POUVOIR JUDICIAIRE
A/2766/2013-FPUBL ATA/346/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 26 avril 2016
dans la cause
COMMUNE A______ représentée par Me Thomas Barth, avocat
contre
Madame B______ représentée par Me Daniel Meyer, avocat
EN FAIT
b. Mme B______ a, dès le 14 avril 2011, été en incapacité complète de travail.
a. La commune envisageait de mettre fin avec effet immédiat aux rapports de service. Une enquête administrative était ouverte. Toutes les prestations à sa charge en faveur de Mme B______ étaient suspendues avec effet immédiat.
b. Le rapport de l’enquête administrative a été rendu le 31 août 2012.
Par acte expédié le 19 décembre 2011, Mme B______ a recouru contre la décision de la commune du 17 novembre 2011 auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), en concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif et principalement à son annulation. La cause a été enregistrée sous le numéro A/4486/2011.
Le 12 décembre 2011, la commune a versé à Mme B______ le salaire de décembre 2011.
Par arrêt du 24 avril 2012 (ATA/240/2012), après avoir rappelé que le recours de Mme B______ avait de plein droit un effet suspensif, la chambre administrative a déclaré celui-ci irrecevable.
Par commandement de payer du 11 mai 2012, poursuite n° 1______ S, notifié à la commune le 21 mai 2012, auquel celle-ci a fait opposition le lendemain, Mme B______ a requis le paiement des salaires des mois de janvier à mars 2012 à hauteur de CHF 20'428.80 avec intérêts à 5 % l’an dès le 29 février 2012.
Le 27 septembre 2012, la commune a résilié avec effet immédiat et rétroactif au 17 novembre 2011 l'engagement de Mme B______.
Par acte expédié le 26 octobre 2012, Mme B______ a recouru auprès de la chambre administrative contre les décisions de sa suspension provisoire du 17 novembre 2011 et de son licenciement du 27 septembre 2012, en concluant à leur annulation et à ce qu'il soit ordonné à la commune de la réintégrer. À défaut de réintégration, la commune devait être condamnée à lui verser une indemnité égale à vingt-quatre mois de son traitement brut et à établir un certificat de travail conforme à la réalité. La cause a été enregistrée sous le numéro A/3222/2012.
Le 30 novembre 2012, la commune a conclu au retrait de l'effet suspensif au recours et au rejet de celui-ci.
Par décision du 8 avril 2013 (ATA/209/2013), la chambre administrative a retiré l'effet suspensif au recours de Mme B______ contre la décision du 27 septembre 2012 de résiliation des rapports de service.
Par acte déposé le 30 août 2013, la commune a introduit auprès de la chambre administrative une action en libération de dette contre Mme B______, en concluant principalement à la suspension de la procédure jusqu’à droit jugé dans la procédure A/3222/2012, et subsidiairement à ce qu’il soit dit qu’elle n’est pas débitrice de Mme B______ à hauteur de CHF 20'428.80 avec intérêts à 5 % dès le 29 février 2012 et que la poursuite n° 1______ n’ira pas sa voie, « avec suite de dépens ». La cause a été inscrite sous le numéro A/2766/2013.
La chambre de céans avait, le 24 avril 2012, déclaré irrecevable le recours du 19 décembre 2011 de Mme B______ contre la décision du 17 novembre 2011 de sa suspension provisoire. Ainsi, au moment de la notification du commandement de payer, le 21 mai 2012, la créance réclamée n’était pas exigible. De plus, les salaires de janvier à mars 2012 n’étaient pas dus à l’intéressée en raison de son licenciement intervenu le 27 septembre 2012 avec effet rétroactif au 17 novembre 2011. Mme B______ avait recouru contre son licenciement, suspendant ainsi la décision de résiliation des rapports de service. La créance réclamée n’était pas non plus exigible à ce titre.
Par décision du 16 septembre 2013, la chambre de céans a suspendu la procédure A/2766/2013 jusqu’à droit jugé dans la procédure A/3222/2012.
Par arrêt du 29 avril 2014 (ATA/290/2014), la chambre de céans a admis partiellement le recours de Mme B______ dans la cause A/3222/2012.
La résiliation des rapports de service de Mme B______ était contraire au droit. La commune ayant refusé de réintégrer l’intéressée, la chambre administrative a fixé l’indemnité qui était due à Mme B______ à douze mois de son dernier traitement brut, à l’exclusion de toute autre rémunération et y a condamné celle-là, en tant que de besoin.
Par arrêt du 3 septembre 2015 (8C_472/2014), le Tribunal fédéral a rejeté les recours de la commune et de Mme B______ contre l’arrêt du 29 avril 2014 de la chambre de céans.
Par décision du 12 novembre 2015, la chambre de céans a prononcé la reprise de la procédure A/2766/2013. Elle a également, dans un courrier séparé du même jour, invité la commune à lui indiquer si elle persistait dans son action en libération de dette.
Le 15 décembre 2015, la commune a persisté dans les termes et les conclusions de son action.
L’indemnité de douze fois le dernier salaire brut de Mme B______ fixée par la chambre de céans et confirmée par le Tribunal fédéral englobait toute prétention de l’intéressée contre elle. Mme B______ avait été de plus licenciée avec effet au 17 novembre 2011, soit avant les mois de janvier à mars 2012 dont elle réclamait les salaires.
Par courrier du 17 décembre 2015, le juge délégué a fixé à Mme B______ un délai au 18 janvier 2016 pour répondre à l’écriture susmentionnée de la commune. Ce délai a été prolongé jusqu’au 29 janvier 2016, ensuite jusqu’au 12 février 2016.
Par réponse expédiée le 12 février 2016, Mme B______ a conclu à ce que la commune soit déboutée de toutes ses conclusions, condamnée à lui payer le montant de CHF 20'428.80 avec intérêts à 5 % dès le 29 février 2012, à ce que la mainlevée définitive de l’opposition formée au commandement de payer soit prononcée et à ce qu’il soit dit que la poursuite n° 1______ ira sa voie, « sous suite de frais et dépens ».
La chambre de céans lui avait reconnu une indemnité pour licenciement contraire au droit en prenant en considération l’ensemble des circonstances de son cas, notamment la durée des rapports de service, son parcours professionnel, le contexte de tensions avec sa cheffe de service et le refus de la commune de la réintégrer. Cette indemnité ne tenait pas compte de l’effet immédiat et rétroactif de son congé qui n’avait du reste pas respecté le délai de préavis. Elle n’englobait pas ses prétentions salariales de janvier à mars 2012 ni ses autres revendications à l’encontre de la commune. Elle n’avait pas pour fonction de remplacer le salaire, dans la mesure où elle n’était pas dépendante d’une perte de celui-ci. Le congé injustifié en matière des rapports de service de droit public constituait en outre un acte illicite. L’indemnité accordée revêtait le caractère d’une sanction et était comparable aux indemnités prévues en cas de résiliation abusive ou injustifiée d’un contrat de travail de droit privé. Elle ne pouvait pas avoir des conséquences sur son droit au salaire durant la période de suspension provisoire de ses fonctions.
Le recours formé contre sa suspension provisoire avait eu un effet suspensif dans la mesure où la décision n’avait pas été déclarée exécutoire nonobstant recours. Elle avait par conséquent gardé son statut de fonctionnaire durant toute la période de suspension provisoire. Licenciée avec effet immédiat de manière injustifiée, elle avait droit à une indemnité réparatrice et au salaire auquel elle pouvait prétendre en cas de licenciement ordinaire. L’indemnité allouée par la chambre de céans était inférieure aux prétentions découlant d’un licenciement ordinaire intervenant à l’issue d’une enquête administrative. Un licenciement ordinaire notifié le 27 septembre 2012 aurait pris effet dans le meilleur des cas après le délai de préavis de trois mois, soit le 31 décembre 2012. Elle aurait pu, dans ce cas, bénéficier de douze mois supplémentaires de salaire devant s’ajouter à l’indemnité accordée par la chambre de céans.
Le 17 février 2016, le juge délégué a transmis à la commune la réponse de Mme B______.
Ensuite de quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 LOJ). Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ). La chambre administrative connaît en outre en instance cantonale unique des actions fondées sur le droit public qui ne peuvent pas faire l’objet d’une décision au sens de l’art. 132 al. 2 LOJ et qui découlent d’un contrat de droit public. Les dispositions de la LPA en matière de recours s’appliquent par analogie à ces actions (art. 132 al. 3 LOJ).
b. Depuis, le 1er janvier 2011, la voie du recours à la chambre administrative est ouverte en cas de litige entre un agent public et une collectivité publique portant sur des prétentions pécuniaires, dans tous les cas où la détermination relative à celles-ci peut sans difficulté faire l'objet d'une décision ordinaire (MGC 2007-2008/VIII A 6501, p. 6549 ; ATA/1301/2015 du 8 décembre 2015). La conséquence de cette modification est importante. Le fonctionnaire ne peut plus intenter une action pécuniaire pour des prétentions fondées sur les rapports de service. Il doit formuler ses prétentions auprès de l’autorité qui, selon lui, viole ses droits (art. 4A LPA). L’autorité ouvre alors une procédure qui est régie par la LPA. Après avoir instruit la cause, l’autorité concernée prend une décision sujette à recours. La juridiction administrative n'intervient plus que sur recours contre cette décision. De son côté, l'action contractuelle de l'art. 132 al. 3 LOJ n'est plus une voie de droit ouverte pour ce type de contentieux, étant désormais réservée à celui des contrats de droit public (ATA/361/2013 du 11 juin 2013).
c. En l’espèce, la défenderesse était liée à la demanderesse par des rapports de service de droit public fondé sur le statut du personnel de la commune du 15 avril 1975, (état, mars 2006 ; ci-après : le statut). La commune a résilié ces rapports de service le 27 septembre 2012 avec effet rétroactif au 17 novembre 2011. Cette décision a été contestée devant la chambre de céans. Parallèlement à la procédure de recours, la défenderesse a poursuivi son ancien employeur pour non-paiement d’une somme de CHF 20'428.80 correspondant aux salaires des mois de janvier à mars 2012. La commune a formé opposition au commandement de payer qui lui a été notifié le 21 mai 2012 dans la poursuite no 1______ . Suite à la mainlevée provisoire de son opposition, elle a introduit la présente action en libération de dette, en estimant que la créance de la défenderesse n’était pas exigible. Le 29 avril 2014, la chambre administrative a reconnu à la défenderesse une indemnité de douze mois de son dernier traitement brut suite à son licenciement jugé contraire au droit. Dans sa prise de position du 15 décembre 2015, la commune a allégué que l’indemnité fixée englobait toutes les prétentions pécuniaires de la défenderesse, y compris les salaires de janvier à mars 2012. Dans ces circonstances, son action doit être considérée comme un rejet des revendications salariales de son ancienne employée.
Ainsi, même à retenir que l’ATA/290/2014 du 29 avril 2014 laisserait de la place à une décision de la commune sur les prétentions salariales de la défenderesse, il serait, dans ce cas d’espèce, constitutif de formalisme excessif, prohibé par l’art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), que de lui renvoyer le dossier pour décision sujette à recours devant la chambre de céans.
Par conséquent, la chambre administrative est compétente pour connaître de l’action de la demanderesse.
b. En l'espèce, le litige porte sur l’obligation de verser des salaires de janvier à mars 2012 réclamés par la défenderesse au titre de fonctionnaire de la commune. Il s’agit dès lors d’un litige découlant du droit administratif et donc d’un litige de droit public.
La chambre administrative est ainsi dans ce cadre compétente pour prononcer la mainlevée de l’opposition au commandement de payer dans la poursuite no 1______ .
Dans ces circonstances, l’action de la demanderesse sera déclarée recevable.
La demanderesse soutient que l’indemnité pour licenciement contraire au droit accordée à la défenderesse par la chambre de céans dans son arrêt du 29 avril 2014 (ATA/290/2014) confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 3 septembre 2015 (8C_472/2014) comprend les salaires réclamés de janvier à mars 2012. Elle ne conteste pas dès lors le principe du versement des salaires, mais elle invoque implicitement « la compensation » de la créance revendiquée.
a. Selon l’art. 77 al. 8 du statut, dont la teneur est identique à celle de l'art. 31 al. 2 et 3 de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05), si la chambre administrative retient que la résiliation des rapports de service est contraire au droit, elle peut proposer à l’autorité compétente la réintégration. En cas de décision négative de l’autorité compétente, elle fixe une indemnité dont le montant ne peut être inférieur à un mois et supérieur à vingt-quatre mois du dernier traitement brut à l’exclusion de tout autre élément de rémunération. La jurisprudence de la chambre de céans tirée de l’art. 31 al. 3 LPAC est par conséquent applicable, mutatis mutandis, à la disposition statutaire précitée.
b. La jurisprudence de la chambre de céans en matière d’indemnisation de l’agent public licencié à tort en cas de refus par la collectivité publique de le réintégrer tient compte de l’ensemble des circonstances du cas d’espèce, et les apprécie sans donner une portée automatiquement prépondérante à certains aspects, comme le fait d’avoir ou non retrouvé un emploi en cours de procédure (arrêt du Tribunal fédéral 8C_421/2015 du 17 août 2015 consid. 3.4.2 ; ATA/439/2014 du 17 juin 2014 ; ATA/258/2014 du 15 avril 2014 ; ATA/196/2014, ATA/195/2014 et ATA/193/2014 du 1er avril 2014). Elle reconnaît un aspect sanctionnateur à l’art. 31 al. 3 LPAC (ATA/805/2015 du 11 août 2015).
c. Dans un arrêt du 30 septembre 2014 (ATAS/1122/2014), la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après : la chambre des assurances sociales) examinant la nature de l’indemnité de l’art. 31 al. 3 LPAC, dans le cadre de l’examen de la subrogation de la caisse de chômage à l’employé dans ses droits au versement de l’indemnité fixée par la chambre administrative, a notamment constaté que, selon la jurisprudence de la chambre de céans, l’indemnité de l’art. 31 al. 3 LPAC n’avait pas pour fonction de remplacer le salaire, ce que confirmaient, d’une part, le texte même de la loi, qui ne conditionnait pas l’octroi de cette indemnité à une perte de salaire – laquelle n’était au surplus pas systématiquement couverte –, et, d’autre part, le fait qu’un congé injustifié en matière de rapports de service de droit public constituait un acte illicite (Minh Son NGUYEN, La fin des rapports de service, in Peter HELBING/Tomas POLEDNA [éd.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, 1999, p. 448). Elle a dès lors conclu que l’art. 31 al. 3 LPAC revêtait notamment le caractère d’une sanction et était similaire dans sa nature aux indemnités prévues par les art. 336a et 337c al. 3 de la loi fédérale complétant le code civil suisse du 30 mars 1911 - livre cinquième : droit des obligations (code des obligations - CO - RS 220), de sorte qu’il était exclu de l’assimiler à un salaire au sens de l’art. 11 al. 3 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage - LACI - RS 837.0).
b. En matière de résiliation des rapports de service, l’effet suspensif a pour conséquence que le délai de congé ne commence pas à courir tant que la décision n’est pas exécutoire, soit pendant toute la durée de la procédure (François BELLANGER, Le contentieux des sanctions et des licenciements en droit genevois de la fonction publique, in Thierry TANQUEREL/François BELLANGER [éd.], Les réformes de la fonction publique, 2012, p. 229). En cas de restitution de l’effet suspensif, les effets du licenciement sont suspendus jusqu’à droit jugé. Dans cette hypothèse, le travailleur a notamment droit à son salaire (François BELLANGER, op. cit., p. 230).
c. En l’espèce, la demanderesse a suspendu provisoirement la défenderesse de ses fonctions en attendant les résultats de l’enquête administrative qu’elle a diligentée. La défenderesse a recouru contre la décision de sa suspension provisoire et son recours était de plein droit doté d’un effet suspensif dans la mesure où la commune n’avait pas déclaré sa décision exécutoire nonobstant recours ou requis et obtenu le retrait de l’effet suspensif à celui-ci. Durant la période de traitement du recours, la décision de suspension provisoire ne pouvait par conséquent déployer d’effets ni sur le statut de fonctionnaire ni sur le traitement de la défenderesse. Au demeurant, la commune a continué à verser le salaire de l’intéressée jusqu’au 31 décembre 2011. De plus, selon le dossier, l’assurance perte de gain maladie de la commune lui a alloué des prestations en novembre 2011 à hauteur de l’incapacité de travail reconnue. La défenderesse a par la suite bénéficié des prestations de l’assurance-chômage.
Il apparaît ainsi que durant la période de traitement de son recours contre sa suspension provisoire, la défenderesse avait certes droit à son salaire en raison de l’effet suspensif de son recours. Toutefois, la résiliation des rapports de service intervenue le 27 septembre 2012 ayant été prononcée avec effet rétroactif au 17 novembre 2011 conformément au statut du personnel de la commune, elle a déployé ses effets dès la suspension provisoire. Dans son arrêt du 24 avril 2014, la chambre de céans a déclaré la décision de la commune de licencier la défenderesse contraire au droit, mais elle ne l’a ni annulée ni reconnue nulle. La défenderesse ne pouvait pas ainsi prétendre au versement des salaires qu’elle réclame.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission de l'action de la demanderesse. La chambre de céans constatera que la commune A______ n’est pas débitrice de la défenderesse à concurrence de CHF 20'428.80 avec intérêts moratoires à 5 % l'an dès le 29 février 2012 et que la poursuite no 1______ n’ira pas sa voie.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la défenderesse (art. 87 al. 1 LPA). La commune a conclu aux dépens. Il ne sera pas fait droit à cette demande, dès lors que celle-ci compte plus de 11'000 habitants. Elle a les moyens de disposer de son propre service juridique sans recourir à un avocat externe. Dans ces conditions, aucune indemnité ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_70/2010 du 20 décembre 2010 consid. 8 ; ATA/361/2013 du 11 juin 2013 et les références citées).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable l’action en libération de dette introduite le 30 août 2013 par la commune A______ contre Madame B______ ;
au fond :
l’admet ;
constate que la commune A_______ n’est pas débitrice de Madame B______, à hauteur de CHF 20'428.80, avec intérêts moratoires à 5 % l’an dès le 29 février 2012 ;
dit que la poursuite n° 1______ n’ira pas sa voie ;
met à la charge de Madame B______ un émolument de CHF 500.- ;
dit qu’aucune indemnité de procédure n’est allouée ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral :
par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ;
par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;
par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Thomas Barth, avocat de la commune A_______ ainsi qu'à Me Daniel Meyer, avocat de Madame B______.
Siégeants : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Junod, M. Dumartheray, Mme Payot Zen-Ruffinen, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
F. Cichocki
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :