POUVOIR JUDICIAIRE
A/1375/2016-FORMA ATA/739/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 30 août 2016
1ère section
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Inclusion Handicap, soit pour lui Monsieur Cyril Mizrahi
contre
SERVICE DES BOURSES ET PRÊTS D'ÉTUDES
EN FAIT
Monsieur A______ (ci-après : l'étudiant), né le ______ 1995 et domicilié à Genève, a commencé, en septembre 2014, des études à la Haute école de gestion de Genève (ci-après : HEG), afin d'obtenir un bachelor en économie d'entreprise. La formation devait s'achever en juin 2017.
Par une demande remplie et signée le 20 septembre 2015, reçue le 23 septembre 2015 par le service des bourses et prêts d'études (ci-après : SBPE), l'étudiant a sollicité le renouvellement, pour l'année 2015-2016, de la bourse et prêt d'études dont il bénéficiait.
Par courrier du 22 octobre 2015, le SBPE a relevé que des pièces indispensables à l'examen de la demande manquaient, à savoir une estimation écrite du revenu brut que l'étudiant allait percevoir durant l'année de formation, une indication écrite si l'étudiant percevait des prestations de l'assurance-invalidité (ci-après : AI) et si oui, depuis quand, avec une copie de la décision pour 2015, une copie du décompte concernant les prestations du service des prestations complémentaires (ci-après : SPC) perçues en 2015, une copie de l'avis de taxation concernant les impôts cantonaux et communaux 2014 de ses parents, des justificatifs de tous les revenus liés à une activité lucrative, le cas échéant une indication par écrit des moyens de subsistance, et le certificat de mariage ou livret de famille.
Par courrier du 29 octobre 2015, reçu le 4 novembre 2015, l'étudiant a indiqué au SBPE les sources de revenus actuels de lui-même et de sa femme, à savoir CHF 480.- par mois au titre d'allocation pour impotent de l'AI et CHF 1'098.- par mois d'assistance du SPC. Il a joint au courrier une copie de la décision pour 2015 de l'office cantonal des assurances sociales (ci-après : OCAS) qui fixait le montant mensuel des prestations pour impotence en sa faveur à CHF 470.- dès le 1er janvier 2015.
Par décision du 21 janvier 2016, le SBPE a refusé l'octroi d'une bourse ou de prêts d'études pour l'année 2015-2016.
Selon l'art. 3 al. 2 let. c de la loi sur les bourses et prêts d’études du 7 décembre 2009 (LBPE – L 1 20), les personnes « qui peuvent prétendre à des prestations de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité, du 19 juin 1959 » ne pouvaient pas bénéficier d'une aide financière. Le SBPE avait appris par la décision de l’OCAS que l'étudiant avait remise en date du 4 novembre 2015 qu'il percevait des prestations pour impotence. « Dès lors que [son] droit en matière de bourses d'études n'était pas ouvert, [il] ne pouvait pas bénéficier d'une bourse ou d'un prêt d'études durant l'année 2015-2016 ».
Par décision du 22 janvier 2016, au titre de demande de restitution, le SBPE a rappelé avoir pris connaissance à travers la décision remise par l'étudiant le 4 novembre 2015 du fait qu'il percevait des prestations pour impotence. De plus, selon leurs informations, il avait été mis au bénéfice de ces prestations depuis octobre 2013. Dès lors, le droit à une bourse ou un prêt d'études durant l'année académique 2014-2015 n'aurait pas dû être ouvert. Il citait l'art. 3 al. 2 let. c de la loi applicable. En conséquence, l'étudiant avait perçu indûment une bourse durant l'année 2014-2015 et la totalité de celle-ci, soit un montant de CHF 3'726.-, devait être restituée.
Par une autre décision du même jour et pour les motifs précités, le SBPE a indiqué que le droit en matière de bourses d'études de l'étudiant n'aurait pas dû être ouvert pour la période d'octobre 2013 à août 2014. Dès lors, la bourse d'études qui avait été versée à l'étudiant devait être partiellement restituée selon la loi applicable. En effet, les prestations financières versées restaient acquises au prorata des mois durant lesquels le bénéficiaire y avait droit, le solde devant être restitué. Ainsi, le montant initialement octroyé de la bourse pour un total de CHF 3'214.- n'avait pas été acquis en totalité, mais uniquement pour une durée d'un mois (septembre 2013) pour un montant de CHF 267.-. Le montant à restituer s'élevait donc à CHF 2'947.-.
Par courrier du 17 février 2016, l'étudiant, assisté par l'association pour le bien des aveugles et malvoyants, s'est opposé à la décision du 21 janvier 2016 refusant l'octroi de bourse pour l'année 2015-2016 et aux décisions du 22 janvier 2016 demandant la restitution des bourses octroyées pour les années 2013-2014 et 2014-2015.
L'art. 3 al. 2 let. c LBPE violait les principes constitutionnels, le droit fédéral, le droit intercantonal et la constitution genevoise. En effet, dans les dispositions constitutionnelles et fédérales, une inégalité de traitement entre personnes valides et personnes handicapées était prohibée. Les inégalités existantes devaient être éliminées et/ou l'État avait l'obligation de s'abstenir d'appliquer la disposition litigieuse. Il était par ailleurs indéniable que l'octroi d'une bourse entrait dans le cadre de l'accès à la formation et à la formation continue. Le canton ne pouvait donc pas exclure du droit à une bourse d'études les personnes au bénéfice de prestations de l'AI, par définition handicapées. Sur un autre plan, l'accord intercantonal ne prévoyait pas que le canton avait le droit d'exclure une catégorie de personnes. Il ne laissait pas de marge de manœuvre au canton dans ce domaine. L'étudiant considérait que l'exclusion prévue par la loi applicable devait concerner que les personnes ne pouvant plus suivre une formation professionnelle, et qui étaient au bénéfice d'une rente entière d'invalidité, ce qui n'était pas son cas. En effet, l'étudiant percevait une allocation pour impotent en raison de son handicap visuel important. Il n'était nullement prévu dans la loi que cette allocation devait servir à payer ses études. Les décisions du 21 et 22 janvier 2016 étaient dès lors injustifiées. Il en sollicitait l'annulation.
L'étudiant ne remettait pas en cause l'application de la loi, mais une de ses normes juridiques. Or, le SBPE n'avait pas la compétence de remettre en question la légalité du dispositif qu'il était chargé d'appliquer tel que prévu par le législateur.
Inclusion Handicap, association faîtière des organisations suisses de personnes handicapées, sous la plume d’un avocat, pour leur département « égalité », le représentait.
Il y avait une violation du droit supérieur, notamment du principe de l'interdiction des discriminations en raison d'une déficience, tel qu'il découlait des dispositions internationales, et des constitutions fédérale et cantonale, et du droit à la formation, tel que consacré par la constitution cantonale.
À défaut, il y avait une violation du droit par la décision querellée, faute d'interprétation conforme de l'art. 3 al. 2 let. c LBPE avec le principe de l'interdiction des discriminations et le droit à la formation précités.
Ses arguments seront repris, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-dessous.
Pour le reste, ses arguments seront repris, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-dessous.
Par réplique du 7 juillet 2016, l'étudiant a persisté dans ses conclusions.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
L'étudiant invoque une violation du droit supérieur par l'art. 3 al. 2 let. c LBPE.
Ce grief ne sera pas examiné au vu de ce qui suit, étant précisé que toutes les autorités doivent contrôler, à titre préjudiciel, la conformité au droit supérieur des normes qu’elles appliquent au cas concret (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse 3ème éd., vol. 1, 2013, p. 786 n. 2337 ss ; Jean-Marc VERNIORY, Le contrôle préjudiciel des normes dans la jurisprudence récente de la chambre administrative genevoise, in Andrea GOOD/Bettina PLATIPODIS (éd.), Festschrift Andreas Auer, 2013, 275-285, p. 279 ss ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3ème éd. 2012, p. 346, n. 2.7.3.1 ; Rober ZIMMERMANN, L’évolution récente du contrôle préjudiciel de la constitutionnalité des lois en droit genevois, RDAF, 1988 p. 1 ss).
La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le juge ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 consid. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de déroger au sens littéral d’un texte clair (ATF 137 I 257 consid. 4.1) ; il en va de même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et le principe de l’égalité de traitement (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2 p. 116). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 135 II 78 consid. 2.2). Si le texte n’est ainsi pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1). Le juge ne privilégie aucune méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 139 IV 270 consid. 2.2 ; 137 IV 180 consid. 3.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_839/2015 du 26 mai 2016 consid. 3.4.1 ; 1C_584/2015 du 1er mars 2016 consid. 4.1).
a. L’octroi de bourses et prêts d’études aux étudiants du degré tertiaire par les cantons faisant l’objet de subsides fédéraux et les conditions d’octroi de ces prestations, qui sont délivrées par les cantons, font l’objet d’une législation tant fédérale que cantonale. Cette situation résulte des compétences instaurées par l’art. 66 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), dans l’exercice desquels la Confédération a édicté une loi-cadre, que les cantons doivent respecter en conservant leur compétence (Rapport de la commission de la science, de l’éducation et de la culture du Conseil national du 23 juin 2005 relative à l’initiative parlementaire sur l’article constitutionnel sur l’éducation, FF 2005 5159, p. 5213 ; ATA/552/2016 du 28 juin 2016).
b. La loi fédérale sur les contributions aux cantons pour l’octroi de bourses et de prêts d’études dans le domaine de la formation du degré tertiaire du 12 décembre 2014 (loi sur les aides à la formation - RS 416.0) vise en particulier à régler le soutien apporté par la Confédération à l’harmonisation des régimes cantonaux de bourses et de prêts d’études (art. 1 al. 1 let. b de la loi sur les aides à la formation).
c. Le 18 juin 2009, les cantons ont adopté l’accord intercantonal sur l’harmonisation des régimes de bourses d’études (CBE - C 1 19), entré en vigueur pour Genève le 1er juin 2012 (loi autorisant le Conseil d’État à adhérer au CBE du 24 février 2012 - L-CBE - C 1 19.0), qui vise à encourager dans l’ensemble de la Suisse l’harmonisation des allocations de formation du degré secondaire II et du degré tertiaire (art. 1 CBE). L'octroi d'allocations de formation doit améliorer la fréquentation des filières de formation à disposition dans l'ensemble de la Suisse (art. 2 CBE), notamment en promouvant l'égalité des chances (let. a), en facilitant l'accès à la formation (let. b) et en contribuant à assurer les conditions de vie minimales durant la formation (let. c). L'allocation de formation est allouée dans la mesure où la capacité financière de la personne intéressée, celle de ses parents et d'autres personnes légalement tenues de subvenir à son entretien ainsi que les prestations d'autres tiers sont insuffisantes (art. 3 CBE). L'allocation couvre les frais d'entretien et de formation nécessaires dans la mesure où ils dépassent la prestation propre raisonnablement exigible du requérant, la prestation de ses parents, celle d'autres personnes légalement tenues et/ou celle d'autres tiers (art. 18 al. 1 CBE).
d. Dans le canton de Genève, la LBPE, entrée en vigueur le 1er juin 2012 et abrogeant l’ancienne loi sur l’encouragement aux études du 4 octobre 1989, règle l’octroi d’aides financières aux personnes en formation (art. 1 al. 1 LBPE). L'octroi d'aides financières à la formation doit notamment encourager et faciliter l'accès à la formation (art. 2 let. a LBPE), favoriser l'égalité de chances de formation (art. 2 let. d LBPE) et soutenir les personnes en formation en les aidant à faire face à leurs besoins (art. 2 let. e LBPE). Ne peuvent pas bénéficier d'une aide financière les personnes (art. 3 al. 2 LBPE) qui peuvent prétendre aux mesures relatives au marché du travail en application de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (LACI - 837.0 ; let. a), qui bénéficient des prestations de vieillesse de la loi fédérale sur l'assurance vieillesse et survivants du 20 décembre 1946 (LAVS - 831.10 ; let. b), qui peuvent prétendre à des prestations de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité du 19 juin 1959 (LAI - 831.20 ; let. c) ou qui sont elles-mêmes ou leur conjoint ou partenaire enregistré ou leurs répondants au bénéfice d'exemptions fiscales en vertu du droit international public (let. d).
e. À teneur des travaux préparatoires relatifs au projet de la loi 10'542 ayant conduit à l'adoption de la LBPE (MGC 2008-2009 XI/2, p. 14907 ss, en particulier p. 14’931), l'art. 2 LBPE énumère les objectifs que l'octroi de bourses d'études permet de réaliser en matière de politique de formation. L'intervention de l'État dans le financement des études a pour but de permettre aux étudiants financièrement défavorisés d'accéder à la formation. Il favorise un accès égal pour tous à la formation, indépendamment de l'origine socioéconomique. S'agissant du champ d'application à l'art. 3 LBPE, il est précisé que la loi sur les bourses et prêts d'études est subsidiaire aux autres lois sociales. Pour bénéficier d'une bourse ou d'un prêt, la personne en formation et son répondant doivent être contribuables à Genève.
f. Si les revenus de la personne en formation, de ses parents (père et mère), de son conjoint ou partenaire enregistré et des autres personnes qui sont tenues légalement au financement de la formation, ainsi que les prestations fournies par des tiers ne suffisent pas à couvrir les frais de formation, le canton finance, sur demande, les besoins reconnus par le biais de bourses ou de prêts (art. 18 al. 1 LBPE). Le revenu déterminant est celui résultant de la loi sur le revenu déterminant unifié du 19 mai 2005 (art. 18 al. 2 LBPE). Les frais reconnus engendrés par la formation et l'entretien de la personne en formation servent de base de calcul pour les aides financières (art. 19 al. 1 LBPE). Une aide financière est versée s'il existe un découvert entre les frais reconnus engendrés par la formation et l'entretien de la personne en formation et les revenus qui peuvent être pris en compte selon l'art. 18 al. 1 et 2 de la loi (art. 19 al. 2 LBPE).
Aux termes de l'art. 9 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1), est réputée impotente toute personne qui, en raison d'une atteinte à sa santé, a besoin de façon permanente de l'aide d'autrui ou d'une surveillance personnelle pour accomplir des actes élémentaires de la vie quotidienne. Est aussi considérée comme impotente la personne vivant chez elle qui, en raison d'une atteinte à sa santé, a durablement besoin d'un accompagnement lui permettant de faire face aux nécessités de la vie (art. 42 al. 3 LAI et 38 du règlement sur l’assurance-invalidité du 17 janvier 1961- RAI – RS 831.201).
L’impotence devant résulter d’une atteinte à la santé, mais pas nécessairement d’une invalidité, une allocation pour impotent peut être servie à un assuré qui ne perçoit pas de rente d’invalidité, faute notamment de présenter le degré d’invalidité requis pour l’octroi d’une rente d’invalidité, pourvu que l’atteinte à la santé entraîne les conséquences prévues par la loi, en particulier l’art. 9 LPGA précité (Michel VALTERIO, Droit de l’assurance-vieillesse et survivants et de l’assurance-invalidité. Commentaire thématique, 2011, n. 2260 ss ; ATAS/597/2016 du 26 juillet 2016).
La loi distingue trois degrés d'impotence: grave, moyen ou faible (art. 42 al. 2 LAI). Selon l'art. 37 al. 3 du RAI, il y a impotence de degré faible si l'assuré, même avec des moyens auxiliaires, a besoin : a) de façon régulière et importante, de l'aide d'autrui pour accomplir au moins deux actes ordinaires de la vie ; b) d'une surveillance personnelle permanente ; c) de façon permanente, de soins particulièrement astreignants, exigés par l'infirmité de l'assuré ; d) de services considérables et réguliers de tiers lorsqu'en raison d'une grave atteinte des organes sensoriels ou d'une infirmité corporelle, il ne peut entretenir des contacts sociaux avec son entourage que grâce à eux ; ou e) d'un accompagnement durable pour faire face aux nécessités de la vie au sens de l'art. 38 RAI.
b. La jurisprudence assimile l’allocation pour impotent à une prestation en dommages et intérêts, car elle dédommage le bénéficiaire pour les frais supplémentaires liés à son handicap (arrêts du Tribunal fédéral 8C_731/2009 du 25 février 2010 consid. 3.1. ; I 615/06 du 23 juillet 2007 consid.5.5 ; ATA/478/2014 du 24 juin 2014 consid. 2d ; ATA/54/2007 du 6 février 2007 consid. 3d). Elle doit donc être utilisée dans ce but précis (arrêts du Tribunal fédéral 8C_731/2009 précité consid. 3.1. I 615/06 précité consid.5.5). Le montant de l’allocation est déterminé en fonction de la gravité de l’impotence, et non pas en fonction des coûts effectivement engendrés, en cela il s’agit d’une indemnité forfaitaire (arrêt du Tribunal fédéral I 615/06 précité consid. 5.5).
c. L'allocation pour impotence étant spécifiquement destinée à compenser les difficultés du bénéficiaire à exécuter des activités de la vie quotidienne, elle n’est pas prise en compte dans le revenu déterminant le versement des prestations d’aide financière (MGC 2006-2007/V A p. 3’502 ; ATA/478/2014 précité consid. 2e). La prise en compte de l’allocation pour impotent dans le cadre de l’aide sociale n’a été admise que lorsque les autorités prenaient en charge une partie des frais supplémentaires liés à l’impotence (arrêt du Tribunal fédéral 8C_731/2009 précité consid. 3 ; arrêt du Tribunal administratif de Zurich VB.2010.00181 du 29 juin 2010 ; ATA/478/2014 précité consid. 2e). Une allocation pour impotence utilisée pour couvrir d’autres frais que ceux liés au handicap du bénéficiaire perdrait tout son sens (arrêt du Tribunal fédéral 8C_731/2009 précité consid. 3 ; ATA/478/2014 précité consid. 2e ; ATA/54/2007 précité consid. 4). De la même façon, le Tribunal fédéral a estimé que l’allocation pour impotence d’un fils ne pouvait pas entrer dans le calcul du revenu déterminant pour la demande d’assistance juridique du père. L’allocation n’avait pas pour but de compenser des frais d’avocat, mais uniquement les frais supplémentaires liés à l’impotence (arrêt du Tribunal fédéral I 615/06 précité consid. 5.4). À l'inverse d'une rente invalidité qui remplace le revenu d'une activité lucrative, l'allocation pour impotent est destinée à couvrir des frais spéciaux, liés au handicap et différents des frais de santé. En effet, le simple fait de manger, s'habiller et se déplacer occasionne au recourant des dépenses supplémentaires n'entrant pas dans le cadre de l'entretien courant (ATA/54/2007 précité consid. 3).
Au vu du but distinct de l'allocation pour impotence, l'art. 3 al. 2 let. c LBPE ne viole pas le droit supérieur, mais ne peut être interprété en ce sens que le bénéficiaire d'une telle allocation serait exclu de son champ d'application.
Au vu de ce qui précède, le recours sera admis, la décision querellée et les trois décisions du SBPE, respectivement celle du 21 janvier 2016 et les deux demandes de restitution du 22 janvier 2016, annulées. Le dossier sera renvoyé au SBPE pour examen de la demande de bourse pour l’année 2015 - 2016 et nouvelle décision.
Vu la nature et l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA et art. 11 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03).
Une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge de l’État de Genève, est allouée au recourant qui y a conclu et s’est fait représenter par un mandataire (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 2 mai 2016 par Monsieur A______ contre la décision du service des bourses et prêts d'études du 16 mars 2016 ;
au fond :
l'admet ;
annule la décision sur réclamation du service des bourses et des prêts d'études du 16 mars 2016, ainsi que les décisions dudit service des 21 et 22 janvier 2016 ;
renvoie le dossier au service des bourses et des prêts d'études pour nouvelle décision au sens des considérants ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;
alloue au recourant une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge de l’État de Genève ;
dit que conformément aux art. 82 et ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Inclusion Handicap, soit pour lui Monsieur Cyril Mizrahi, représentant de Monsieur A______, ainsi qu'au service des bourses et prêts d'études.
Siégeants : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Payot Zen-Ruffinen, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
M. Mazza
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :