A/2841/2015Cour de justice de Genève / Chambre administrative (droit public)10 mai 2016
La police est autorisée à organiser et à gérer des dossiers et fichiers pouvant contenir des renseignements personnels en rapport avec l'exécution de ses tâches, en particulier en matière de répression des infractions ou de prévention des crimes et délits. Sauf disposition légale contraire, toute personne concernée par des données personnelles se voit conférer le droit d'accès à celles-ci. En dehors d'une procédure administrative, l'administré n'a un droit de consulter son dossier administratif que s'il a un intérêt digne de protection et spécifique à cette consultation et qu'aucun intérêt public ou privé ne s'y oppose. Le droit d'accès au dossier peut être donc limité, suspendu ou refusé si un intérêt prépondérant public ou privé l'exige. L'administration peut s'abstenir de donner les détails sur l'intérêt prépondérant en jeu si celui-ci risque d'être compromis par ces renseignements.
POUVOIR JUDICIAIRE
A/2841/2015-LIPAD ATA/397/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 10 mai 2016
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Louise Bonadio, avocate
contre
CHEFFE DE LA POLICE
EN FAIT
Monsieur A______, ressortissant français né le ______ 1978, professeur de danse, à Genève, a, par courriers des 23 octobre 2013, 13 octobre 2014 et 29 mai 2015, sollicité de la cheffe de la police la mise à disposition de son dossier de police pour consultation. Par décisions respectivement des 21 janvier 2014, 29 octobre 2014 et 20 juillet 2015, la cheffe de la police a refusé d’accéder à cette demande au motif que les droits et les prétentions du requérant pouvaient être limités, suspendus ou refusés si un intérêt prépondérant public ou privé l’exigeait, en particulier l’exécution d’une peine, la prévention efficace des crimes et délits ou la sauvegarde d’intérêts légitimes de tiers. Dans sa dernière décision, elle a invité M. A______ à demander l’accès à son dossier au Ministère public.
Par acte déposé le 25 août 2015, M. A______ a recouru contre la décision du 20 juillet 2015 auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), en concluant à son annulation et à ce que l’accès à l’intégralité de son dossier de police lui soit autorisé.
La cheffe de la police avait violé son droit d’être entendu en lui refusant à trois reprises l’accès à son dossier de police, même s’il avait formulé des demandes espacées dans le temps, et en ne motivant pas sa décision. Celle-ci violait du reste le principe de la proportionnalité et relevait d’un abus du pouvoir d’appréciation de la cheffe de la police.
Sur la base des éléments qui lui avaient été transmis, il adhérait au refus de la cheffe de la police d’autoriser M. A______ à consulter son dossier de police.
a. Un intérêt public prépondérant qui ne pouvait pas être explicité en détail afin de ne pas le compromettre empêchait d’autoriser M. A______ à consulter une partie de son dossier de police. En raison de cet intérêt prépondérant, le droit d’être entendu de l’intéressé pouvait en outre être limité. La motivation concise de sa décision respectait les exigences du droit d’être entendu. L’écoulement du temps n’avait pas rendu caduc l’intérêt en jeu. Un caviardage des pièces protégées par l’intérêt public prépondérant n’était pas non plus possible.
b. La cheffe de la police a produit l’intégralité du dossier de police de M. A______, constitué des documents n° 1 à 10 composés des pièces n° 1 à 67, en sollicitant qu’il demeure confidentiel et ne soit pas transmis à l’intéressé. Elle a cependant reconnu le droit de M. A______ à consulter les documents n° 1 à 8, comprenant les pièces n° 1 à 62 de son dossier de police.
Son droit d’être entendu avait été violé dans la mesure où une collaboratrice de la cheffe de la police lui avait refusé, lors d’un entretien téléphonique, la consultation préalable des documents n° 1 à 8 de son dossier de police jusqu’à droit jugé sur son recours. Si l’intérêt public prépondérant invoqué par la cheffe de la police concernait d’une part un informateur qui aurait « parlé aux polices française et suisse » et d’autre part une écoute téléphonique dont il avait fait l’objet, deux informations dont il avait déjà connaissance dans un autre cadre, il n’était pas justifié. Par ailleurs, le principe de la proportionnalité était violé dans la mesure où la consultation du dossier de police ne pouvait pas lui être refusée indéfiniment.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 3C al. 1 de la loi sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance des certificats de bonne vie et mœurs du 29 septembre 1977 - LCBVM - F 1 25).
a. L’acte de recours contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (art. 65 al. 1 LPA). Des conclusions nouvelles prises au stade de la réplique sont irrecevables (ATA/211/2016 du 8 mars 2016 ; ATA/1146/2015 du 27 octobre 2015).
b. En l’occurrence, dans sa réplique du 27 novembre 2015, le recourant a formulé une conclusion à titre subsidiaire. Celle-ci, émise au-delà du délai de recours, sera déclarée irrecevable.
a. Il convient d’écarter d’emblée l’aspect du grief de violation du droit d’être entendu du recourant portant sur les trois refus de consulter son dossier de police. En effet, les deux premières décisions des 21 janvier et 29 octobre 2014 de la cheffe de la police étaient attaquables devant la chambre de céans, les voies de droit ayant été dûment indiquées, ce que le recourant n’a pas fait en temps utile, alors que celle du 20 juillet 2015 fait l’objet du présent recours. Dans ces circonstances, ces refus ne peuvent pas en tant que tels constituer une violation du droit d’être entendu de l’intéressé, mais des décisions contestables en justice dont l’un des griefs peut, le cas échéant, porter sur la violation de cette garantie constitutionnelle.
L’aspect du grief portant sur le refus de la cheffe de la police de donner au recourant un accès préalable, soit avant le dépôt de sa réplique du 27 novembre 2015, aux pièces n° 1 à 62 de son dossier de police doit être écarté également. D’une part, en raison de l’effet dévolutif du recours (art. 67 LPA). Le grief est exorbitant au présent litige, car il est postérieur à la décision attaquée et n’a été invoqué qu’en cours de procédure. D’autre part, il est intrinsèquement lié au grief à trancher au fond. Au demeurant, cette requête préalable devient sans objet suite au prononcé du présent arrêt.
Il convient dès lors d’examiner le grief de violation du droit d’être entendu du recourant sous l’angle du défaut de motivation de la décision attaquée.
b. Tel que garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), le droit d’être entendu comprend le droit d’obtenir une décision motivée. Le juge [en l’occurrence, l’autorité administrative] doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183 ; 138 I 232 consid. 5.1 p. 237 ; 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_835/2014 du 22 janvier 2015 consid. 3.1 ; 2C_1103/2013 du 26 juillet 2014 consid. 4.2 ; ATA/211/2016 précité ; ATA/881/2014 du 11 novembre 2014). Il suffit, de ce point de vue, que les parties puissent se rendre compte de la portée de la décision prise à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause (ATF 136 I 184 consid. 2.2.1 p. 188 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_894/2012 du 4 février 2013 consid. 2). La motivation peut aussi être implicite et résulter des différents considérants de la décision (arrêts du Tribunal fédéral 1B_120/2014 du 20 juin 2014 consid. 2.1 et 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1).
c. En l’espèce, la cheffe de la police a refusé au recourant la consultation de son dossier de police au motif qu’un intérêt prépondérant public ou privé s’y opposait. Elle n’a pas explicité davantage la nature de cet intérêt pour ne pas le compromettre. Le recourant soutient que la motivation de la cheffe de la police ne lui a pas permis de recourir contre la décision en connaissance de cause. Cependant, de l’examen du recours détaillé déposé par l’intéressé, il ressort que celui-ci s’est rendu compte de la portée de la décision prise à son égard. Il a bien identifié la cause de la limitation de son droit, soit un intérêt prépondérant public ou privé même si la nature de celui-ci ne lui a pas été précisée. La motivation concise de la cheffe de la police ressort du considérant de sa décision qui s’appuie sur l’art. 3C al. 2 LCBVM. Elle permet de se rendre compte qu’un intérêt prépondérant, reconnu par la cheffe de la police dans ses observations du 26 octobre 2015 comme étant un intérêt public au sens de la disposition précitée, justifie la limitation du droit d’accès du recourant à une partie de son dossier de police. La motivation sommaire de la décision attaquée qui permet de sauvegarder l’intérêt public prépondérant en jeu est, dans ces circonstances, conforme à la jurisprudence susmentionnée.
Le grief du recourant de violation de son droit d’être entendu sera dès lors écarté.
a. Selon l'art. 41 LPA, les parties ont le droit d’être entendues par l’autorité compétente avant que ne soit prise une décision. L'invocation de ce droit est subordonnée à l'existence d'une procédure administrative (ATA/211/2009 du 28 avril 2009). Lorsqu’une procédure administrative est en cours, si une question relative à la protection des données est posée, elle doit être tranchée dans cette procédure en fonction des dispositions sur la législation sur la protection des données ; en revanche, s’il s’agit d’un problème qui surgit hors d’une procédure administrative, il faut suivre la procédure prévue par la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 (LPD - RS 235.1 ; Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2ème éd., 2015, p. 290). En dehors d’une procédure, c’est-à-dire lorsqu’aucune procédure n’est en préparation ou envisagée ou lorsque l’affaire est close, l’administré n’a un droit de consulter un dossier administratif que s’il a un intérêt digne de protection et spécifique à cette consultation et qu’aucun intérêt public ou privé ne s’y oppose (ATF 129 I 249 consid. 3 p. 253 = RDAF 2004 I 673 ss ; 125 I 257 consid. 3b p. 260 ; RFJ 2002 427, p. 429 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 331 n. 2.2.7.7a).
b. Il existe un recoupement partiel de la protection des données personnelles et du droit de consulter le dossier : les deux garanties peuvent le cas échéant être invoquées indépendamment l’une de l’autre. La portée de la première est plus étroite, puisqu’elle ne vise que les données concernant la personne requérante. Mais elle est aussi plus large. Le droit peut notamment être exercé en dehors de toute procédure et sans avoir à établir un intérêt légitime concret (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 333 n. 2.2.7.7b ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 515 n. 1549). En vertu de la garantie de la liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.) et de celle de la protection de la sphère privée (art. 13 al. 2 Cst.), il y a nécessairement un intérêt légitime en soi pour un justiciable à pouvoir consulter les données que l’administration a enregistrées sur lui-même, non seulement pour être informé sur ce qu’elle sait, mais aussi pour les faire corriger, voire supprimer (ATF 122 I 153 consid. 6c p. 166 = RDAF 1997 I 417 ss ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 332 n. 2.2.7.7a).
c. L’autorité peut interdire la consultation du dossier si l’intérêt public ou des intérêts privés prépondérants l’exigent (art. 45 al. 1 LPA). Le refus d’autoriser la consultation des pièces ne peut s’étendre qu’à celles qu’il y a lieu de garder secrètes (art. 45 al. 2 1ère phr. LPA ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 701 n. 1999).
d. En l’espèce, le recourant a requis la consultation de son dossier de police auprès de la cheffe de la police sans la rattacher à une procédure pendante le concernant. Il n’a pas invoqué non plus un intérêt particulier ou spécifique qui pourrait justifier sa requête en dehors de toute procédure administrative. Seul son intérêt implicite à connaître les renseignements contenus dans son dossier de police afin, le cas échéant, de les faire corriger ou supprimer entre en ligne de compte. Le droit d’être entendu qu’il invoque se recoupe dans ses conditions avec sa requête d’accéder à son dossier de police en vertu de la LCBVM et de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), et par la suite avec la conclusion formulée dans le cadre de son recours d’être autorisé à consulter l’intégralité de son dossier de police, ce qui constitue l’objet du présent litige à trancher au fond sous l’angle de la protection des données personnelles.
Dans ces circonstances, le grief du recourant doit être écarté.
Le recourant reproche à la cheffe de la police de lui avoir refusé la consultation de l’intégralité de son dossier de police. L’autorité intimée ayant, en cours de procédure, décidé d’autoriser l’accès aux documents n° 1 à 8, comprenant les pièces n° 1 à 62, il lui sera donné acte de cette autorisation (ATA/717/2013 du 29 octobre 2013). Le litige ne porte désormais que sur la consultation des documents n° 9 et 10, soit les pièces 63 à 67 dont l’accès est toujours refusé par l’autorité intimée.
a. Le droit de consulter les pièces consignant des informations recueillies sur une personne afin de pouvoir réclamer la suppression ou la modification de ces renseignements s’il y a lieu découle de l’art. 10 al. 2 Cst., qui garantit la liberté personnelle, et plus spécifiquement de l’art. 13 al. 2 Cst. qui protège le citoyen contre l’emploi abusif de données personnelles. Le droit au respect de la vie privée, tiré de l’art. 8 CEDH, peut également être invoqué pour avoir accès à des fichiers de données (Benoît BOVAY, op. cit., p. 294 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 332 note 744). La conservation de données personnelles dans les dossiers de police judiciaire porte, en effet, une atteinte au moins virtuelle à la personnalité de l'intéressé tant que ceux-ci peuvent être utilisés ou, simplement, être consultés par des agents de la police ou être pris en considération lors de demandes d'informations présentées par certaines autorités, voire même être transmis à ces dernières (ATF 138 I 256 consid. 4 p. 258 ; 137 I 167 consid 3.2 p. 172 ss ; 126 I 7 consid. 2a p. 10 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_51/2008 du 30 septembre 2008 consid. 3.1 ; 1P.713/2006 du 19 décembre 2006 consid. 2 ; ATA/717/2013 précité ; ATA/190/2012 du 3 avril 2012).
b. Les garanties de l’art. 13 al. 2 Cst. sont concrétisées au niveau fédéral par la LPD (ATF 137 I 167 consid 3.2 p. 172 ss ; 131 II 413 consid. 2.6 p. 419), étant précisé que l’art. 37 al. 1 LPD établit un standard minimum de protection des données que les cantons et les communes doivent garantir lorsqu’ils exécutent le droit fédéral (ATA/717/2013 précité ; Philippe MEIER, Protection des données : fondements, principes généraux et droit privé, 2011, p. 145 n. 273).
b. Sauf disposition légale contraire, toute personne concernée par des données personnelles se voit conférer le droit d'accès à celles-ci et aux autres prétentions prévues par la LIPAD (art. 3A al. 1 LCBVM ; ATA/717/2013 précité). Toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée par la présente loi (art. 24 al. 1 LIPAD ; ATA/761/2015 du 28 juillet 2015). L’accès comprend la consultation sur place des documents et l’obtention des copies (art. 24 al. 2 LIPAD). Toute personne physique ou morale de droit privé justifiant de son identité peut demander par écrit aux organes compétents si des données la concernant sont traitées par des organes placés sous leur responsabilité (art. 44 al. 1 LIPAD). Sous réserve de l'art. 46 LIPAD, le responsable doit lui communiquer toutes les données la concernant contenues dans un fichier, y compris les informations disponibles sur l’origine des données et sur demande, les informations relatives au fichier considéré contenues dans le catalogue des fichiers (art. 44 al. 2 let. a et b LIPAD).
c. Les droits et prétentions visés à l’alinéa 1 peuvent être limités, suspendus ou refusés si un intérêt prépondérant public ou privé l’exige, en particulier l’exécution d’une peine, la prévention efficace des crimes et délits ou la sauvegarde d’intérêts légitimes de tiers (art. 3A al. 2 LCBVM). La conservation des données personnelles dans les dossiers de police judiciaire tient à leur utilité potentielle pour la prévention des crimes et délits ou la répression des infractions (art. 1 al. 3 LCBVM ; ATA/761/2015 précité). Elle poursuit ainsi des buts légitimes liés à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales (arrêt de la CourEDH Khelili contre Suisse du 18 octobre 2011, § 59 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_307/2015 du 26 novembre 2015 consid. 2 ; ATA/761/2015 précité). La LIPAD prévoit également une restriction au droit à la communication des documents (art. 26 LIPAD). Pour être admissible, cette atteinte doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et être proportionnée au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_307/2015 précité consid. 2). L’administration jouit d’une certaine marge d’appréciation lorsqu’il s’agit d’examiner si un intérêt public prépondérant justifie une telle restriction ; les autorités judiciaires doivent respecter ce pouvoir d’appréciation. Seuls les intérêts qualifiés l’emportant sur l’intérêt fondamental à la consultation du dossier pourront en limiter la portée (Benoît BOVAY, op., cit., p. 287-288).
d. Dans la mesure où la décision attaquée est fondée sur l’art. 3A al. 2 LCBVM, seuls la chambre administrative et le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence sont autorisés à consulter le dossier de police ou le fichier de renseignements de l’intéressé. Il leur appartient de prendre les mesures nécessaires au maintien de la confidentialité des données auxquelles ils ont ainsi accès (art. 3C al. 4 LCBVM).
e. En l’espèce, la cheffe de la police justifie le refus de donner au recourant l’accès à l’intégralité de son dossier de police par un intérêt public prépondérant dont elle ne précise pas l’objet pour ne pas le compromettre. Elle a cependant autorisé le recourant à accéder aux documents n° 1 à 8 de son dossier de police, comprenant les pièces n° 1 à 62. La chambre de céans a eu accès, dans le cadre de la présente procédure, à l’intégralité du dossier de police du recourant. Au vu du contenu de celui-ci, elle reconnaît l’existence d’un intérêt public prépondérant actuel et concret relevant de la mission confiée à la police dans l’exécution de ses tâches au sens de la LCBVM qui justifie que les documents n° 9 et 10, soit les pièces n° 63 à 67 restent secrètes. L’intérêt privé du recourant à l’accès à l’intégralité de son dossier de police qui a été requis en dehors de toute procédure administrative n’est par conséquent pas prépondérant par rapport à l’intérêt public en jeu. La chambre de céans estime en outre que donner plus de détails notamment sur l’objet de l’intérêt public en jeu compromettrait celui-ci. Le caviardage des documents concernés ne permettrait pas non plus de sauvegarder cet intérêt compte tenu du contenu des pièces soustraites à la consultation. Tenue par une obligation légale de confidentialité des données auxquelles elle a accès dans le cadre des procédures de protection des données personnelles, la chambre de céans ne peut pas non plus en révéler les détails.
Il convient enfin de relever que le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence, à qui des éléments du dossier de police du recourant ont été soumis, a adhéré au refus de la cheffe de la police qui, en l’occurrence, ne porte plus que sur cinq pièces sur un total de soixante-sept. Par ailleurs, invité par la cheffe de la police à requérir la consultation de son dossier au Ministère public, le recourant n’a pas fait usage de cette possibilité.
Dans ces conditions, le grief du recourant doit être écarté.
Malgré l’issue du litige, aucun émolument ne sera mis à la charge du recourant qui plaide au bénéfice de l’assistance juridique, étant par ailleurs précisé que la procédure est gratuite, sauf en cas d’emploi abusif de procédure ou de procédé téméraire (art. 3C al. 5 LCBVM), ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Aucun émolument ne sera mis non plus à la charge de la cheffe de la police qui défend sa décision (art. 87 al. 1 LPA). Par contre, le recourant ayant eu partiellement gain de cause suite à la décision de la cheffe de la police d’autoriser la consultation des documents n° 1 à 8 de son dossier de police sur un total de dix, il a droit à une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à la charge de l’État de Genève (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 25 août 2015 par Monsieur A______ contre la décision de la cheffe de la police du 20 juillet 2015 ;
au fond :
l’admet partiellement ;
donne acte à la cheffe de la police d’autoriser Monsieur A______ à consulter les documents n° 1 à 8 de son dossier de police, comprenant les pièce n° 1 à 62 ;
rejette le recours de Monsieur A______ pour le surplus ;
dit qu’aucun émolument n’est perçu ;
alloue à Monsieur A______ une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à la charge de l’État de Genève ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Louise Bonadio, avocate du recourant, à la cheffe de la police et au préposé cantonal à la protection des données et à la transparence.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Verniory, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :