POUVOIR JUDICIAIRE
A/199/2015-LCI ATA/534/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 21 juin 2016
3ème section
dans la cause
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE
contre
Madame Claire-Lise BOUJON représentée par Me François Bellanger, avocat
et
COMMUNE DE MEINIER
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 8 octobre 2015 (JTAPI/1186/2015)
EN FAIT
Madame Claire-Lise BOUJON, née le 6 août 1949, et son frère, Monsieur Jean-Jacques BOUJON, sont propriétaires de la parcelle no 1'637, feuillets 4 et 6, de la commune de Meinier (ci-après : la commune), sise en zone agricole et en majeure partie en zone d'assolement.
a. Le 11 juin 2003 - suite à un arrêt du Tribunal administratif, devenu ensuite la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), du 10 décembre 2002 (ATA/784/2002) confirmant une décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions, remplacée aujourd'hui par le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), du 18 octobre 2001 -, le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, devenu par la suite le département des constructions et des technologies de l'information, puis le département de l'urbanisme, et enfin, le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après : DALE), a délivré à Mme BOUJON l'autorisation DD 95'932/1, portant sur la construction d'un hangar agricole et six serres-tunnel sur la parcelle no 1'637. Les conditions figurant dans les préavis du service sécurité-salubrité du 3 mars 1999 et du service des contrôles de l'assainissement du 25 mars 1999 devaient être strictement respectées.
Dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation de construire, le service de l'agriculture avait rendu un second préavis le 27 juillet 1999, favorable, mais formulant des réserves sur deux points. Il ne lui appartenait notamment pas de se prononcer sur les qualifications de la requérante et quant à la viabilité de l'entreprise, compte tenu du fait qu'un rapport avait été établi par la chambre genevoise d'agriculture concernant l'avenir économique de cette future entreprise, dont l'existence semblait assurée puisqu'il était envisagé de dégager une marge d'autofinancement de plus de CHF 40'000.-, à titre prévisionnel.
Dans l'ATA/784/2002 précité, il avait notamment été retenu que Mme BOUJON avait accepté de déférer aux préavis techniques du DALE s'agissant de la création d'un bassin de rétention et de l'évacuation des eaux.
Le 5 janvier 2007, Mme BOUJON a annoncé l'ouverture du chantier relatif à l'autorisation DD 95'932/1.
Le 9 février 2009, l'intéressée a déposé une demande complémentaire d'autorisation de construire, enregistrée sous dossier DD 95'932/2, portant sur le déplacement des serres-tunnel et du bassin de rétention ainsi que sur la modification du hangar agricole.
Par décision du 11 septembre 2009 concernant l'infraction I/4470, le DALE a confirmé l'ordre d'arrêt des travaux donné sur place par son inspecteur, dans l'attente d'une décision formelle au sujet de la requête complémentaire.
Les travaux concernant la demande DD 95'932/2 avaient commencé, alors que l'instruction était en cours. Le sous-sol, la dalle du sous-sol et une partie des murs du rez-de-chaussée avaient été exécutés.
Les conditions figurant dans les préavis du service de l'énergie du 20 mars 2009, de la direction générale de l'eau du 25 mai 2009 et de la police du feu du 23 juin 2009 faisaient partie intégrante de l'autorisation. Le hangar autorisé serait affecté à des fins exclusivement agricoles, cette restriction faisant l'objet d'une mention au registre foncier.
Par demande du 27 juin 2014, référencée sous dossier DD 95'932/3, Mme BOUJON a sollicité une nouvelle autorisation complémentaire de construire, portant sur l'ajout d'un local de stockage à l'étage, l'ouverture de fenêtres, un chauffage d'appoint, le déplacement et l'agrandissement du bassin, l'ajout d'une station de pompage et d'un réseau de distribution d'eau et d'électricité.
Par différents préavis émis entre le 30 juillet et le 12 août 2014, la direction de la mensuration officielle, la direction générale des transports, la police du feu, l'office cantonal de l'énergie ainsi que le service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants se sont déclarés favorables au projet ou favorables sous conditions.
Le 20 août 2014, la direction générale de l'agriculture (ci-après : DGA) a préavisé défavorablement le projet.
La requérante exerçait la profession d'agricultrice. Elle exploitait une surface de 8,5 ha, dont environ 70 ares étaient consacrées à la culture fruitière et environ 7,8 ha à la compensation écologique. Les modifications projetées ne correspondaient pas au besoin objectif de l'exploitation en place. La viabilité à long terme de l'exploitation n'était par ailleurs plus garantie.
Les modifications demandées au projet autorisé ne se justifiaient pas sur le plan agricole.
Le 5 septembre 2014, la commune a préavisé favorablement le projet, sous réserve du démarrage immédiat des travaux à réception de l'autorisation de construire et de l'assainissement des canalisations de drainage.
Par décision du 4 décembre 2014, le DALE a refusé de délivrer l'autorisation complémentaire de construire DD 95'932/3, faisant siens les préavis de la DGA du 20 août 2014 et de la direction de la planification directrice cantonale et régionale du 27 août 2014.
Si la modification du hangar était conforme à son affectation, les modifications projetées ne correspondaient pas au besoin objectif de l'exploitation en place, de sorte que l'installation n'était pas nécessaire à celle-ci. La viabilité de cette dernière à long terme n'était pas garantie. Or, il s'agissait de conditions nécessaires à la délivrance de l'autorisation sollicitée.
Son droit d'être entendue avait été violé.
Seul le bassin de rétention d'eaux pluviales et la micro-station de pompage constituaient des constructions nouvelles. Elles avaient uniquement pour fonction d'assurer que la parcelle ne soit pas inondée. Leur caractère nécessaire était évident, étant donné que la parcelle était régulièrement inondée. Les autres modifications correspondaient à des aménagements intérieurs. La création de jours - en réalité un seul - était nécessaire pour pouvoir bénéficier de lumière naturelle dans les locaux destinés au travail d'atelier et administratif lié à l'exploitation et étaient imposés par la loi. Il serait contraire à la politique énergétique d'interdire la création de jours et d'imposer un éclairage artificiel. La surface exploitée comportait un verger de 1 ha, un champ de rhubarbe qui serait porté à 70 ares, des baies pluriannuelles pour 19 ares, des asperges pour 7 ares ainsi que de la vigne pour 43 ares. Le stockage des grains nécessitait une aération et les normes de protection des travailleurs exigeaient un éclairage suffisant des locaux de travail. Les modifications projetées correspondaient au besoin objectif de l'exploitation en place.
Son exploitation prenait de l'ampleur d'année en année. La production de cassis était estimée à 2 t et devrait doubler d'ici à deux ans. La production fruitière atteignait un niveau très intéressant, les arbres plantés quelques années auparavant arrivant à maturité. Les produits transformés étaient de plus en plus demandés par des restaurateurs et traiteurs de la place, au fur et à mesure de l'augmentation de sa notoriété grâce aux prix gagnés. L'affirmation selon laquelle la viabilité à long terme de l'exploitation ne serait pas assurée ne reposait sur aucun élément concret et était dénuée de tout fondement.
Le refus d'autorisation complémentaire de construire revenait à révoquer les autorisations de construire préalablement octroyées. En lui interdisant de réaliser le bassin d'évacuation des eaux et la micro-station de pompage, le DALE la privait de la possibilité de poursuivre les travaux de construction de son hangar, puisque la cour n'était pas drainée, ce qui empêchait de faire venir des engins de chantier. Or, le DALE n'était pas compétent pour réviser l'autorisation délivrée en 2003. Une reconsidération était exclue.
b. À l'appui de son recours, elle a notamment versé à la procédure le certificat BL-54'268 Bio Suisse délivré par bio.inspecta AG le 7 août 2014, la liste de ses quatre produits certifiés, une photographie illustrant une médaille d'or 2013-2014 du concours suisse des produits du terroir, des photographies illustrant des inondations ainsi que le recensement coordonné provisoire des données agricoles 2014.
Il était étonnant que la construction du hangar ait à l'époque démarré sur un terrain insuffisamment drainé. La simple construction d'un bassin de rétention ne semblait pas suffisante pour continuer les travaux sur la base existante. Vu la longue période écoulée avant que les travaux commencent après la délivrance de la première autorisation de construire, la commune doutait sérieusement de la poursuite de la construction, même si le bassin de rétention était réalisé.
Le droit d'être entendue de l'intéressée n'avait pas été violé. Une éventuelle violation serait en tout état de cause réparée par la procédure devant le TAPI.
Les modifications, notamment l'ajout de fenêtres dans des pièces qui en étaient déjà pourvues et de poêles à bois et à mazout, semblait plutôt aller dans le sens de l'aménagement d'un appartement de service. L'activité maraîchère de Mme BOUJON ne justifiait en rien la création de fenêtres supplémentaires et l'installation de chauffage à bois ou à mazout, dans des pièces vouées au stockage ou à la transformation de produits de ferme.
L'intéressée avait déjà 65 ans et aucune indication ne figurait dans le dossier au sujet d'une éventuelle succession. Son droit aux paiements directs avait également pris fin. Quinze années s'étaient écoulées sans mise à profit des autorisations obtenues par le passé et rien n'indiquait que la situation allait en s'améliorant, ce qui risquait d'aboutir à une situation que le droit de l'aménagement du territoire visait précisément à éviter. Le DALE ne pouvait dans ce cas délivrer une autorisation qu'avec l'accord de la DGA.
Les autorisations DD 95'932/1 et complémentaire DD 95'932/2 avaient été considérées comme viables pour elles-mêmes. Concernant la gestion pluviale des eaux, la direction générale de l'eau s'y était déclarée favorable. Dans le cas contraire, ces autorisations n'auraient pas pu être délivrées. Prétendre sans le démontrer que les travaux de construction du hangar ne pouvaient plus être envisagés sans réalisation d'un bassin d'évacuation des eaux et de la micro-station de pompage revenait à mettre le DALE et le TAPI devant le fait accompli, ce qui n'était pas acceptable. Il aurait été possible de prévoir cette problématique d'entrée de cause et il était étonnant que la situation n'ait été portée à la connaissance du DALE que quinze ans après la demande initiale.
Le refus d'autorisation de construire constituait une sanction déguisée. Les modifications avaient pour objet d'optimiser son exploitation. Le local de stockage s'imposait pour les céréales servant à la transformation de ses produits fermiers. Le vasistas prévu servait à éviter l'emploi d'un climatiseur, tout en laissant entrer le froid ambiant en hiver. Le bassin de rétention et l'installation de pompage avaient été prévus dès l'origine du projet, à la demande du DALE. Les modifications s'imposaient pour le fonctionnement de ces aménagements déjà existants. Le bassin n'avait pas été agrandi mais remodelé. Les fenêtres du rez-de-chaussée amèneraient du jour ambiant dans des locaux destinés au travail de transformation de produits et n'avaient aucune incidence sur l'aménagement du territoire. Les poêles d'appoint à bois étaient destinés à chauffer les pièces de travail sans avoir à élever la température du reste du hangar. La citerne à mazout était destinée non pas au chauffage mais au stockage de combustible, pour les machines agricoles. Les modifications étaient uniquement techniques et n'avaient pas d'impact sur l'aménagement du territoire.
La construction du hangar était à l'arrêt depuis plusieurs années. Le mauvais entretien de la parcelle entraînait des dommages collatéraux. Les drainages servant à évacuer l'eau des parcelles en amont ne fonctionnaient plus et une grande surface était impropre à la culture. La commune, responsable des collecteurs, était en attente pour effectuer des travaux. La situation durait depuis plus d'une année. L'ensemble était dans un état déplorable et semblait être régulièrement squatté, ce qui représentait un danger pour ses occupants ou toute personne y accédant.
Par duplique du 29 mai 2015, le DALE a maintenu ses conclusions et son argumentation.
Dans ses observations du 6 juillet 2015, Mme BOUJON a persisté dans l'intégralité de ses conclusions, reprenant son argumentation précédente en la complétant.
Vu la situation du bâtiment en-dessous du niveau du chemin communal et le fait que les drains communaux ne fonctionnaient plus, les eaux du ruissellement communal, susceptibles d'être polluées par des pesticides ou des engrais, s'accumulaient et formaient une inondation, situation qui perdurerait à défaut de pouvoir effectuer les travaux visés par la demande complémentaire. Le bassin et la station de pompage avaient pour objectif la récupération de l'eau de pluie à des fins d'arrosage, dans un souci de développement durable.
Les problèmes de drainage étaient liés à l'absence de mise en oeuvre des précédentes autorisations de construire.
Le bâtiment au milieu de la parcelle présentait un danger et devait être rapidement démoli ou assaini. Les plantations de haies de Mme BOUJON étaient certainement responsables du non-fonctionnement des drainages. Des curages étaient nécessaires. La parcelle, mal entretenue depuis des années, reflétait une activité d'amateur.
Les inondations étaient sans rapport avec la construction litigieuse ou les haies. Les drains, très anciens, étaient bouchés tout le long du chemin. Si le chantier avançait très lentement, il ne présentait aucun danger pour la sécurité et était en permanence surveillé et entretenu.
Le droit d'être entendue de Mme BOUJON n'avait pas été violé.
Le bassin de rétention d'eaux pluviales et la micro-station de pompage avaient uniquement pour fonction d'assurer que la parcelle ne soit pas inondée. Ils étaient nécessaires, dès lors que la parcelle était régulièrement inondée. Les autres modifications étaient des aménagements intérieurs, également nécessaires car imposés par la loi et correspondant au besoin objectif de l'exploitation en place. Aucun élément d'habitation éventuelle ne pouvait être retenu.
L'intéressée était à la tête d'une exploitation en expansion, compte tenu des prix obtenus et du certificat bio. Elle ne semblait pas vouloir cesser toute exploitation. Le fait qu'elle soit âgée de 65 ans n'était pas un élément suffisant pour constater qu'elle n'allait pas exploiter son domaine de nombreuses années encore. Il n'était pas commun, dans l'agriculture, de prendre sa retraite à l'âge de l'assurance-vieillesse et survivants (ci-après : AVS). Le fait qu'elle ne pouvait pas obtenir des paiements directs ne l'empêchait pas de financer, si nécessaire, son expansion. Il s'agissait probablement d'une dernière possibilité pour Mme BOUJON d'effectuer les travaux requis. Le chantier devrait démarrer et s'achever dans les meilleurs délais afin d'éviter une nouvelle période d'absence de mise à profit des autorisations de construire.
En interdisant la réalisation du bassin d'évacuation et la micro-station de pompage, le DALE privait l'intéressée de la possibilité de poursuivre les travaux de construction du hangar, puisque, tant que la cour n'était pas drainée, il n'était pas possible de faire venir des engins de chantier. Le refus d'autorisation de construire emportait la révocation des autorisations de construire délivrées en 2003 et 2010. Le DALE n'était pas compétent pour examiner un motif de révision. Les points tranchés par le TAPI en 2002 bénéficiaient de l'autorité de la chose jugée. Il n'y avait pas de motif de reconsidération.
Le TAPI était allé à l'encontre du préavis de la DGA en s'appuyant sur des déclarations non prouvées de l'intéressée, sur une base légale n'interdisant pas la construction de bâtiments dépourvus de jours directs sur l'extérieur et sur une prétendue connaissance du monde de l'agriculture. Les paiements directs, auxquels Mme BOUJON n'avait plus droit, pouvaient représenter une part importante du revenu d'un agriculteur. L'intimée avait plus de 65 ans et n'apparaissait pas avoir de descendance prête à vouloir reprendre son exploitation maraîchère. Elle n'apparaissait pas avoir les moyens financiers de réaliser le projet. Aucun explication rationnelle n'avait été fournie pour expliquer la raison de l'inachèvement du chantier, commencé il y a plus de huit ans. Les questions liées à la gestion des eaux pluviales avaient déjà été examinées dans le cadre des deux premières demandes d'autorisation de construire. Les questions relatives à la mise en oeuvre des travaux autorisés n'étaient ni de la compétence du DALE, ni de celle des autorités de recours.
Le DALE n'avait jamais eu l'intention de revenir sur les autorisations de construire précédemment délivrées. La problématique de la gestion des eaux pluviales avait été à chaque fois analysée par l'instance de préavis spécialisée, dont le préavis avait à chaque fois été favorable.
Le 18 novembre 2015, le TAPI a transmis son dossier à la chambre administrative, sans formuler d'observations.
Par réponse du 6 janvier 2016, Mme BOUJON a conclu au rejet du recours, à la confirmation du jugement attaquée et à la condamnation du DALE à tous les frais de la procédure, comprenant une indemnité valant participation aux honoraires d'avocat.
Elle a repris et complété son argumentation précédente.
Le préavis du 27 août 2014 ne faisait que se référer à celui du 20 août 2014, de sorte qu'ils ne formaient qu'un. Le préavis de la DGA se fondait sur des données erronées et se contentait de faire des déclarations, sans aucun élément de fait, explication ni fondement. Parmi la « ribambelle » de petits cousins, cousines, nièces ou jeunes intéressés par l'agriculture bio et le développement durable, un successeur serait très aisément trouvé. Vu les longue procédures contentieuses et non contentieuses, les problèmes d'arrêt de chantier et les inondations, il n'y avait en aucun cas un manque de volonté de terminer les travaux ou de finances.
Le 19 janvier 2016, la commune a indiqué soutenir le DALE dans sa démarche mais ne pas souhaiter s'engager dans une bataille juridique.
Le 1er mars 2016, en l'absence de requête complémentaire dans le délai au 29 février 2016 imparti par le juge délégué, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le recours porte sur la conformité au droit du jugement du TAPI annulant le refus d'autorisation complémentaire de construire du DALE du 4 décembre 2014.
L'autorité recourante affirme que le TAPI n'aurait pas été fondé à considérer comme réalisées les conditions de la nécessité de la construction projetée pour l'exploitation et de la subsistance à long terme de cette dernière.
a. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700 ; art. 1 al. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b LAT). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (art. 22 al. 3 LAT). Dès que les conditions légales sont réunies, le DALE est tenu de délivrer l'autorisation de construire (art. 1 al. 5 LCI).
b. Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique. Elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent, d'une part, les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) et, d'autre part, les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b ; art. 16 al. 1 LAT). Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue (art. 16 al. 2 LAT). Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (art. 16 al. 3 LAT).
c. Selon l'art. 16a LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3 (al. 1). Les constructions et installations nécessaires à la production d'énergie à partir de biomasse ou aux installations de compost qui leur sont liées peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées dans une exploitation agricole si la biomasse utilisée est en rapport étroit avec l'agriculture et avec l'exploitation. Les autorisations doivent être liées à la condition que ces constructions et installations ne serviront qu'à l'usage autorisé (al. 1bis). Les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone (al. 2). Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification (al. 3).
d. Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont - dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a al. 3 LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente (let. a), ou pour l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel (let. b ; art. 34 al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 - OAT - RS 700.1). Sont en outre conformes à l'affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant à une communauté de production (let. a), si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel (let. b) et si l'exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole (let. c ; art. 34 al. 2 OAT). Sont enfin conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite (art. 34 al. 3 OAT). Une autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let. a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c ; art. 34 al. 4 OAT). Les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 34 al. 5 OAT).
e. La zone agricole est destinée à l'exploitation agricole ou horticole. Ne sont autorisées en zone agricole que les constructions et installations qui sont destinées durablement à cette activité et aux personnes l'exerçant à titre principal (let. a), respectent la nature et le paysage (let. b) et respectent les conditions fixées par les art. 34 ss OAT (let. c ; art. 20 al. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30).
b. La condition de la subsistance à long terme de l'art. 34 al. 4 let. c OAT a pour but d'éviter que des autorisations ne soient délivrées inconsidérément en zone non constructible, pour des constructions et installations qui seront rapidement mises hors service en cas d'abandon de l'exploitation agricole. La possibilité de construire de nouveaux bâtiments doit être réservée aux domaines agricoles rentables et dont le maintien semble assuré à long terme. Il faut donc, outre le professionnalisme et le savoir-faire spécialisé que cette activité exige, l'engagement durable, structuré et rentable de capitaux et de forces de travail, et cela dans une mesure économiquement significative. La réalisation de cette condition doit faire l'objet d'un examen concret et précis dans chaque cas particulier, en tenant compte de la structure et de l'importance de l'exploitation ainsi que des circonstances locales (arrêts du Tribunal fédéral 1C_233/2014 et 1C_234/2014 du 23 février 2015 consid. 3.2 ; 1C_535/2008 du 26 mars 2009 consid. 4.1 et les références citées), si possible par l'établissement d'un plan de gestion (ATF 133 II 370 consid. 5 p. 378; arrêts du Tribunal fédéral 1C_233/2014 et 1C_234/2014 précité consid. 3.2 ; 1C_157/2009 du 26 novembre 2009 consid. 3).
b. Selon une jurisprudence bien établie, chaque fois que l'autorité inférieure suit les préavis requis, la juridiction de recours doit s'imposer une certaine retenue, qui est fonction de son aptitude à trancher le litige (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 168 n. 508 et la jurisprudence citée). Les autorités de recours se limitent à examiner si le DALE ne s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d'émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/281/2016 du 5 avril 2016 consid. 7b ; ATA/1366/2015 du 21 décembre 2015 consid. 6b). S'agissant du TAPI, celui-ci se compose de personnes ayant des compétences spéciales en matière de construction, d'urbanisme et d'hygiène publique (art. 143 LCI). Formée pour partie de spécialistes, cette juridiction peut ainsi exercer un contrôle plus technique que la chambre administrative (ATA/284/2016 du 5 avril 2016 consid. 7c et les références citées).
Lorsque l'autorité de première instance ou de recours s'écarte desdits préavis, la chambre administrative peut revoir librement l'interprétation des notions juridiques indéterminées, mais contrôle sous le seul angle de l'excès et de l'abus de pouvoir, l'exercice de la liberté d'appréciation, en mettant l'accent sur le principe de la proportionnalité en cas de refus malgré un préavis favorable et sur le respect de l'intérêt public en cas d'octroi de l'autorisation malgré un préavis défavorable (ATA/281/2016 du 5 avril 2016 7b ; ATA/1366/2015 précité consid. 6c).
Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Ils n'ont qu'un caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi. L'autorité reste libre de s'en écarter pour des motifs pertinents et en raison d'un intérêt public supérieur. La LCI ne prévoit pas de hiérarchie entre les différents préavis requis. Toutefois, lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le minimiser (ATA/373/2016 du 3 mai 2016 consid. 9d ; ATA/1366/2015 précité consid. 6d).
La chambre administrative se considère libre d'exercer son propre pouvoir d'examen lorsqu'elle est confrontée à des préavis divergents et ce d'autant plus lorsqu'elle a procédé elle-même à des mesures d'instruction, notamment des auditions ou un transport sur place (ATA/281/2016 précité consid. 7c).
À cet égard, il convient de constater que le préavis de la DGA est obligatoire en vertu de la LCI et ne doit à ce titre pas être minimisé, ceci d'autant plus que l'autorité recourante l'a suivi.
L'instance précédente a toutefois estimé que le DALE avait à tort suivi les préavis défavorables et aurait dû délivrer l'autorisation complémentaire de construire sollicitée. À cet effet, elle a notamment considéré comme réalisée la condition de la prévisibilité de la subsistance de l'exploitation à long terme. Pour ce faire, elle a en particulier retenu que, compte tenu des prix agricoles décernés en 2013-2014 et du certificat bio, l'exploitation était en pleine expansion, que l'intimée ne semblait pas vouloir arrêter toute exploitation et qu'il n'était pas commun de prendre sa retraite effective à l'âge de l'AVS.
Il ressort toutefois du dossier que l'intimée est aujourd'hui âgée de près de 67 ans, de sorte qu'elle approche un âge susceptible de ne plus lui permettre d'exercer son activité d'agricultrice comme par le passé. Si elle affirme qu'elle aurait une « ribambelle » de petits cousins, cousines, nièces ou jeunes intéressés par l'agriculture bio et le développement durable parmi lesquels un successeur serait aisément trouvé, elle n'apporte aucune substance à son allégation.
Par ailleurs, contrairement à ce qu'a retenu le TAPI, les éléments figurant au dossier - soit le certificat bio délivré en 2014, une photographie d'une médaille d'or 2013-2014 du concours suisse des produits du terroir et le recensement coordonné provisoire des données agricoles 2014 - ne suffisent pas à démontrer un engagement durable, structuré et rentable de capitaux et de force de travail, dans une mesure économiquement significative.
À cet égard, si l'intimée affirme avoir une volonté d'expansion rendant nécessaire l'octroi d'une autorisation complémentaire de construire, il ressort du dossier qu'elle est au bénéfice d'une autorisation de construire en force depuis 2003 mais n'a commencé les travaux que plusieurs années plus tard, selon l'annonce d'ouverture de chantier de 2007, et ne les a jamais terminés une fois l'autorisation complémentaire accordée en 2010. Elle affirme que ce retard serait dû aux arrêts du chantier dus aux différentes procédures administratives et à des problèmes d'inondations, qui l'auraient empêchée de poursuivre les travaux. Cependant, il n'existait, à teneur du dossier, aucun litige ni procédure d'autorisation de construire pendants entre 2003 et 2009, ni entre 2010 et 2014. Par ailleurs, les deux premières autorisations ont été délivrées après sollicitation des différents préavis techniques, notamment par rapport à la question de l'eau, assurant le caractère viable des projets et la possibilité de les réaliser indépendamment de toute autorisation complémentaire. Cela ressort expressément de l'ATA/784/2002 précité, à teneur duquel l'intimée avait accepté de déférer aux préavis techniques du DALE s'agissant de la création d'un bassin de rétention et de l'évacuation des eaux. En outre, l'autorisation complémentaire du 1er juin 2010 réserve expressément les conditions du préavis de la direction générale de l'eau du 25 mai 2009. La réalisation des projets autorisés en 2003 et 2010 sont dès lors à même de permettre la résolution des problèmes d'inondations allégués par l'intéressée.
Ainsi, malgré les nombreuses années dont elle a bénéficié pour ce faire, l'intimée n'a jamais mis à profit les autorisations de construire obtenues et destinées à permettre le développement de son exploitation, ayant au contraire tardé plusieurs années à commencer la construction autorisée pour ensuite la laisser à l'abandon, comme le démontrent les photographies versées à la procédure par la commune, situation que la condition de l'art. 34 al. 4 let. c OAT vise précisément à éviter. La gestion de son projet de construction par l'intimée elle-même tend dès lors à démentir l'existence d'une réelle volonté d'expansion telle qu'alléguée et dénote une lenteur incompatible avec l'âge de l'intimée, en l'absence de relève ferme pour son exploitation.
La subsistance à long terme de l'exploitation ne peut dans ces circonstances pas être considérée comme assurée.
Au vu de ce qui précède et de l'intérêt public à éviter que des constructions soient mises rapidement hors service en cas d'abandon de l'exploitation agricole, l'autorité recourante était fondée à suivre le préavis obligatoire de la DGA en retenant que la viabilité à long terme de l'exploitation n'était plus garantie et ainsi à opposer un refus à la requête de l'intimée. Le TAPI a par conséquent retenu à tort que les conditions cumulatives pour l'octroi d'une autorisation complémentaire étaient remplies. Le grief sera admis.
Au surplus, il convient de constater que le TAPI a erré en affirmant que le refus d'autorisation litigieux emporterait révocation des autorisations délivrées en 2003 et en 2010. En effet, rien n'indique dans la décision elle-même que l'autorité recourante entendait revenir sur les autorisations préalablement délivrées. Il en ressort au contraire que ladite décision porte uniquement sur la demande complémentaire DD 95'932/3. Par ailleurs, comme constaté ci-dessus, il ne peut être retenu que le refus litigieux rendrait de facto irréalisables les projets DD 95'932/1 et 95'932/2, la viabilité de ceux-ci ayant été examinée dans le cadre des deux procédures d'autorisation de construire, y compris sous l'angle de la question de l'eau et de son évacuation.
Dans ces circonstances, le recours du DALE sera admis, le jugement du TAPI annulé et la décision de refus d'autorisation complémentaire de construire du DALE rétablie.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de Mme BOUJON, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d'indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 13 novembre 2015 par le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 8 octobre 2015 ;
au fond :
l'admet ;
annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 8 octobre 2015 ;
rétablit la décision du département de l'aménagement, du logement et de l'énergie du 4 décembre 2014 ;
met à la charge de Madame Claire-Lise BOUJON un émolument de CHF 1'500.- ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, à Me François Bellanger, avocat de l'intimée, à la commune de Meinier, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Payot Zen-Ruffinen et M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
D. Werffeli Bastianelli
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :