POUVOIR JUDICIAIRE
A/3037/2015-DIV ATA/398/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 10 mai 2016
dans la cause
Madame et Monsieur A______ représentés par Me Yves Magnin, avocat
contre
OFFICE DE L'ENFANCE ET DE LA JEUNESSE - SERVICE D'AUTORISATION ET DE SURVEILLANCE DE L'ACCUEIL DE JOUR
EN FAIT
Madame et Monsieur et A______ (ci-après : les époux A______), nés respectivement en 1956 et 1948, se sont mariés en 1981. Ils ont, à eux deux, onze enfants, dont huit communs, nés entre 1976 et 1998.
Au mois d’octobre 2014, le service d'autorisation et de surveillance de l'accueil de jour (ci-après : SASAJ) a été informé par une dénonciation du fait que des enfants étaient gardés chez les époux A______.
Le 27 octobre 2014, le SASAJ a écrit à Mme A______, l’invitant à régulariser sa situation.
Des visites non annoncées pouvaient être effectuées si aucune réponse n’était donnée à leur courrier.
Le couple gardait une dizaine d’enfants de façon irrégulière, soit cinq ou six en même temps. L’appartement était propre mais encombré.
De manière générale, les époux A______ n’avaient pas collaboré avec les représentantes du SASAJ. Ils remettaient en question les critères d’accueil, de même que les modes d’action. Ils justifiaient voire banalisaient les manquements constatés, notamment la surcapacité d’accueil.
Le couple s’était présenté sur invitation du SASAJ à une séance d’information organisée le jour même et ils avaient tous deux, à l’issue de celle-ci, demandé une requête à remplir pour devenir accueillant familial de jour.
Le 11 décembre 2014, les époux A______ ont chacun complété cette requête d’autorisation.
Faisant suite à un entretien téléphonique ayant eu lieu le 12 décembre 2014 entre Mme A______ et la chargée d’évaluation, le SASAJ a confirmé par courrier recommandé du 17 décembre 2014 aux époux A______, qu’ils devaient cesser leur activité, dès lors qu’elle n’était pas régularisée. Un délai au 31 janvier 2015 leur était accordé afin d’y mettre un terme. La possibilité d’initier une procédure d’évaluation restait ouverte.
Le SASAJ a effectué une deuxième visite le 18 février 2015.
Il était alors relevé, dans les éléments à corriger ou à améliorer, que les fenêtres devaient être sécurisées. L’appartement devait être rangé, notamment le coin bureau où tous les objets coupants, ou que les enfants pouvaient avaler, devaient être mis hors de leur portée. L’hygiène devait être particulièrement surveillée en raison des nombreux animaux de compagnie présents dans l’appartement. Il était rappelé que les enfants du couple, qui aidaient à l’accueil, ne devaient pas être considérés comme étant responsables des enfants accueillis. Les enfants ne pouvaient être confiés à la seule garde des enfants mineurs du couple. Leurs enfants majeurs pouvaient ponctuellement et pour de courtes durées être sollicités, ceci avec l’accord explicite des parents des enfants gardés. Deux enfants étaient accueillis malgré le fait que les époux A______ n’étaient plus en droit d’exercer cette activité.
Les époux A______ étaient autorisés à garder deux enfants chacun. Ponctuellement et pour une courte durée, soit deux ou trois heures, les quatre enfants pouvaient être laissés à la garde de l’un des deux conjoints.
Elles avaient dû insister avant de pouvoir entrer dans l’appartement. Six enfants étaient alors accueillis, alors que M. A______ n’était pas au domicile. En deuxième partie d’entretien, Mme A______ avait refusé de leur parler, laissant à son fils le soin de terminer la visite.
Alors que Mme A______ avait annoncé cinq enfants présents, un sixième avait été trouvé dans une chambre ; soit elle avait voulu dissimuler une partie de la surcapacité, soit elle ne se rappelait plus de cet enfant.
Mme A______ s’était montrée revendicatrice, ne trouvant pas normal que son expérience en tant que famille d’accueil depuis vingt ans, bien qu’illégale, ne soit pas validée. Une capacité d’accueil de trois enfants au moins aurait dû lui être délivrée. Elle avait élevé tous ses enfants dans ces mêmes conditions et il n’y avait jamais eu aucun problème.
Les chargées d’évaluation avaient constaté plusieurs manquements aux règles d’accueil. Des odeurs d’urine et d’excréments se dégageaient de l’appartement. Les draps de lit ne semblaient pas être individualisés pour chaque enfant. Les barres en fer d’un baby-foot pénétraient dans un lit de bébé dans lequel un enfant faisait la sieste. Une porte d’armoire tenait en équilibre près d’un lit sur lequel un autre enfant dormait. Plusieurs objets de petite taille, un objet coupant et des produits toxiques étaient à portée de main des enfants. Des couches sales n’avaient pas été mises à la poubelle, qui était pleine et ouverte dans la cuisine. Il y avait des amoncellements de fils électriques dans presque toutes les chambres de l’appartement. Un fer à lisser branché avait été trouvé par terre à côté du lit d’un des enfants. Mme A______ n’avait pas prêté attention aux enfants, ne leur avait pas présenté les chargées d’évaluation, ne cherchant ainsi pas à les rassurer sur la présence d’étrangères. Des fenêtres étaient ouvertes sans que leur accès soit sécurisé.
Pour ces motifs, elles concluaient à une interdiction immédiate d’accueillir des enfants. Ceux-ci étaient mis en danger et aucune amélioration ne pouvait être espérée à court terme, dès lors que Mme A______ refusait de collaborer et banalisait la situation.
Mme A______ était effectivement seule avec six enfants, car il avait dû s’absenter pour rendre visite à un de ses enfants alors hospitalisé. Les odeurs d’urine provenaient de la caisse du chat. Certains détails avaient pu être rapidement rectifiés. Par exemple, les objets coupant ou de petite taille avaient été rangés dans une boîte. La porte de l’armoire avait été réparée. Les produits toxiques avaient été rangés dans un endroit sécurisé.
La capacité d'accueil n'était pas respectée, les conditions d'hygiène insuffisantes et la sécurité des enfants n’était pas assurée. Lors de la visite, Mme A______ n'interagissait pas de manière adéquate avec les enfants et elle semblait ne pas se souvenir en tout temps des enfants présents.
Les époux avaient manqué à leurs devoirs de collaboration avec le service.
Par courrier du 14 août 2015, M. A______ a demandé au SASAJ de ne plus faire intervenir une des deux chargées d'évaluation en raison des relations tendues entretenues tant avec le couple qu’avec les parents des enfants.
Le 1er septembre 2015, le SASAJ a refusé de donner suite à cette demande, aucun élément ne permettant de remettre en question le travail effectué par celle-ci.
a. Par deux actes postés le 7 septembre 2015, les époux A______ ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre les décisions du 10 août 2015, concluant préalablement à la restitution de l'effet suspensif au recours, à la jonction des causes, et à l'audition de témoins. Principalement, ils ont conclu à l'annulation des décisions attaquées, subsidiairement à leur annulation et à ce qu’il soit ordonné au SASAJ d’effectuer une visite à domicile pour constater que les conditions légales étaient réunies. Les conclusions étaient prises « sous suite de frais ».
Leur droit d’être entendu avait été violé. Aucun délai ne leur avait été imparti pour s’exprimer, ou administrer des preuves avant que la décision ne soit rendue et qu’elle prenne effet. Or, le SASAJ n’avait pas retenu qu’il y avait péril en la demeure.
La décision avait été rendue de manière arbitraire et en violation du principe de la proportionnalité, dès lors qu’ils n’avaient pas été évalués, et tous les éléments pertinents n’avaient pas été pris en compte. Une supervision pouvait être mise en place. Aucun délai ne leur avait été accordé pour corriger les défauts. L’autorisation de pratiquer avait été retirée immédiatement au lieu d’être suspendue. De plus, l’appartement qui avait toujours été le même serait devenu subitement encombré, sale et dangereux.
La personne qui avait effectué la visite n’avait pas rendu un rapport écrit, incluant d’éventuelles recommandations ou injonctions, alors qu’elle en avait l’obligation.
Enfin, la décision portait atteinte à leur liberté économique, dès lors qu’elle leur retirait leur autorisation de pratiquer leur profession de manière définitive.
b. Plusieurs pièces ont été versées à la procédure et notamment plusieurs courriers de parents qui soutenaient les époux A______ dans leur démarche et souhaitaient témoigner de leur confiance envers eux.
La décision attaquée mettait en avant divers problèmes en lien avec la sécurité des enfants ou avec l’insuffisance d’hygiène. Par conséquent, la mise en balance des intérêts en jeu ne permettait pas de revenir sur le caractère immédiatement exécutoire de la décision. Les recourants ne faisaient valoir que des intérêts de nature pécuniaire, qui devaient céder le pas à la sécurité des plus jeunes potentiellement menacée.
Les enfants accueillis courraient un danger imminent et concret pour leur santé et leur sécurité. Il y avait péril en la demeure, si bien que le SASAJ devait réagir immédiatement.
Cela étant, le droit d’être entendu des recourants avait été respecté. Les décisions querellées se fondaient sur des constatations faites lors de la visite non annoncée du 6 août 2015, lors de laquelle la recourante n’avait pas saisi l’occasion de s’exprimer. Le lendemain, le couple avait pu faire valoir son point de vue par téléphone sur la décision qui leur serait notifiée quelques jours après. De plus, dans son courrier du 8 août 2015, le recourant alléguait avoir remédié aux nombreux défauts constatés, les admettant implicitement. Dans ces conditions, il n’y avait pas lieu de fixer un délai aux recourants pour y remédier, avant de rendre la décision querellée.
La révocation était justifiée, une autre mesure apparaissant d’emblée insuffisante. Les recourants avaient en effet démontré par leur attitude qu’ils n’entendaient pas modifier leur manière de pratiquer l’accueil familial de jour et encore moins collaborer avec l’autorité de surveillance ou suivre ses injonctions. Ils remettaient en cause les critères d’accueil définis par la réglementation et les modes d’action du SASAJ.
Le rapport d’évaluation établi au mois de février 2015 mentionnait déjà la nécessité de sécuriser les fenêtres, de mettre hors de portée les objets coupants ou pouvant être ingérés par les enfants ainsi que la question de l’hygiène.
Un avis de situation avait été rédigé après chaque visite effectuée. Cependant, il apparaissait inutile d’inclure d’éventuelles recommandations ou injonctions dès lors que les époux avaient démontré qu’ils n’en tiendraient pas compte.
La liberté économique dans le contexte de l’accueil familial de jour était limitée par l’obligation d’être au bénéfice d’une autorisation.
Ce n’était que le 17 décembre 2014 que le SASAJ leur avait confirmé qu’ils ne pouvaient pas pratiquer l’accueil de jour. Les avis de situation ne leur avaient jamais été adressés. Le rapport d’évaluation indiquait expressément que les enfants majeurs des époux pouvaient ponctuellement et pour de courtes durées, garder les enfants accueillis.
EN DROIT
Les recours étant formés contre deux décisions ayant pour origine des faits similaires et ayant été rendues pour les mêmes motifs, par la même autorité et contre lesquelles les recourants formulent les mêmes griefs, une seule cause a été ouverte. Il sera statué par un seul et même arrêt.
Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Selon l’art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (al. 1 let. a), pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1 let. b). Les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2).
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p. 494 ; 127 I 54 consid. 2b p. 56 ; 127 III 576 consid. 2c p. 578 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C.424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C.58/2010 du 19 mai 2010 consid. 4.3 ; 4A.15/2010 du 15 mars 2010 consid. 3.2 et les arrêts cités ; ATA/298/2016 du 12 avril 2016 consid. 3b). Le droit d’être entendu ne contient pas non plus d’obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui sont pertinents pour l'issue du litige (ATF 133 II 235 consid 5.2 p. 248 ; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C.424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2 ; 2C.514/2009 du 25 mars 2010 consid. 3.1).
a. Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d’appréciation qui est le sien, se fonde sur les considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables ou viole des principes généraux de droit tels que l’interdiction de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 p. 73 ; 123 V 150 consid. 2 p. 152 ; ATA/368/2015 du 21 avril 2015 consid. 4d).
b. Une décision est arbitraire lorsqu’elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté ou lorsqu’elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité. La chambre administrative ne s’écarte de la solution retenue par l’autorité cantonale que lorsque celle-ci est manifestement insoutenable, qu’elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d’un droit certain. L’arbitraire ne résulte pas du seul fait qu’une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu’elle serait préférable. Pour qu’une décision soit annulée pour cause d’arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 138 I 232 consid. 6.2 p. 239 ; 136 I 316 consid. 2.2.2 p. 318 s ; ATA/283/2016 du 5 avril 2016 consid. 6e).
c. Le principe de la proportionnalité, garanti par l’art. 5 al. 2 Cst., exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les références citées).
Traditionnellement, le principe de la proportionnalité se compose des règles d’aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé - de nécessité - qui impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, l’on choisisse celui qui porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l’administré et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (ATF 125 I 474 consid. 3 p. 482 ; arrêt du Tribunal fédéral 1P. 269/2001 du 7 juin 2001 consid. 2c ; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 consid. 24c et les arrêts cités).
d. Aux termes de l’art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2).
b. Selon l’art. 10 RSAPE, la personne qui, publiquement, s'offre à accueillir régulièrement dans son cadre familial, à la journée et contre rémunération, des enfants de moins de 12 ans doit s'annoncer et solliciter une autorisation auprès de l'autorité de surveillance (al. 1).
L'autorisation ne peut être délivrée que si les qualités personnelles, les aptitudes éducatives, l'état de santé de la personne pratiquant l'accueil familial de jour et des autres personnes vivant dans son ménage ainsi que les conditions de logement offrent toute garantie que l'enfant placé bénéficie de soins adéquats, d'une prise en charge respectant ses besoins fondamentaux et favorisant son développement et que le bien-être des autres enfants vivant dans la famille est sauvegardé (al. 3).
L’autorisation délivrée par l’autorité de surveillance est établie pour une durée limitée et indique explicitement le nom de la personne qui pratique l’accueil familial de jour et le nombre maximum d’enfants pouvant être accueillis simultanément (al. 6).
b. L'autorité de surveillance fait, au domicile des personnes pratiquant l'accueil familial de jour, des visites aussi fréquentes que nécessaires, mais au moins une visite par an. Elle peut, en tout temps, effectuer des visites domiciliaires impromptues. La personne pratiquant l'accueil familial de jour doit collaborer avec l'autorité de surveillance et notamment lui donner accès à son domicile pour lui permettre d'effectuer ces visites (art. 11 al. 1 RSAPE).
La visite fait l’objet d’un rapport écrit, incluant d’éventuelles recommandations ou injonctions. Ce rapport est communiqué à la personne titulaire de l’autorisation avec, cas échéant, copie à la structure de coordination à laquelle la personne pratiquant l’accueil familial de jour est rattachée (art.11. al. 3 RSAPE).
Si ces défauts ne sont pas corrigés au terme d'un délai donné par le département, les autorisations sont révoquées (al. 2).
S'il y a péril en la demeure, le département prend immédiatement les mesures adéquates. L'exploitation est suspendue si nécessaire (al. 3).
b. L’autorité de surveillance a effectué une visite non annoncée le 6 août 2015. À cette occasion, elle a constaté de graves carences dans la prise en charge des enfants accueillis. Les conditions d’accueil offertes par les époux ne permettaient plus de garantir la sécurité des enfants et l’hygiène était insuffisante. La capacité d’accueil maximale était largement dépassée, puisque six enfants étaient alors gardés alors que la recourante était la seule adulte autorisée présente.
La sécurité des enfants étaient notamment gravement menacée par les fenêtres laissées ouvertes dans des pièces non surveillées, de même que par des produits toxiques, des petites pièces, et des fils électriques laissés à leur portée. Les recourants ont d’ailleurs admis la majorité des reproches formulés par l’intimé, puisqu’ils soutiennent y avoir rapidement remédié. La décision a ainsi été prise sur la base de faits établis et pour la plupart non contestés, si bien qu’elle ne peut être considérée comme étant arbitraire.
D’après leurs déclarations, les recourant ne prennent pas la mesure de la gravité des faits qui leur sont reprochés. Ils tentent au contraire vainement de les minimiser, faisant apparaître comme superflues, voire chicanières, les remarques qui leur sont formulées. D’ailleurs, lors de la première visite, leur attention avait déjà été attirée sur la nécessité de sécuriser les fenêtres et de mettre certains objets hors de portée des enfants. Ils n’y ont toutefois pas remédié. Dans ces conditions, la décision prise par l’intimé, d’interdire avec effet immédiat aux recourants d’accueillir des enfants, apparaît proportionnée et justifiée : d’une part en raison du risque d’accident qui peut à tout instant survenir dans ces lieux non sécurisés et non adaptés à la garde de jeunes enfants et d’autre part en raison de la réaction des recourants qui désapprouvent presque dans tous les cas les remarques qui leur sont formulées.
Aux termes de l’art. 11 al. 3 RSAPE, les rapports rédigés suite aux visites doivent être communiqués aux personnes concernées. En l’espèce, il apparaît que tel n’a pas été systématiquement le cas. Cependant, les recourants, ou à tout le moins l’un d’eux, étaient présents lors de chaque visite. Ils ont ainsi eu connaissance des remarques. Preuve en est qu'après la première visite du 27 novembre 2014, ils ont participé à la séance d’information, puis ont chacun rempli une requête en autorisation ; et que suite à celle du 6 août 2015, les recourants ont immédiatement écrit à l’intimé afin de lui indiquer avoir remédié à la plupart des reproches formulés. Par conséquent, ils ont à chaque occasion démontré avoir eu connaissance des remarques qui leur étaient formulées.
La décision ayant été rendue en raison d’un état de danger imminent pour les enfants, l’autorité n’était pas tenue d’entendre les recourants (art. 43 let. d LPA).
Il leur sera également rappelé que si l’intimé avait donné son accord pour que leurs enfants participent à la prise en charge des enfants gardés, ceux-ci ne devaient en aucun cas en être responsables. Les autorisations indiquent précisément que chaque adulte a le droit de s’occuper de deux enfants, tout au plus des quatre pour des courtes périodes de deux à trois heures. Il n’y est nullement mentionné que la présence de leurs enfants les dispense d’être présents ou porte à six le nombre des enfants pouvant être gardés. Par conséquent, la présence du fils des recourant lors de la visite n’est pas un argument dont il faut tenir compte pour juger de la surcapacité d’accueil alors constatée.
Enfin, le grief de la violation de la liberté économique des recourants sera écarté. En effet, et pour autant qu’ils souhaitent se conformer aux exigences relatives à la garde d’enfants, ils sont libres en tout temps de déposer une nouvelle requête en autorisation, l'obligation d'en obtenir une n'étant au demeurant pas mise en cause par les recourants.
Pour ces motifs, l’intimé n'a pas violé la loi, ni mésusé de son pouvoir d'appréciation, en retirant aux recourants, avec effet immédiat, les autorisations de pratiquer l’accueil familial de jour.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge conjointe et solidaire des recourants, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne leur sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable les recours interjetés le 7 septembre 2015 par Madame et Monsieur A______ contre les décisions du 10 août 2015 de l’office de l’enfance et de la jeunesse - service d’autorisation et de surveillance de l’accueil de jour ;
au fond :
les rejette ;
met un émolument de CHF 500.- à la charge conjointe et solidaire de Madame et Monsieur A______ ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ;
par la voie du recours en matière de droit public ;
par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, s’il porte sur des décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire qui ne touchent pas la question de l’égalité des sexes ;
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Yves Magnin, avocat des recourants ainsi qu'à l'office de l'enfance et de la jeunesse - service d'autorisation et de surveillance de l'accueil de jour.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Verniory, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :