POUVOIR JUDICIAIRE
A/3673/2015-ENERG ATA/509/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 14 juin 2016
1ère section
dans la cause
A______ représentée par Me Romain Félix, avocat
contre
SERVICES INDUSTRIELS DE GENÈVE
EN FAIT
A______ a confié la gestion de l’immeuble à la société immobilière D______ (ci-après : la régie).
La deuxième page de la facture comportait le détail relatif à l’électricité. Il y était indiqué : « En cas de réclamation – Vous pouvez contester la partie de la facture non relative aux services en adressant, par courrier, une réclamation au Service clients SIG, dans un délai de 30 jours dès réception de la facture. [ ] Droit de SIG en matière de poursuite – Les décisions de SIG, lorsqu’elles sont entrées en force, sont assimilées à des jugements exécutoires ».
Sur la troisième page de la facture figurait le détail des postes relatifs à l’eau. La consommation d’eau au compteur no 4______ s’élevait à 5'599 m3. Le montant total dû pour l’eau se montait à CHF 17'176.94, soit CHF 12'638.36 après déduction des montants des factures intermédiaires payées.
Le 4 février 2014, les SIG ont contacté la régie par téléphone du fait de la surconsommation d’eau constatée et lui ont demandé d’effectuer un contrôle pour déceler une éventuelle fuite après le compteur.
Les 5 février et 22 mars 2014, l’entreprise E______ a contrôlé les installations sanitaires de l’immeuble, sans constater de fuite pouvant occasionner une perte d’eau importante.
Le 5 février 2014, les SIG ont remplacé le compteur no 4______ par le compteur no 5______.
La fiche d’échange remplie le même jour indiquait comme motif d’échange que l’aiguille tournait mal. Dans les remarques était mentionnée une suspicion de fuite après le compteur.
Le 25 septembre 2014, M. B______ a contacté les SIG par téléphone pour contester la facture du 31 janvier 2014.
Par courrier du 14 octobre 2014, A______ a demandé au service clients des SIG de vérifier les factures pour trouver d’où pouvait provenir la différence entre le montant de CHF 12'638.35 débité en faveur des SIG et la consommation normalement facturée, se situant entre CHF 900.- et CHF 1'100.-.
Par courrier du 27 novembre 2014, les SIG ont rassuré A______ sur la fiabilité des compteurs d’eau, qui ne pouvaient enregistrer un surplus de consommation, leurs mouvements étant uniquement provoqués par le flux de l’eau.
Le relevé annuel de consommation d’eau effectué en janvier 2014 ayant révélé une forte augmentation de consommation, ils avaient envoyé leurs services techniques sur place pour vérifier l’installation. Ces derniers avaient constaté la présence d’une fuite d’eau sur l’installation intérieure et avaient informé la régie de la situation.
La surconsommation d’eau pour l’immeuble, comportant treize appartements, se montait à environ 5'500'000 l, soit 460'000 l/mois. Le compteur no 4______ avait sans doute été changé car il était défectueux. Certaines séries de compteurs présentaient des dysfonctionnements, ce qui avait obligé les SIG à procéder à des remboursements. Même à admettre que 5'500'000 l d’eau aient transité par le compteur, cela ne pouvait être que de l’eau non polluée ne devant en aucun cas faire l’objet d’une taxe d’épuration.
Par courriel aux SIG du 18 février 2015, la régie a souligné que le problème ne pouvait pas provenir d’une fuite après le compteur, étant donné que la situation était revenue à la normale sans qu’aucune réparation n’ait été effectuée.
Le 26 février 2015, les SIG ont indiqué à A______ ne pas être en mesure de proposer un essai du compteur, affirmé être disposés à étudier la possibilité d’une exonération de la taxe d’épuration pour la quantité d’eau perdue dans le cadre d’une éventuelle fuite et demandé la transmission d’un rapport détaillé concernant la fuite décelée et les réparations effectuées.
Les compteurs n’étaient pas conservés plus de six mois, de sorte que lors de la première réaction de A______, les SIG n’étaient déjà plus en possession du compteur no 4______.
Lors du changement de compteur, le dépanneur des SIG avait précisé à la concierge de l’immeuble que l’appareil avait un problème.
La première réaction de A______, sous forme de contact téléphonique, avait eu lieu plus de cinq mois après l’échéance du délai de réclamation. La facture concernée avait été payée le 13 février 2014.
En se retranchant derrière leur règlement pour ne pas entrer en matière sur les réclamations, les SIG reconnaissaient l’existence d’un problème technique sur leurs installations de distribution et de comptage d’eau. Les régies transmettaient au milieu de l’année à leurs clients les comptes intermédiaires des immeubles pour contrôle et acceptation, de sorte que A______ n’avait pas pu visualiser les comptes de l’immeuble avant le 30 juin 2014.
Le remplacement du compteur avait été effectué dans le cadre d’un échange périodique réalisé tous les treize ans. La transmission par la régie de la facture six mois après sa notification ne constituait pas un cas de force majeure. La réclamation était tardive.
Le document litigieux ne constituait qu’une facture de consommation d’eau ne respectant en rien les exigences formelles de la décision administrative. Il ne comportait pas le terme de « décision », n’était pas signé, ne comportait pas le nom de la personne l’ayant établi, ne contenait pas de motivation, n’avait pas été précédé par une invitation à faire valoir des observations, ne mentionnait pas les voie et délai de recours. En l’absence de décision, le délai de réclamation n’avait pas commencé à courir et le courrier du 14 octobre 2014 ne pouvait être considéré comme une réclamation. Les SIG devaient rendre une décision en bonne et due forme, subsidiairement une décision sur réclamation motivée traitant les arguments au fond de A______.
La facture avait été établie suite à une requête de raccordement en eau formulée par A______ et sur la base de sa consommation d’eau. Elle contenait tous les éléments nécessaires à la connaissance de l’état de la consommation d’eau. Le droit d’être entendu était respecté et la motivation suffisante. Les voies de droit figuraient sur la deuxième page de la facture. L’absence de mention du terme de « décision » n’était pas déterminante, le contenu de l’acte étant décisif. La facture avait été adressée par une autorité administrative à une personne individuelle en lui imposant l’obligation de payer le coût de l’eau consommée sur la base du droit public cantonal. L’absence de signature était admissible, étant donné le nombre de factures rédigées chaque année par les SIG.
Elle a repris l’argumentation formulée auparavant et l’a complétée.
La facture du 31 janvier 2014 était nulle, car elle était affectée d’un vice spécialement grave facilement reconnaissable et sa mise à néant ne portait pas une atteinte intolérable à la sécurité des relations juridiques.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours, dirigé contre la décision du 21 septembre 2015, est recevable (art. 36A loi sur l'organisation des SIG du 5 octobre 1973 - LSIG - L 2 35 ; art. 50 al. 2 du règlement pour la fourniture de l’eau du conseil d’administration des SIG du 9 septembre 2014 [ci-après : le règlement] ; art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Dans son acte de recours, A______ propose l’audition de la concierge de l’immeuble comme moyen de preuve. Elle conclut par ailleurs préalablement à l’audition des parties dans sa réplique.
a. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes et d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (arrêts du Tribunal fédéral 2C_545/2014 du 9 janvier 2015 consid. 3.1 ; 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3).
b. Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_119/2015 du 16 juin 2015 consid. 2.1).
c. En l’espèce, les pièces pertinentes ont été versées à la procédure et la chambre administrative dispose d’un dossier complet lui permettant de se prononcer sur les griefs soulevés et trancher le litige en toute connaissance de cause.
Il ne sera dès lors pas donné suite aux requêtes de la recourante.
a. Les conclusions prises postérieurement au dépôt de l’acte créant le lien d’instance, hors du délai de recours, sont irrecevables (ATA/120/2016 du 9 février 2016 consid. 3 et les références citées).
b. La nullité absolue d'une décision peut toutefois être invoquée en tout temps devant toute autorité et doit être constatée d'office. Elle ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement reconnaissables et pour autant que sa constatation ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Sauf dans les cas expressément prévus par la loi, il ne faut admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (ATF 130 II 249 consid. 2.4 p. 257 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_354/2015 du 21 janvier 2016 consid. 4.1). Des vices de fond d'une décision n'entraînent qu'exceptionnellement sa nullité. Entrent avant tout en considération comme motifs de nullité l'incompétence fonctionnelle et matérielle de l'autorité appelée à statuer, ainsi qu'une erreur manifeste de procédure (ATF 129 I 361 consid. 2.1 p. 363 et les arrêts cités ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_354/2015 du 21 janvier 2016 consid. 4.1).
c. En l’espèce, la recourante a formulé ses conclusions tendant à la constatation de la nullité de la facture litigieuse dans sa réplique. De telles conclusions pouvant être prises en tout temps, elles sont recevables, bien qu’elles aient été avancées après l’échéance du délai de recours contre la décision sur réclamation.
La recourante se contente cependant d’invoquer un vice particulièrement grave et facilement reconnaissable, sans en démontrer l’existence, ni la gravité. Elle n’indique d’ailleurs même pas clairement quel serait le vice en question. Elle semble cependant invoquer le fait que la décision se baserait sur un état de fait erroné, en ne prenant pas en compte la défectuosité du compteur. Il s’agit toutefois là d’un vice matériel qui, même s’il devait être avéré, ne serait pas susceptible de conduire à la nullité de la facture litigieuse, mais simplement à son annulabilité, sauf circonstances exceptionnelles non démontrées en l’espèce.
Il ne ressort au surplus pas du dossier que la décision attaquée ou la facture litigieuse serait entachée d’un vice tel qu’elle serait nulle.
Par conséquent, ni la facture litigieuse, ni la décision attaquée ne sont entachées de nullité. Le grief sera écarté.
a. Toutes les décisions arrêtées par les SIG en vertu du règlement peuvent faire l’objet d’une réclamation par l’usager par écrit auprès du service clients des SIG, dans un délai de trente jours dès la notification de la décision (art. 50 al. 1 du règlement).
b. Selon l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).
c. Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/15/2016 du 12 janvier 2016 consid. 2a ; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 consid. 9).
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal fédéral 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 ; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.1 ; ATA/209/2016 du 8 mars 2016 consid. 2b et les références citées).
La notion de décision se distingue également de celle de mesures d’organisation de l’administration, telles celles fixant les modalités d’un service public. Deux critères permettent de déterminer si l’on a affaire à une décision ou à un acte interne non sujet à recours. D’une part, l’acte interne n’a pas pour objet de régler la situation juridique d’un sujet de droit en tant que tel et, d’autre part, le destinataire en est l’administration elle-même, dans l’exercice de ses tâches. À l’inverse, la décision a pour objet de régler la situation d’administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne étatique ou, en d’autres termes, extérieurs à l’administration (ATF 131 IV 32 consid. 3 p. 34 et les références citées ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 799 ss p. 274 ss).
d. L’art. 5 LPA énumère les autorités administratives dont les décisions sont susceptibles de recours. Parmi celles-ci figurent les corporations et établissements de droit public (art. 5 let. e LPA). Les SIG sont un établissement de droit public (art. 1 al. 1 LSIG).
e. Dans leur jurisprudence, la chambre administrative et le Tribunal fédéral ont tranché plusieurs procédures mettant en cause des décisions sur réclamations élevées contre des factures des SIG pour la consommation d’eau, sans jamais mettre en doute le caractère de décisions desdites factures (arrêt du Tribunal fédéral 2C_483/2015 du 22 mars 2016 ; ATA/516/2014 du 1er juillet 2014 ; ATA/272/2013 du 30 avril 2013).
f. En l’espèce, la facture litigieuse, émise par les SIG, établissement de droit public, impose l’obligation à la recourante de payer le montant dû pour la consommation d’eau dans l’immeuble, conformément à l’art. 46 al. 2 du règlement. Il s’agit dès lors d’une mesure individuelle et concrète prise par l’autorité dans le cas particulier de la recourante, fondée sur le droit public cantonal et imposant l’obligation de paiement du montant facturé.
La facture litigieuse doit par conséquent indéniablement être qualifiée de décision. Le grief sera écarté.
a. Le délai de réclamation court dès le lendemain de la notification de la décision (art. 17 al. 1 et 51 al. 4 LPA ; art. 62 al. 3 LPA par analogie). Lorsque le dernier jour du délai est un samedi, un dimanche ou un jour légalement férié, le délai expire le premier jour utile (art. 17 al. 3 LPA). Les délais sont réputés observés lorsque l’acte de recours est parvenu à l’autorité ou a été remis à son adresse à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse au plus tard le dernier jour du délai avant minuit (art. 17 al. 4 LPA).
b. Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Les décisions rendues en grand nombre, comme les bordereaux d’impôts, ne sont en pratique pas toujours signées (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1567 p. 519). Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA).
La notification doit permettre au destinataire de prendre connaissance de la décision et, le cas échéant, de faire usage des voies de droit ouvertes à son encontre. Une décision est notifiée, non pas au moment où l’administré en prend connaissance, mais le jour où elle est dûment communiquée (ATF 113 Ib 296 consid. 2a ; arrêt du Tribunal fédéral 2P.259/2006 du 18 avril 2007 consid. 3.1 et les références citées ; ATA/73/2016 du 26 janvier 2016 consid. 4a).
S’agissant d’un acte soumis à réception, telle une décision ou une communication de procédure, la notification est réputée parfaite au moment où l’envoi entre dans la sphère de pouvoir de son destinataire (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 353 n. 2.2.8.4). Il suffit que celui-ci puisse en prendre connaissance (ATF 118 II 42 consid. 3b p. 44 ; 115 Ia 12 consid. 3b p. 17 ; arrêts du Tribunal fédéral 2P.259/2006 du 18 avril 2007 consid. 3.1 ; 2A 54/2000 du 23 juin 2000 consid. 2a et les références citées).
c. Les délais de réclamation et de recours fixés par la loi sont des dispositions impératives de droit public. Ils ne sont, en principe, pas susceptibles d’être prolongés (art. 16 al. 1 LPA), restitués ou suspendus, si ce n’est par le législateur lui-même. Celui qui n’agit pas dans le délai prescrit est forclos et la décision en cause acquiert force obligatoire (ATA/73/2016 précité consid. 6a ; ATA/1068/2015 du 6 octobre 2015 consid. 5a). Le Tribunal fédéral a eu l’occasion de préciser que le strict respect des délais légaux se justifie pour des raisons d’égalité de traitement et n’est pas constitutif de formalisme excessif (ATF 125 V 65 consid. 1 p. 67 ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_507/2011 du 7 février 2012 consid. 2.3 ; 2D_18/2009 du 22 juin 2009 consid. 4.2).
d. Lorsqu’une personne à qui une décision devait être notifiée ne l’a pas reçue, sans sa faute, le délai de recours court du jour où cette personne a eu connaissance de la décision (art. 62 al. 5 LPA par analogie). Toutefois, celui qui, pendant une procédure, omet de prendre les dispositions nécessaires pour que les envois postaux lui soient transmis, ne peut se prévaloir de son absence lors de la tentative de notification d'une communication officielle à son adresse habituelle, s'il devait s'attendre, avec une certaine vraisemblance, à recevoir une telle communication (ATF 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399 et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_10/2015 du 2 mars 2015 consid. 4.2 ; 2C_1029/2014 du 17 novembre 2014 consid. 2).
e. Les cas de force majeure restent réservés (art. 16 al. 1 2ème phr. LPA). Tombent sous cette notion les événements extraordinaires et imprévisibles qui surviennent en dehors de la sphère d’activité de l’intéressé et qui s’imposent à lui de l’extérieur de façon irrésistible (ATA/73/2016 précité consid. 6c ; ATA/642/2015 du 16 juin 2015 consid. 4).
f. En l’espèce, la recourante ne conteste pas que la régie a reçu et réglé la facture du 31 janvier 2014 au mois de février 2014.
Elle soutient cependant que la facture n’aurait pas été correctement notifiée, car elle n’aurait pas été désignée comme une décision, ne serait pas signée et ne comporterait pas l’indication des voie et délai des réclamation. La facture litigieuse indique pourtant clairement sur sa deuxième page qu’il s’agit d’une décision sujette à réclamation auprès du service client des SIG dans un délai de trente jours dès sa notification. En outre, si elle n’est pas signée, elle fait partie des décisions notifiées en grand nombre non nécessairement signées. Ainsi, la décision a été correctement notifiée à la régie.
La recourante affirme par ailleurs que la régie ne lui aurait transmis la facture du 31 janvier 2014 qu’à la fin du mois de juin 2014 au plus tôt. La notification de la facture a toutefois été opérée en février 2014 auprès de la mandataire de la recourante, de sorte qu’elle est opposable à cette dernière, laquelle ne peut se prévaloir de ne l’avoir reçue que lors de la transmission des comptes intermédiaires par la régie.
Le délai de réclamation a ainsi commencé à courir en février 2014. Il était par conséquent largement échu lorsque la recourante a contesté la facture litigieuse en octobre 2014.
La recourante n’invoque par ailleurs aucun cas de force majeure. En particulier, la transmission des comptes par la régie deux fois par année, conformément aux dispositions contractuelles la liant à la recourante, ne constitue pas un événement extraordinaire et imprévisible survenant en dehors de la sphère d’activité de cette dernière et s’imposant à elle de l’extérieur de façon irrésistible.
Au vu de ce qui précède, la réclamation de la recourante était tardive et l’autorité intimée était dès lors fondée à la déclarer irrecevable.
Dans ces circonstances, la décision sur réclamation des SIG est conforme au droit et le recours de A______ à son encontre, entièrement mal fondé, sera rejeté.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la recourante (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 21 octobre 2015 par A______ contre la décision des Services industriels de Genève du 21 septembre 2015 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de A______ un émolument de CHF 500.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Romain Félix, avocat du recourant, ainsi qu'aux Services industriels de Genève.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :