POUVOIR JUDICIAIRE
A/4122/2015-LCI ATA/716/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 23 août 2016
3ème section
dans la cause
Monsieur Stéphane PILETTA-ZANIN
contre
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 24 mars 2016 (JTAPI/322/2016)
EN FAIT
1.1) Monsieur Stéphane PILETTA-ZANIN est propriétaire des parcelles nos 302, 303, 1'311 et 1'312, feuillet 24, de la commune de Dardagny.
2.2) Le 11 mai 2012, M. PILETTA-ZANIN, par l'intermédiaire de son architecte, Monsieur Marc VAN PAEMEL, a déposé une demande de démolition d'un hangar agricole, d'un garage et d'une annexe se trouvant sur ses parcelles, enregistrée sous dossier M 6'791, ainsi qu'une demande préalable en autorisation d'y construire deux maisons villageoises, référencée sous dossier DP 18'448.
3.3) Par décision du 30 août 2013, le département de l'urbanisme, devenu par la suite le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après : DALE), a refusé la délivrance des deux autorisations sollicitées.
4.4) Par jugement du 30 avril 2015 dans la cause A/3178/2013 (JTAPI/525/2015), le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) a annulé cette décision et renvoyé le dossier au DALE pour instruction des projets de construction et nouvelle décision, la conservation du hangar agricole n'étant pas justifiée.
La procédure avait été diligentée dans un délai raisonnable, les phases d'expertises et de discussions l'ayant prolongée ayant eu lieu sur accord des parties.
5.5) Le 16 juillet 2015, M. PILETTA-ZANIN a mis en demeure le DALE de rendre une décision d'ici au 31 août 2015, date à laquelle commencerait à courir le délai de dix jours à l'échéance duquel il serait en droit de commencer les travaux.
6.6) Le 20 juillet 2015, il a versé à la procédure les plans de la demande préalable d'autorisation de construire, qu'il indiquait avoir déjà transmis au service de monuments et des sites (ci-après : SMS) le 21 mai 2013.
7.7) À compter du 28 juillet 2015, différents préavis ont été recueillis, parmi lesquels celui de la commission des monuments, de la nature et de sites (ci-après : CMNS), qui demandait une modification du projet.
8.8) Le 28 août 2015, l'intéressé a critiqué le préavis négatif de la CMNS et demandé au conseiller d'État en charge du DALE de délivrer l'autorisation de construire sollicitée dans les meilleurs délais.
17.9) Le 28 septembre 2015, le conseiller d'État en charge du DALE a indiqué à M. PILETTA-ZANIN que l'instruction de la demande préalable d'autorisation de construire n'était pas encore achevée, vu les demandes de compléments de certaines instances de préavis demeurant sans suite, de sorte qu'une décision ne pouvait pas encore être rendue. Il l'a par ailleurs invité à prendre contact directement avec la CMNS afin d'examiner si les points de divergence pouvaient être réglés.
10.10) Le 20 novembre 2015, le DALE a demandé la modification du projet de construction selon trois préavis, dont celui de la CMNS, impartissant à l'intéressé un délai de trente jours pour transmettre des nouveaux projet et documents. Il a en outre attiré l'attention de ce dernier sur le fait que la reprise de l'instruction n'interviendrait qu'à réception de l'ensemble des pièces demandées, le délai de réponse à sa demande d'autorisation étant dans l'intervalle suspendu.
11.11) Par acte du 25 novembre 2015, référencé sous cause A/4122/2015, M. PILETTA-ZANIN a recouru auprès du TAPI pour déni de justice, concluant préalablement à l'apport de la procédure A/3178/2013 et principalement à la constatation du « déni de justice (retard inadmissible) » ainsi qu'à l'injonction au DALE de lui délivrer l'autorisation de construire sollicitée dans les meilleurs délais.
Le projet avait été déposé plus de trois ans et demi auparavant, ce qui était intolérable. Le DALE et la CMNS s'étaient ligués pour établir un préavis manifestement faux, dans le but de créer une situation permettant d'aboutir au refus du 30 août 2013. Le règlement du plan de site du village de Dardagny du 16 septembre 1981 (ci-après : le plan de site) invoqué par la CMNS était obsolète, n'était plus appliqué dans les autres projets concernant Dardagny et allait être remplacé par un nouveau plan. Le DALE n'avait pas réagi dans le délai au 31 août 2015. Les droits découlant de la mise en demeure du 16 juillet 2015 étaient acquis. Le DALE procédait à une obstruction systématique. Il ne pourrait vraisemblablement plus réaliser le projet, vu son âge et les financements de plus en plus difficiles.
12.12) Par réponse du 23 décembre 2015, le DALE a conclu au rejet du recours.
La durée de la procédure menée entre 2012 et fin avril 2015 avait été considérée comme raisonnable par le TAPI dans un jugement entré en force. Seul le déni de justice dans le cadre de la procédure initiée le 20 juillet 2015 pouvait être examiné. Tous les préavis avaient été recueillis dans le délai imparti. Il appartenait à l'intéressé de fournir les compléments demandés le 20 novembre 2015 pour faire avancer l'instruction du dossier. Ce dernier avait fixé le 16 juillet 2015 un délai au 31 août 2015 alors même qu'il n'avait pas encore formellement déposé sa deuxième version du projet. Le délai imparti au DALE ne prenait pas en compte le fait que le dossier devait être complètement instruit sur la base des nouveaux plans. Le DALE n'avait pas tardé à statuer et n'avait pas formellement été mis en demeure de rendre une décision après le dépôt des nouveaux plans.
13.13) Par deux décisions du 21 janvier 2016, le DALE a, d'une part, accordé l'autorisation de démolir M 6'791 et, d'autre part, refusé de délivrer l'autorisation préalable de construire DP 18'448.
14.14) Le même jour, le DALE a indiqué au TAPI que le recours était devenu sans objet, vu le prononcé des deux décisions.
15.15) a. Par réplique du 5 février 2016, M. PILETTA-ZANIN a persisté dans son recours et a sollicité l'audition de Monsieur Jérôme URFER, architecte-urbaniste chez urbaplan SA, et de Monsieur Bruno RACALBUTO, historien de l'art au SMS.
Le DALE avait perdu les nouveaux plans, produits le 21 mai 2013 et versés une nouvelle fois à la procédure le 20 juillet 2015. Le DALE nourrissait à son égard de l'inimitié, puis était passé à la menace et la persécution. Le grief de violation du principe de la célérité était recevable même si l'autorité avait rendu une décision, indépendamment du déni de justice formel, et pouvait constituer l'un des fondements d'une action en responsabilité. Le recours était fondé, d'autant plus au regard de la mauvaise foi du DALE, de son comportement abusif et du principe d'égalité dans l'illégalité.
b. À l'appui de sa réplique, il a notamment versé à la procédure un courrier du 21 mai 2013 par lequel il transmettait à Madame Sabine NEMEC-PIGUET, directrice générale de l'office du patrimoine et des sites (ci-après : OPS) et conservatrice cantonale des monuments, deux dossiers de plans révisés pour les demandes de démolition et d'autorisation préalable de construire.
16.16) Par jugement du 24 mars 2016 dans la cause A/4122/2015 (JTAPI/322/2016), notifié le 30 mars 2016, le TAPI a déclaré le recours pour déni de justice irrecevable.
La question de l'intérêt actuel à recourir malgré les décisions du 21 janvier 2016 pouvait demeurer indécise, le recours étant en tout état de cause mal fondé. Le DALE n'avait pas à délivrer une autorisation lorsqu'un projet était contraire aux normes de droit de la construction et qu'au lieu d'un refus, il demandait des modifications pour mise en conformité avec les normes en vigueur. Si le requérant considérait les exigences abusives, il pouvait demander au DALE de statuer en l'état du dossier, pour ensuite recourir contre la décision prononcée. Le DALE avait rendu une première décision le 30 août 2013, soit un peu plus d'une année après le dépôt des demandes. La durée de la procédure contentieuse devant le TAPI n'était pas imputable au DALE. Ce dernier avait repris l'instruction rapidement après le jugement du TAPI du 30 avril 2015. En raison du refus d'autoriser la démolition, le bâtiment projeté n'avait pas encore fait l'objet d'une instruction, de sorte que les demandes de modifications des instances de préavis ne constituaient pas de l'obstruction. Le délai de soixante jours pour statuer était suspendu lorsque le DALE était dans l'attente de pièces ou de renseignements auprès du demandeur, ce qui était encore le cas au moment où le recours pour déni pour justice avait été introduit.
Il a repris et complété l'argumentation développée précédemment.
Le TAPI avait constaté les faits de manière manifestement inexacte et n'avait pas examiné ses griefs, violant ainsi son droit d'être entendu.
18.18) Le 10 mai 2016, le TAPI a transmis son dossier à la chambre administrative, sans formuler d'observations.
19.19) Par réponse du 6 juin 2016, accompagnée de son dossier, le DALE a conclu au rejet du recours, persistant dans son argumentation précédente, en la précisant.
Un très grand nombre de faits et moyens invoqués par l'intéressé ainsi que les auditions sollicitées avaient trait soit à la procédure A/3178/2013, soit à la procédure au fond - référencée sous cause A/617/2016 et actuellement pendante devant le TAPI - et n'étaient pas pertinents dans le cadre de la question du déni de justice. Le plan de site demeurait en vigueur et le maintien des constructions et leur implantation ne faisaient pas partie des points partiellement obsolètes dudit plan, de sorte que les modifications demandées n'avaient pas pour seule vocation de faire obstruction au projet de construction. L'échéance du délai de dix jours ouvrant le droit de commencer les travaux ne retirait pas au DALE la compétence de statuer.
20.20) Par réplique du 21 juin 2016, M. PILETTA-ZANIN a persisté dans son recours et conclu à l'apport de la procédure A/3178/2013, à la tenue d'un transport sur place et à la transmission par le DALE de l'ensemble des dossiers d'autorisation de construire s'étant soldés par une autorisation dans le même secteur du plan de site pendant les dix dernières années.
Il a repris son argumentation précédente, en y apportant certaines précisions.
Le TAPI aurait au moins dû convoquer M. VAN PAEMEL, Mme NEMEC-PIGUET et M. LOVISA. L'ensemble du dossier devait être examiné, et non uniquement la période postérieure au jugement du TAPI. Il ne faisait aucun sens de reprendre contact avec la CMNS, qui persistait à vouloir appliquer le plan de site, et il n'était pas resté sans réaction, ayant sollicité des rendez-vous avec le conseiller d'État en charge du DALE afin de le tenir informé des dérives de son département. Le DALE lui reprochait d'avoir fait trop tôt sa mise en demeure et en même temps de n'avoir rien fait, ce qui était inadmissible.
21.21) Le 27 juin 2016, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
1.1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ces deux points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
2.2) a. À teneur de l'art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée (let. a) et toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. b).
Les let. a et b de cette disposition doivent se lire en parallèle. Ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, même s'il était partie à la procédure de première instance (ATA/602/2016 du 12 juillet 2016 consid. 1b).
b. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et une intensité plus grande que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 ; 137 II 40 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_837/2013 du 11 avril 2014 consid. 1.1). Il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage pratique et non seulement théorique, soit que cette admission soit propre à lui procurer un avantage de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 ; 137 II 30 consid. 2 ; 137 II 40 consid. 2.6.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_152/2012 du 21 mai 2012 consid. 2.1). Un intérêt seulement indirect à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée n'est pas suffisant (ATF 138 V 292 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_665/2013 du 24 mars 2014 consid. 3.1).
Un intérêt digne de protection suppose un intérêt actuel à obtenir l'annulation de la décision attaquée (ATF 138 II 42 consid. 1 ; 137 I 23 consid. 1.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_495/2014 du 23 février 2015 consid. 1.2). L'existence d'un intérêt actuel s'apprécie non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi lors du prononcé de la décision sur recours (ATF 137 I 296 consid. 4.2 ; 136 II 101 consid. 1.1).
c. En l'espèce, l'intérêt du recourant à remettre en cause le jugement d'irrecevabilité du TAPI est douteux, l'autorité intimée ayant rendu la décision visée par son recours pour déni de justice.
La question de la qualité pour recourir de l'intéressé devant la chambre administrative, et ainsi la question de la recevabilité de son recours, peuvent en tout état de cause demeurer indécises, vu ce qui suit.
a. L'acte de recours contient, sous peine d'irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (art. 65 al. 1 LPA). L'acte de recours contient également l'exposé des motifs ainsi que l'indication des moyens de preuve. Les pièces dont dispose le recourant doivent être jointes. À défaut, la juridiction saisie impartit un bref délai au recourant pour satisfaire à ces exigences, sous peine d'irrecevabilité (art. 65 al. 2 LPA). La juridiction administrative applique le droit d'office et ne peut aller au-delà des conclusions des parties, sans pour autant être liée par les motifs invoqués (art. 69 al. 1 LPA).
b. L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 1.5 ; ATA/459/2016 du 31 mai 2016 consid. 2b). La contestation ne peut excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/376/2016 du 3 mai 2016 consid. 2b et les références citées).
c. En l'espèce, le litige porte uniquement sur la conformité au droit du jugement du TAPI du 24 mars 2016 déclarant irrecevable le recours pour déni de justice interjeté par l'intéressé le 25 novembre 2015. En particulier, le présent litige n'a pas pour objet l'examen de la conformité au droit du jugement du TAPI du 30 avril 2015, entré en force, ni des décisions du DALE du 21 janvier 2016.
Les griefs du recourant, remettant en cause les refus d'autorisation de construire du 30 août 2013 - au demeurant annulé par le TAPI - et du 21 janvier 2016, seront par conséquent déclarés irrecevables.
a. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b ; 127 III 576 consid. 2c ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_545/2014 du 9 janvier 2015 consid. 3.1 ; 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3).
b. Le droit de faire administrer des preuves n'empêche cependant pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s'il acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 ; 134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_119/2015 du 16 juin 2015 consid. 2.1). Il ne contient pas non plus d'obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui sont pertinents pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 consid. 5.1 ; 134 I 83 consid. 4.1 ; 133 II 235 consid 5.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_835/2014 du 22 janvier 2015 consid. 3.1).
c. En l'espèce, la chambre administrative, à l'image du TAPI avant elle, dispose d'un dossier complet lui permettant de se prononcer sur les griefs recevables et trancher le litige, limité à la conformité au droit du jugement d'irrecevabilité du TAPI, en toute connaissance de cause.
Il ne sera dès lors pas donné suite aux requêtes du recourant et le TAPI n'a pas violé le droit d'être entendu de ce dernier en ne procédant pas à l'audition de MM. VAN PAEMEL et LOVISA ainsi que Mme NEMEC-PIGUET, ni en ne traitant pas de ses griefs dirigés contre le refus d'autorisation de construire, non pertinents dans le cadre du litige pour déni de justice.
a. Lorsqu'une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA). Une partie peut recourir en tout temps pour déni de justice ou retard non justifié, si l'autorité concernée ne donne pas suite rapidement à la mise en demeure prévue à l'art. 4 al. 4 LPA (art. 62 al. 6 LPA).
b. Une autorité qui n'applique pas ou applique d'une façon incorrecte une règle de procédure, de sorte qu'elle ferme l'accès à la justice au particulier qui, normalement, y aurait droit, commet un déni de justice formel. Il en va de même pour l'autorité qui refuse expressément de statuer, alors qu'elle en a l'obligation. Un tel déni constitue une violation de l'art. 29 al. 1 Cst. (ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 134 I 229 consid. 2.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2D_59/2013 du 4 juillet 2014 consid. 2.1 et 2C_601/2010 du 21 décembre 2010 consid. 2).
c. Même lorsqu'il invoque un déni de justice formel, le recourant doit être en mesure de faire valoir un intérêt actuel et pratique à l'admission de son recours (art. 60 al. 1 let. a et b LPA ; ATF 131 I 153 consid. 1.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_414/2012 du 12 novembre 2012 consid. 1.1 ; ATA/961/2014 du 2 décembre 2014 consid. 4d). Un intérêt purement théorique est insuffisant. Sous réserve d'exceptions, dès le moment où l'autorité qui y est tenue a statué, un tel recours devient irrecevable ou, s'il a déjà été formé, sans objet faute d'un intérêt actuel (arrêts du Tribunal fédéral 8C_784/2015 du 24 novembre 2015 ; 9C_414/2012 du 12 novembre 2012 consid. 1.1).
d. En l'espèce, le recours pour déni de justice du recourant visait l'absence de décision quant à sa demande préalable d'autorisation de construire. Or, l'autorité intimée a rendu une décision relative à la demande DP 18'448 le 21 janvier 2016. Le recourant n'a depuis lors plus aucun intérêt à recourir pour déni de justice. Si l'intéressé demande que son recours pour déni de justice soit envisagé sous l'angle de la violation du principe de la célérité, il s'agit là d'un grief contre les décisions rendues le 21 janvier 2016. Par ailleurs, le fait que le recourant indique avoir l'intention d'intenter une action en responsabilité de l'État ne change rien au fait qu'il n'a plus d'intérêt actuel à recourir pour déni de justice.
Le recours interjeté par l'intéressé auprès du TAPI le 21 novembre 2015 est ainsi devenu sans objet du fait du prononcé des décisions du 21 janvier 2016, l'instance précédente l'ayant par conséquent à juste titre déclaré irrecevable.
Dans ces circonstances, le recours sera rejeté, en tant qu'il est recevable, et le jugement du TAPI sera confirmé, par substitution de motifs.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d'indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette, en tant qu'il est recevable, le recours interjeté le 3 mai 2016 par Monsieur Stéphane PILETTA-ZANIN contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 24 mars 2016 ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur Stéphane PILETTA-ZANIN ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Monsieur Stéphane PILETTA-ZANIN, au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :