne pouvait s’envisager que pour la surface de 2'450 m2 actuellement cultivée sur la parcelle no 11'123, l’abandon de la culture de la vigne sur les deux autres sites – dont l’un avait de meilleures aptitudes viticoles et l’autre ne figurait pas dans le cadastre viticole – remontant à plusieurs années. La surface plantée sur la parcelle no 11'123 présentait de meilleures aptitudes viticoles que la parcelle no 482, notamment au niveau de son orientation et de sa déclivité, et était nettement inférieure à la surface de cette dernière. Une compensation n’était pas envisageable. Admettre la plantation d’une vigne sur le terrain en cause, sans déclivité, serait de nature à remettre en cause le principe du cadastre viticole.
Le 3 septembre 2014, l’interprofession du vignoble et des vins de Genève (ci-après : IVVG) a rendu un préavis défavorable, vu l’augmentation de la surface viticole que la demande impliquait.
Le 31 octobre 2014, l’IVVG a changé son préavis, se déclarant favorable à la requête de M. BONNET, s’agissant d’une compensation de surfaces perdues.
Dans ses déterminations du 10 mars 2015, l’intéressé a contesté la position de la commission et affirmé que l’autorisation sollicitée devait lui être délivrée, reprenant et complétant l’argumentation développée précédemment.
Il avait dû arrêter d’exploiter comme locataire 5'942 m2 sur des parcelles à proximité, qui avaient également été construites. Le terrain de la parcelle no 10'329 n’était pas inscrit dans le cadastre viticole, n’était pas propice à la viticulture et était à moyen terme destiné à la densification de Satigny, de sorte qu’il ne pouvait servir de compensation pour les surfaces perdues.
Du point de vue du climat et de l’exposition, la parcelle no 482 présentait des caractéristiques similaires aux parcelles l’entourant et était classée dans la même zone 535 de précocité extrapolée. S’étendant entre les courbes de niveau 420 et 410, elle se trouvait à une altitude appropriée, était légèrement en pente et avait la même déclivité que la partie supérieure de la parcelle no 484 ou la parcelle no 700. L’orientation garantissait de bonnes conditions d’exploitation. Elle était peu exposée à la bise. Il n’y avait aucun problème au regard de la protection de la nature. Toutes les exigences légales étaient réalisées. Au surplus, la plantation ne créait aucune nouvelle surface de vigne, ni une surface hors du cadastre viticole.
a. Ce dernier a maintenu sa position et son argumentation.
b. Selon la commission, une parcelle était considérée propice à la viticulture lorsqu’elle disposait d’une pente de 5 à 6 % au minimum. La parcelle no 482 était située non pas entre les courbes de niveau 410 à 420, avec un dénivelé de 10 m, mais entre les courbes de niveau 419 et 418, et donc une différence d’altitude de 1 m et une légère pente de l’ordre de 0,8 %, orientée sud-sud-est.
c. À l’issue de l’audition, la commission a maintenu son préavis négatif, vu la déclivité insuffisante du terrain, qui ne lui conférait d’ailleurs pas une orientation très marquée.
La parcelle, recensée en vigne hors zone, ne figurait pas au registre des vignes, n’étant pas affectée à cette culture depuis plus de dix ans. Le secteur disposait d’une pente moyenne inférieure à 1 %, sans orientation très marquée mais plutôt tournée vers le sud. La nature du sol n’était pas compatible avec la culture de la vigne. Il n’y avait pas de problème apparent quant aux conditions hydrologiques et rien de particulier n’était à relever s’agissant du climat local. Aucun élément relatif à la protection de la nature, des sites et de l’environnement ne s’opposait à la plantation envisagée. Indépendamment des autres critères, la déclivité était insuffisante. Le terrain pouvait rationnellement être affecté à d’autres cultures que la vigne, notamment au regard de sa configuration et son étendue, de 1,5 ha. Il ne pouvait être considéré comme propice à la viticulture.
Il a repris et complété l’argumentation formulée auparavant.
Le changement de zone de la parcelle no 11'123 avait été adopté par le Grand Conseil le 8 mai 2015. La question d’une éventuelle aptitude à une autre culture n’était pas pertinente. Un terrain faiblement en pente, remplissant tous les autres critères, pouvait parfaitement se prêter à la plantation de vignes. L’exclusion de la parcelle no 482 du cadastre viticole ne reposait sur aucune motivation ni base légale. Les parcelles dans les dossiers de MM. DUPRAZ, WEGMULLER et D. LÄSER étaient hors du cadastre viticole et présentaient des qualités inférieures à la sienne.
b. À l’appui de son recours, il a notamment versé à la procédure un courriel d’un membre de la commission, absent lors du transport sur place du 2 septembre 2014 et ayant fait part de son avis de manière anticipée le 24 août 2014. Il était favorable à la délivrance de l’autorisation, bien que la parcelle no 482 soit à plat. Le fait qu’elle soit cadastrée justifiait la demande, avec un précédent à côté, avec la parcelle no 700. Comme dans le cas de M. DUPRAZ, la nouvelle parcelle était meilleure en termes de qualité agronomique et d’orientation que la précédente.
Depuis le début des années 1950, la Confédération avait voulu restreindre la production viticole de qualité inférieure. Le cadastre viticole, entré en vigueur le 1er janvier 1957, délimitait le vignoble existant propre à la production viticole de qualité – soit les zones A et B, ensuite désignées comme zone viticole – et les terrains ne remplissant pas ces conditions – classés en zone C, correspondant à la vigne hors zone viticole. Une interdiction de planter de la vigne hors zone viticole avait été prescrite – afin de maintenir la culture de la vigne sur les surfaces les plus adaptées, soit les coteaux ayant une forte déclivité –, interdiction assortie à un régime d’autorisation. Des facilités avaient été accordées pour l’arrachage des vignes mal situées. Lorsque l’administration du cadastre viticole et des autorisations de planter était passée aux cantons, Genève avait repris les principes de la législation fédérale, instaurant une prime à l’arrachage pour les parcelles non propices à la viticulture. L’octroi de l’autorisation sollicitée constituerait une incohérence juridique et réduirait à néant l’effort financier consenti par le canton pour améliorer la qualité des vins et assainir le cadastre viticole.
La commission, essentiellement formée de viticulteurs de la région, considérait propices à la viticulture les terrains avec une déclivité minimale de 5 à 6 %, dont l’orientation était comprise entre le nord-est et le nord-ouest au maximum en passant par le sud et disposant d’un sol de nature légère. Selon sa pratique constante, elle dérogeait à ces normes minimales uniquement dans le cadre de transferts de périmètres viticoles existants sans augmentation de la surface exploitée, le terrain envisagé devant présenter des aptitudes viticoles au moins équivalentes au terrain abandonné. Si la nature du sol de la parcelle no 482 n’était pas incompatible avec la culture de la vigne, l’absence de déclivité du terrain, conjuguée à l’absence d’exposition particulière, était particulièrement défavorable à l’obtention d’un raisin de qualité. Le fait que certaines parcelles voisines soient plantées de vigne ne constituait pas un motif de comparaison, l’origine de leur plantation remontant aux années 1950 et ayant alors été recensées en tant que secteurs déjà plantés de vigne, sans pour autant répondre aux critères pour une production vinicole de qualité.
Il serait illogique d’autoriser une plantation viticole sur une surface peu propice à cette culture et pouvant avoir un impact sur les surfaces d’assolement à terme, en fonction de la qualité pédologique du sol.
La mise à jour du cadastre relevait du DETA.
L’autorisation de planter des vignes sur la parcelle no 10'398, feuillet 13, de la commune de Soral, dotée d’une pente de 1,8 % orientée ouest-nord-ouest, avait été refusée à M. DUPRAZ, décision faisant l’objet d’un recours pendant. Les caractéristiques techniques de ce terrain étaient très similaires à celles de la parcelle no 482. Dans le dossier de M. WEGMULLER, la nouvelle plantation avait été autorisée sur la parcelle no 349, feuillet 45, de la commune de Jussy (ci-après : la parcelle no 349), sise en zone viticole protégée et dotée d’une déclivité de 4,9 % orientée ouest-nord-ouest. Concernant le dossier de M. D. LÄSER et Monsieur Thomas LÄSER, les parcelles nos 2'551, feuillet 22, et 2'128, feuillet 24, de la commune de Presinge, initialement proposées en compensation, bénéficiaient de moins bonnes aptitudes viticoles que la parcelle perdue, de sorte qu’une nouvelle proposition était en cours d’instruction. Ces trois dossiers démontraient la pratique constante de la commission au niveau de l’appréciation des critères et de l’application du système de compensation.
b. À l’appui de sa réponse, le DETA a en particulier produit un plan des pentes viticoles, selon lequel les pentes de la parcelle no 482 se situaient en majeure partie entre 0 et 6 %, ainsi qu’un plan des courbes de niveau, à teneur duquel la parcelle se trouvait entre les courbes 417 à 420, mais pour la plus grande partie entre les courbes 418 et 419.
Le 20 octobre 2015, sur demande du juge délégué, le DETA a versé à la procédure les dossiers de MM. DUPRAZ, WEGMULLER ainsi que D. et T. LÄSER.
a. Par réplique du 14 décembre 2015, M. BONNET a persisté dans ses conclusions et son argumentation, en la précisant.
Dans le dossier de M. WEGMULLER, la parcelle avait un contact partiel sur un seul côté avec un vignoble et avait une déclivité de moins de 5 % et l’ensoleillement y était nettement moins favorable. Dans le cas MM. D. et T. LÄSER, la nouvelle parcelle proposée, soit la parcelle no 2'591, feuillet 24, de la commune de Presinge (ci-après : la parcelle no 2'591) était isolée par rapport aux autres vignes, entourée d’arbres et bien moins ensoleillée. La commission était loin d’avoir une pratique établie. Exclure toute replantation en raison de l’arrachage était contraire au système légal. L’inclusion dans le cadastre viticole donnait un droit à planter des vignes. Il n’avait jamais demandé de prime d’arrachage. En accordant l’autorisation à MM. D. et T. LÄSER, le DETA avait démontré ne pas essayer d’assainir le cadastre viticole, la parcelle concernée ne s’y trouvant pas. L’analyse prescrite était multicritères. La parcelle no 482 était apte à être exploitée de manière viticole conformément au droit fédéral.
b. À l’appui de sa réplique, il a notamment produit un rapport du Professeur Stéphane BURGOS relatif à l’influence de la pente sur les vignes de la parcelle no 482.
Les surfaces viticoles arrachées et non replantées depuis plus de dix ans ne faisaient pas partie du cadastre viticole au sens du droit fédéral. Le plan du cadastre genevois décrivait la situation au 31 décembre 1998, plus les nouvelles plantations autorisées par le DETA ou notifiées à ce dernier. Des parcelles sur lesquelles les vignes avaient été arrachées depuis plus de dix ans figuraient au plan du cadastre et n’étaient exclues que lorsqu’elles faisaient l’objet d’une décision du DETA. Le registre des vignes correspondait à la définition du cadastre viticole fédéral et était mis annuellement à jour. La parcelle en cause figurait dans le plan du cadastre en tant que vigne hors zone viticole – ce qui était déterminant puisqu’elle l’identifiait en zone C lors de la levée du cadastre initiale – mais ne faisait pas pour autant partie du cadastre viticole, puisqu’elle ne figurait pas au registre des vignes. La commission et la DGA avaient pris en compte la déclivité et tous les autres critères. Selon l’analyse du Prof. BURGOS, l’ensemble du canton serait susceptible d’être planté en vignes.
Le recours de M. DUPRAZ avait été rejeté. Aucun arbre ne subsistait à proximité au sud de la plantation projetée par MM. D. et T. LÄSER et la commission avait tenu compte des chênes à l’ouest. Le fait que la parcelle no 2'591 soit en dehors du cadastre viticole n’était pas pertinent. La commission et la DGA n’avaient jamais prétendu qu’une parcelle exploitée de manière viticole devait être entourée de vigne sur trois côtés ni qu’une nouvelle plantation en vigne ne pouvait être admise si elle conduisait à l’ouverture d’une nouvelle zone viticole.
L’exclusion ne portait pas sur le cadastre, mais sur le plan du cadastre et était nécessaire pour le faire coïncider avec le registre des vignes, correspondant à la définition du cadastre viticole fédéral.
Le registre des vignes ne concernait que l’encépagement, le porte-greffe et le système de culture et ne changeait en rien l’inclusion de la parcelle dans le cadastre viticole. Le DETA commettait une inégalité de traitement manifeste en autorisant la plantation de vignes sur la parcelle no 2'591.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le recourant sollicite l’audition de M. DUVERNAY.
a. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes et d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (arrêts du Tribunal fédéral 2C_545/2014 du 9 janvier 2015 consid. 3.1 ; 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3).
b. Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 ; 134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_119/2015 du 16 juin 2015 consid. 2.1).
c. En l’espèce, le recourant sollicite l’audition du propriétaire de la parcelle no 484, concernant les excellentes aptitudes vinicoles de cette dernière. La présente procédure concerne cependant une parcelle certes voisine, mais distincte, en relation avec laquelle la chambre administrative dispose d’un dossier complet, lui permettant de se prononcer sur les griefs soulevés en toute connaissance de cause.
Il ne sera dès lors pas donné suite à la requête du recourant.
Le litige porte sur la conformité au droit de la décision du DETA refusant d’octroyer au recourant l’autorisation de planter des nouvelles vignes à des fins vinicoles sur la parcelle no 482 et prononçant l’exclusion de ladite parcelle du plan du cadastre viticole.
Le recourant affirme premièrement que sa parcelle serait propice à la viticulture, de sorte que l’autorisation litigieuse aurait dû lui être délivrée.
a. Les cantons tiennent un cadastre viticole, dans lequel sont décrites les particularités des vignobles, conformément aux principes définis par la Confédération (art. 61 de la loi fédérale sur l’agriculture du 29 avril 1998 - LAgr - RS 910.1).
b. Le cadastre viticole décrit les parcelles plantées en vignes et celles en cours de reconstitution. Y sont notamment consignés, pour chaque parcelle, le nom de l'exploitant ou du propriétaire (let. a), la commune concernée (let. b), le numéro de la parcelle (let. c), la surface viticole en m2 (let. d), les variétés de cépages, y compris la surface occupée par chaque variété (let. e), les appellations autorisées pour la désignation du vin issu de la surface viticole (let. f) et, le cas échéant, l'exclusion d'une surface viticole de la production de vin (let. g ; art. 4 al. 1 de l’ordonnance sur la viticulture et l’importation de vin du 14 novembre 2007 - ordonnance sur le vin - RS 916.140). Les cantons peuvent saisir des données supplémentaires (art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur le vin). Ils peuvent renoncer à enregistrer les surfaces plantées en vigne conformément à l'art. 2 al. 4 de l’ordonnance sur le vin (art. 4 al. 3 de l’ordonnance sur le vin). Le cadastre viticole doit être mis à jour chaque année (art. 4 al. 5 de l’ordonnance sur le vin).
c. Le cadastre viticole est formé d’un plan, complété par un registre (art. 8 al. 1 de la loi sur la viticulture du 17 mars 2000 - LVit - M 2 50). Il décrit la situation existant au 31 décembre 1998, à laquelle sont ajoutées les nouvelles plantations autorisées par le DETA ou notifiées à celui-ci (art. 8 al. 2 LVit). Le plan distingue les vignes destinées à la production vinicole commerciale et situées en zone viticole, protégée ou non protégée (ch. 1) et en dehors de la zone viticole (ch. 2 ; let. a), les vignes pouvant produire du raisin destiné à des fins vinicoles pour la consommation personnelle, sur des surfaces de 200 m2 au maximum (let. b) et les vignes non destinées à la production vinicole (let. c ; art. 9 al. 2 LVit). Le registre recense les parcelles pouvant prétendre à une appellation suisse, plantées en vigne ou en cours de reconstitution (art. 10 al. 1 LVit).
Le cadastre viticole délimite les périmètres en dehors desquels la culture de la vigne est interdite. Il comprend la zone viticole et les vignes situées en dehors de la zone viticole (art. 7 al. 2 LVit). La zone viticole recense les surfaces appropriées à la culture de la vigne à des fins vinicoles (art. 7 al. 3 LVit). La zone viticole protégée est la partie de la zone viticole destinée à l’exploitation de la vigne, à l’exclusion de toute autre culture pérenne (art. 7 al. 4 LVit). On entend par vignes situées en dehors de la zone viticole, celles sur lesquelles la production vinicole à des fins commerciales a été tolérée par la Confédération avant 1999 (art. 7 al. 5 LVit).
d. Le registre des vignes complète le plan et décrit les particularités des surfaces plantées en vigne ou en cours de reconstitution, sises sur le territoire du canton de Genève et sur les parcelles en France pouvant prétendre à l'appellation d’origine contrôlée Genève. Il est mis à jour annuellement (art. 10 al. 1 du règlement sur la vigne et les vins de Genève du 20 mai 2009 - RVV - M 2 50.05). À cette fin, chaque exploitant doit fournir à la direction générale, sur une formule ad hoc, diverses données, lesquelles doivent être communiquées au plus tard le 31 mars de chaque année (art. 10 al. 2 et 3 RVV). La DGA peut en tout temps procéder au contrôle de l'exactitude des renseignements fournis et solliciter, à cet effet, toute pièce justificative (art. 10 al. 4 RVV).
b. Par nouvelle plantation, on entend la plantation de vignes sur une surface où la vigne n’a pas été cultivée depuis plus de dix ans (art. 2 al. 1 de l’ordonnance sur le vin). Les nouvelles plantations de vigne destinées à la production vinicole ne peuvent être autorisées que dans les endroits propices à la viticulture. On tiendra compte notamment de l'altitude (let. a), de la déclivité du terrain et de son exposition (let. b), du climat local (let. c), de la nature du sol (let. d), des conditions hydrologiques du sol (let. e) et de l'importance de la surface au regard de la protection de la nature (let. f ; art. 2 al. 2 de l’ordonnance sur le vin). Aucune autorisation n'est requise pour une nouvelle plantation unique d'une surface de 400 m2 au maximum, dont les produits sont exclusivement destinés aux besoins privés de l'exploitant, pour autant que ce dernier ne possède ni n'exploite aucune autre vigne. Le canton peut fixer une surface inférieure à 400 m2 et imposer une notification obligatoire (art. 2 al. 4 de l’ordonnance sur le vin). Le canton définit la procédure relative à l'autorisation et à la notification obligatoire. En ce qui concerne l'autorisation, il prévoit la consultation des services cantonaux de la protection de la nature et du paysage (art. 2 al. 5 de l’ordonnance sur le vin).
Peuvent être cultivées en vue de la production de vin, les surfaces viticoles sur lesquelles la nouvelle plantation a été autorisée conformément à l’art. 2 al. 2 de l’ordonnance sur le vin (let. a), sur lesquelles la production vinicole professionnelle a été légalement pratiquée avant 1999 (let. b) ou pour lesquelles l’office fédéral de l’agriculture (ci-après : OFAG) a délivré l’autorisation de planter avant 1999 et qui ont été plantées en vignes dans un délai de dix ans au maximum après l’octroi de ladite autorisation (let. c ; art. 5 al. 1 de l’ordonnance sur le vin). Si l’exploitation d’une surface viticole est interrompue durant plus de dix ans, l’autorisation n’est plus valable (art. 5 al. 2 de l’ordonnance sur le vin).
c. La LVit a pour but d’assurer l’application des dispositions fédérales relatives à la viticulture (let. a), de protéger le vignoble (let. b) et d’encourager une production viti-vinicole de qualité (let. c ; art. 1 LVit).
On entend par vigne toute surface destinée à la production de raisins, à des fins vinicoles ou non vinicoles (art. 7 al. 1 LVit) et par nouvelles plantations toutes plantations de vignes en dehors du cadastre viticole ou sur des surfaces qui, bien que comprises dans ce dernier, n’ont plus été cultivées en vigne depuis plus de dix ans (art. 7 al. 6 LVit).
Toute personne désireuse d’effectuer de nouvelles plantations de vignes doit obtenir une autorisation, à l’exclusion des vignes visées à l’art. 9 al. 2 let. b LVit, soit les vignes pouvant produire du raisin destiné à des fins vinicoles pour la consommation personnelle, sur des surfaces de 200 m2 au maximum, qui sont soumises au régime de la notification obligatoire (art. 11 al. 1 LVit). Pour la production vinicole commerciale, cette autorisation est délivrée à condition que les critères fixés à l’art. 2 al. 2 de l’ordonnance sur le vin soient remplis. Ces critères s’appliquent aussi bien aux surfaces sises hors du cadastre viticole qu’à celles situées à l’intérieur de celui-ci, si la culture de la vigne n’a plus été pratiquée depuis dix ans (art. 11 al. 2 LVit).
d. Le RVV a pour but de favoriser la production de raisins et de vins de qualité (art. 1 RVV).
Les nouvelles plantations incorporées dans la zone viticole définie à l'art. 7 al. 3 LVit ne peuvent être autorisées que dans les endroits propices à la viticulture, conformément aux critères fédéraux (art. 12 al. 1 RVV). Une autorisation peut également être délivrée en cas de fermeture de zone, soit, notamment, lorsqu'un terrain est adjacent à une vigne existante et qu'il ne peut être rationnellement affecté à une autre culture. Le terrain considéré doit néanmoins présenter des aptitudes à produire du raisin de qualité (art. 12 al. 2 RVV). Lors de l'examen des demandes, les critères relatifs à la protection de la nature, des sites et de l'environnement doivent également être examinés (art. 12 al. 3 RVV). Lorsqu'un terrain est exempt de vigne depuis plus de dix ans, la procédure d'autorisation s'applique (art. 16 al. 2 RVV).
e. La jurisprudence rendue sous l’ancienne ordonnance sur le statut du vin du 23 décembre 1971 (ci-après : le statut du vin) abrogée dès le 1er janvier 1999 est toujours applicable, l’ordonnance sur le vin ayant repris quasiment les mêmes termes que ceux de l’art. 5 al. 1 du statut du vin (ATA/1369/2015 du 21 décembre 2015 consid. 3d). Ainsi, pour le classement d’une parcelle au cadastre viticole, deux éléments entrent en considération : d’une part, en règle générale, un terrain déclive et, d’autre part, l’obtention d’une bonne maturité du raisin quand l’année est normale, ce dernier élément étant lui-même fonction des divers facteurs naturels de production énoncés à l’art. 5 du statut du vin, tels que le climat local, la nature du sol, l'exposition, l'altitude ou encore la situation géographique (décision de la commission de recours DFEP du 22 mai 1995 in JAAC 60.55 consid. 5).
Dans une décision du 7 mai 2002, concernant une parcelle sise sur le territoire du canton de Genève sur laquelle une vigne avait été arrachée plus de dix ans auparavant et pour laquelle la direction avait refusé l’autorisation de planter une nouvelle vigne en retenant notamment une déclivité insuffisante, la commission de recours DFEP a retenu que, s’agissant du canton de Genève, une déclivité de 6 % pouvait encore être admise au cadastre viticole (ATA/649/2009 du 8 décembre 2009 consid. 7c).
Dans un arrêt de 2009, la chambre administrative a admis le recours et retenu que l’autorisation de planter des vignes sur une parcelle présentant une déclivité de 4 à 5 % et orientée nord à nord-est devait être accordée. Après avoir retenu que le terrain en cause présentait une déclivité suffisante, elle a rappelé que l’exigence de déclivité n’était pas un facteur absolu mais devait être conjugué avec celui de l’obtention d’une bonne maturité du raisin (ATA/649/2009 précité consid. 7d).
b. La commission est composée de cinq viticulteurs répartis par région, soit deux dont l'exploitation se situe sur la rive droite, un dans la région Arve-Lac et deux dans la région Arve-Rhône (let. a), d’un représentant de la DGA qui la préside (let. b) et d’un représentant de l’office de l’urbanisme (let. c ; art. 5 al. 1 RVV). Elle préavise notamment les requêtes relatives aux nouvelles plantations et celles visant à modifier le cadastre viticole (art. 5 al. 3 let. a RVV).
c. Selon la jurisprudence, chaque fois que l'autorité inférieure suit les préavis requis, la juridiction de recours doit s'imposer une certaine retenue, qui est fonction de son aptitude à trancher le litige (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 168 n. 508 et la jurisprudence citée ; ATA/610/2000 du 10 octobre 2000 consid. 5). Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/534/2016 du 21 juin 2016 consid. 5b ; ATA/281/2016 du 5 avril 2016 consid. 7b).
Il admet cependant que la parcelle en cause n’est plus plantée de vignes depuis plus de dix ans. Il en résulte que la plantation envisagée doit être qualifiée de nouvelle plantation et est en cette qualité soumise à autorisation. Or, il découle des dispositions susmentionnées que le recensement au plan du cadastre viticole en qualité de vignes hors zone ne donne pas de droit à l’octroi de ladite autorisation, soumise à des conditions spécifiques, prévues par le droit fédéral. Au demeurant, la parcelle du recourant ne devrait même pas figurer dans le cadastre viticole à s’en tenir à la définition de l’art. 4 al. 1 de l’ordonnance sur le vin et à la mise à jour annuelle prévue par l’art. 4 al. 5 de la même ordonnance, puisque seules y figurent les parcelles plantées de vignes ou en cours de reconstitution, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, étant actuellement exploitée en cultures agricoles.
Il convient dès lors d’examiner si les conditions d’autorisation sont réalisées.
Il ressort du dossier que la parcelle no 482, située en majeure partie entre les courbes 418 et 419, est dotée d’une déclivité moyenne de 0,8 %, ce que le recourant ne conteste pas, puisqu’il allègue simplement que le terrain est « légèrement » ou « faiblement » en pente.
Or, selon l’Étude des terroirs viticoles de Genève réalisée en août 2007 par l’école d’ingénieurs de Changins à Nyon, dans le canton de Genève, le vignoble se situe majoritairement sur des pentes modérées. Plus de trois quarts des vignes ont une inclinaison inférieure à 15 %, un dixième entre 15 et 25 %, un dixième entre 25 et 50 % et 1 % supérieur à 50 % (ATA/649/2009 précité consid. 7c). Dans la zone de Dardagny, les inclinaisons de pente les plus fréquentes – un tiers du vignoble – sont comprises entre 5 et 10 % et environ 70 % des pentes ont une inclinaison inférieure à 15 %, le reste du vignoble se trouvant presque également réparti sur des pentes comprises en 15 et 50 % et très peu de zones présentant des pentes supérieures à 30 %.
Il en découle que la déclivité de la parcelle no 482 est largement inférieure à l’ordre de grandeur des pentes les plus fréquentes du secteur considéré, contrairement à ce qui prévalait dans l’ATA/649/2009 précité, dont le recourant se prévaut. Elle est par ailleurs également largement inférieure à la limite de 5 à 6 % retenue par les spécialistes dans le canton de Genève.
Contrairement à ce qu’affirme le recourant, il ressort de la jurisprudence susmentionnée que l’analyse des autres critères d’aptitude à la viticulture ne permettent pas de pallier une déclivité largement insuffisante du terrain, de sorte rien ne permettait à l’autorité intimée de s’écarter de l’avis défavorable des spécialistes et qu’elle a, à juste titre, suivi le préavis de la commission et retenu que la parcelle ne pouvait être considérée comme propice à la culture de la vigne.
Au surplus, le fait que la parcelle du recourant soit recensée au plan du cadastre viticole en qualité de vigne hors zone confirme ce résultat. En effet, cela démontre qu’elle n’a pas été recensée comme zone vinicole au sens de l’art. 7 al. 3 RVV et qu’elle n’a donc pas été considérée comme une surface appropriée à la culture de la vigne à des fins vinicoles lors du recensement, ce que confirme d’ailleurs également le fait que la viticulture y avait uniquement été tolérée avant 1999, comme l’indique son statut de vigne hors zone.
Au vu de ce qui précède, le grief sera écarté.
a. Une décision ou un arrêté viole le principe de l’égalité de traitement garanti par l’art. 8 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATF 138 V 176 consid. 8.2 ; 134 I 23 consid. 9.1 ; 131 I 1 consid. 4.2).
b. Selon la jurisprudence, un justiciable ne saurait en principe se prétendre victime d’une inégalité de traitement lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors même que dans d’autres cas, elle aurait reçu une fausse application ou n’aurait pas été appliquée du tout (ATF 136 I 65 consid. 5.6 ; 127 II 113 consid. 9a ; 122 II 446 consid. 4 p. 451 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_423/2011 du 2 avril 2012 consid. 5.1 ; 2C_72/2008 du 21 mai 2008 consid. 6.2).
Cependant, cela présuppose de la part de l’autorité dont la décision est attaquée la volonté d’appliquer correctement, à l’avenir, les dispositions légales en question et de les faire appliquer par les services qui lui sont subordonnés. En revanche, si l’autorité persiste à maintenir une pratique reconnue illégale ou s’il y a de sérieuses raisons de penser qu’elle va persister dans celle-ci, le citoyen peut demander que la faveur accordée illégalement à des tiers le soit aussi à lui-même, cette faveur prenant fin lorsque l’autorité modifie sa pratique illégale (ATF 136 I 65 consid. 5.6 ; 127 II 113 consid. 9a ; 125 II 152 consid. 5 p. 166 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_423/2011 du 2 avril 2012 consid. 5.1 ; 1C_304/2011 du 9 janvier 2012 consid. 5.1).
Encore faut-il qu’il n’existe pas un intérêt public prépondérant au respect de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au détriment de l’égalité de traitement (ATF 123 II 448 consid. 3c ; 115 Ia 81 consid. 2), ni d’ailleurs qu’aucun intérêt privé de tiers prépondérant ne s’y oppose (ATF 108 Ia 212 consid. 4).
Toutefois, si l’illégalité d’une pratique est constatée à l’occasion d’un recours contre le refus d’un traitement illégal, le juge n’admettra le recours que s’il peut être exclu que l’administration changera sa politique (ATF 115 Ia 81 consid. 2 ; 112 Ib 381 consid. 6). Il présumera, dans le silence de l’autorité, que celle-ci se conformera au jugement qu’il aura rendu quant à l’interprétation correcte de la règle en cause (arrêt du Tribunal fédéral 1C_304/2011 du 9 janvier 2012 consid. 5.3).
c. En l’espèce, le recourant affirme premièrement que la déclivité de sa parcelle serait comparable à la partie supérieure de la parcelle no 484 ou à la parcelle no 700, toutes deux plantées de vignes. Il ressort néanmoins de sa propre argumentation que les situations de ces deux parcelles ne sont pas comparables, puisque la déclivité moyenne de la parcelle no 484 et ses aptitudes vinicoles ne sont pas uniquement déterminées par la partie supérieure du terrain et que la parcelle no 700 est actuellement plantée de vignes, ceci en vertu de la tolérance des autorités, puisqu’elle figure au plan du cadastre viticole en tant que vigne hors zone.
Le recourant invoque par ailleurs le cas de M. DUPRAZ. Toutefois, le refus d’autorisation de planter une nouvelle vigne opposé par le DETA le 7 mai 2015 a été confirmé par la chambre administrative par arrêt du 21 décembre 2015 (ATA/1369/2015), entré en force, de sorte que – même à supposer qu’il s’agisse d’une situation semblable – l’intéressé ne peut se prévaloir de ce dossier au regard du principe d’égalité de traitement pour obtenir la délivrance de l’autorisation litigieuse.
Le recourant se prévaut ensuite du cas de M. WEGMULLER, auquel une autorisation de planter des vignes a été octroyée par décision du 19 janvier 2015. Cependant, la partie de la parcelle no 349 visée par cette autorisation était non seulement recensée au plan du cadastre viticole en tant que zone viticole protégée et figurait parmi les surfaces d’assolement mais elle disposait en outre d’une pente moyenne de 4,9 % orientée ouest-nord-ouest. Le cas de M. WEGMULLER n’est dès lors aucunement similaire à la présente cause.
Le recourant invoque également le dossier de MM. D. et T. LÄSER, dans lequel aucune décision n’a à ce jour été rendue, à la connaissance de la chambre administrative. Néanmoins, même à supposer qu’une autorisation de planter une nouvelle vigne leur soit accordée, la parcelle actuellement envisagée, soit la parcelle no 2'591, comporte une déclivité de 6,6 % avec une orientation ouest-sud-ouest, conformément au procès-verbal de la commission du 7 novembre 2014. Il ne s’agit par conséquent pas non plus d’un cas susceptible d’être comparable au cas d’espèce.
Finalement, bien que le recourant ne le soulève pas expressément, la chambre administrative constatera qu’il ne peut se prévaloir du principe de l’égalité dans l’illégalité au regard de la pratique de l’autorité intimée en matière de compensation, permettant de déroger aux critères d’autorisation de planter une nouvelle vigne. En effet, non seulement, comme l’autorité intimée l’a indiqué, cette pratique est limitée à la surface de terrain perdu et ne permet pas une compensation a posteriori, des années après la perte des surfaces de viniculture visées par la compensation, mais elle ne porte que sur des terrains ayant une aptitude vinicole égale ou supérieure au terrain perdu, ce qui n’est pas le cas de la parcelle no 482 par rapport à la parcelle no 11'123 – la seule pour laquelle la compensation ne serait pas rétroactive –, tant au regard de son recensement au plan du cadastre viticole en qualité de vigne protégée qu’au regard de l’appréciation de la commission, la surface de vigne perdue sur la parcelle no 11'123 étant au surplus largement supérieure à la surface envisagée sur la parcelle no 482.
Dans ces circonstances, les griefs de violation du principe de l’égalité de traitement et de l’égalité dans l’illégalité ne sont pas fondés et seront écartés.
a. Le DETA a notamment pour tâches de tenir à jour le cadastre viticole par commune, ainsi que les plans des appellations d’origine contrôlées (AOC), ainsi que de prendre toute mesure afin de faire respecter l’affectation des zones en fonction de la destination de la production (let. a) et de tenir à jour le registre des vignes et d’établir les droits de production en vue de la valorisation du raisin (let. b ; art. 3 LVit). Le plan est élaboré et tenu à jour par le DETA (art. 9 al. 1 LVit).
b. En l’espèce, l’autorité intimée a refusé d’accorder au recourant l’autorisation de planter une nouvelle vigne, de sorte que sa parcelle ne fait pas partie du périmètre dans lequel la culture de la vigne est autorisée ou tolérée. Sa parcelle n’a dès lors plus sa place dans le plan du cadastre vinicole, dont le DETA est responsable de la mise à jour.
L’autorité intimée avait par conséquent la compétence et était fondée à prononcer l’exclusion de la parcelle no 482 du plan du cadastre viticole. Le grief sera écarté.
Dans ces circonstances, la décision du DETA est conforme et droit et le recours de M. BONNET à son encontre, entièrement mal fondé, sera rejeté.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de M. BONNET (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 4 septembre 2015 par Monsieur Nicolas BONNET contre la décision du département de l’environnement, des transports et de l’environnement du 16 juillet 2015 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur Nicolas BONNET ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 166 al. 2 LAgr, 31 ss de la loi sur Tribunal administratif fédéral du 17 juin 2005 (LTAF - RS 173.32) et 44 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal administratif fédéral ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal administratif fédéral, case postale, 9023 Saint-Gall, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 21a PA. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me François Bellanger, avocat du recourant, au département de l'environnement, des transports et de l'agriculture, à l’office fédéral de l’agriculture, ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial (ARE).
Siégeants : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Junod, M. Dumartheray, Mme Payot Zen-Ruffinen, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
M. Mazza
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :