POUVOIR JUDICIAIRE
A/2935/2014-LCI ATA/303/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 12 avril 2016
1ère section
dans la cause
Monsieur Robert RAYMOND représenté par Me Guy Zwahlen, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 3 mars 2015 (JTAPI/280/2015)
EN FAIT
Conformément au système d'information du territoire genevois (ci-après : SITG), la parcelle se trouve en partie en zone d'assolement.
M. RAYMOND est agriculteur et viticulteur de profession.
Le DALE avait constaté la présence de constructions non autorisées sur la parcelle de Monsieur Lucien RAYMOND, en particulier trois boxes à chevaux dans un abri à bois, cinq boxes à chevaux dans un bâtiment existant, une roulotte servant de réception et de bureau, un parc pour animaux, une tente abritant une douzaine de boxes à chevaux, deux emplacements où étaient stockés des rouleaux de paille, un petit couvert en bois, un carré de dressage et un couvert en tubulaire avec toiture métallique. Si M. RAYMOND ne semblait pas avoir d'antécédents, il avait indiqué être partie prenante au projet.
Par décision du 9 septembre 2005 (DCRC/7298/2005), sur recours interjeté notamment par M. RAYMOND, la commission de recours en matière de constructions - devenue ensuite la commission de recours en matière administrative, puis le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) - a confirmé les refus d'autorisation de démolir M 5'029-2 et d'autorisation de construire DD 96'848-2, concernant la démolition d'un hangar agricole et la construction d'un hangar pour machines agricoles et viticoles, un manège et des boxes pour chevaux ainsi qu'un hangar à paille, à foin et stockage de grains sur la parcelle.
Le 15 février 2007, le DALE a délivré à M. RAYMOND, requérant, l'autorisation définitive de construire sur la parcelle un hangar pour machines agricoles et viticoles et stockage avec panneaux solaires en toiture, à la hauteur du carrefour entre la route du Jussy et le chemin des Grands-Bois (DD 101'171-2).
Par décision du 3 novembre 2008, le DALE a autorisé M. RAYMOND à modifier le projet de construction en déplaçant le bassin de rétention (DD 101'171/2-2).
Par formulaire reçu par le DALE le 12 février 2010, M. RAYMOND a avisé ce dernier de l'ouverture du chantier de construction du hangar le 10 février 2010, la fin des travaux étant prévue pour l'été 2012.
Par jugement du 20 octobre 2011 (JTAPI/1143/2011), le TAPI a réduit une amende administrative infligée par le DALE à M. RAYMOND à CHF 2'000.-, vu la bonne collaboration de ce dernier, qui avait entrepris la démolition des ouvrages litigieux dès le 1er juin 2011.
Suite à un contrôle effectué par le DALE le 31 mars 2010, lors duquel il avait été constaté que des boxes à chevaux et trois hangars avaient été érigés sur la parcelle sans autorisation, l'intéressé avait sollicité l'autorisation d'y construire un abri pour chevaux (DD 103'581-2). Le DALE avait refusé de délivrer l'autorisation sollicitée, retenant que les normes fédérales applicables ne permettaient pas de considérer que le requérant était un exploitant agricole, compte tenu de la surface totale des parcelles qu'il exploitait. L'autorité avait ensuite ordonné l'évacuation des éléments de construction créés illicitement ainsi que la remise en état d'origine du terrain et infligé à l'intéressé une amende administrative de CHF 3'000.-.
Le 18 novembre 2011, le DALE a refusé à M. RAYMOND l'autorisation d'agrandir le hangar projeté et autorisé le 15 février 2007 (DD 100'171/3-2).
Par décision du 23 septembre 2013, entrée en force suite au jugement du TAPI du 22 mai 2014 (JTAPI/555/2014), le DALE a refusé d'autoriser un nouveau projet d'agrandissement du même hangar (DD 100'171/4-2).
La surface exploitée par M. RAYMOND avait diminué de 22 à 18 ares, de sorte que l'agrandissement envisagé n'était pas nécessaire à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice.
La parcelle comportait deux ensembles de bâtiments A et B abritant du matériel divers et varié, essentiellement agricole - machines, fourrage, etc. - et de chantier - matériaux de construction, bétonnière, outillage, etc. Entre les bâtiments A et B, deux dalles de béton avaient été coulées. À l'entrée de la parcelle étaient stockés des gravats. Au centre se trouvait une fouille avec des tuyaux d'alimentation.
b. Selon les photographies prises lors du contrôle et le plan des éléments constatés, l'ensemble de bâtiments B se trouvait au nord du chemin d'accès à la parcelle. Au sud de cet ensemble, se trouvait la fouille, puis les deux dalles de béton et enfin l'ensemble de bâtiments A.
Il avait été constaté lors de l'inspection qu'une dalle de béton avait été coulée et que divers objets et engins de chantier étaient entreposés sur la parcelle, ce qui constituait une infraction à la législation sur les constructions.
L'autorisation avait été délivrée en 2007 et l'avis d'ouverture de chantier envoyé au DALE en février 2010. S'il avait reçu à deux reprises la visite de collaborateurs du DALE, tout leur avait semblé en ordre. Les nombreuses critiques à son égard au sein de la commune l'avaient conduit à prendre la décision d'un « nettoyage » et d'une « amélioration foncière », n'allant pas au-delà de ce qui était déjà implanté sur la parcelle depuis de nombreuses années. Les constructions existantes étaient en rapport avec la zone d'affectation de la parcelle. Un énorme tas de balles rondes de paille, couvert de bâches déchirées, avait été mis à l'abri, faute de toit.
Le 17 juin 2014, le DALE a confirmé l'arrêt de chantier ordonné le 22 avril 2014 et invité M. RAYMOND à lui faire part de ses observations « par rapport aux constructions non conforme [sic] à l'autorisation délivrée le 3 novembre 2008 (dalles béton) ».
Le 27 juin 2014, l'intéressé a expliqué que la dalle de béton correspondait à la remise en conformité et à niveau de ce qui existait déjà depuis plusieurs années. Il s'agissait de « 6 cm de CP 200, mis à niveau sur 3 cm de maigre, mélangé à du 0.20 (matière du Salève) propre et exempt de toute et quelconque pollution ». Le travail avait été effectué de manière conforme, selon les exigences des services vétérinaires et de la protection des animaux, afin qu'il puisse travailler au propre et au sec et que ses chevaux ne pataugent pas dans la boue. S'il avait causé un quelconque désagrément, il s'en excusait et invitait le DALE à lui indiquer s'il devait déposer une demande pour une dalle.
Par décision du 26 août 2014, le DALE a ordonné à M. RAYMOND de rétablir la situation conforme au droit en procédant, dans un délai de trente jours, à la démolition de toutes les constructions, à la remise en état du terrain ainsi qu'à la suppression du carré de dressage pour chevaux, et lui a infligé une amende administrative de CHF 20'000.-.
Lors d'une visite sur place le 11 juillet 2014, Monsieur Alessandro CALABRESE, chef de région à l'office des autorisations de construire du DALE, et le maire de la commune de Jussy avaient constaté que l'ordre d'arrêt de chantier du 22 avril 2014 n'était pas respecté. Le montant de l'amende tenait compte de l'attitude de refus de se conformer à l'ordre du DALE ainsi que de la gravité objective et subjective de l'infraction commise.
Les premiers bâtiments destinés à l'exploitation de la ferme avaient été construits entre 1986 et 1987. Les travaux de réfection, notamment le béton coulé pour remplacer la surface du carré de dressage et la mise aux normes des boxes pour chevaux, n'étaient pas soumis à autorisation, dès lors qu'ils n'influaient en rien sur le volume ou la destination de l'ouvrage et visaient une mise en conformité aux directives fédérales. Le carré de dressage existait déjà depuis plus de dix ans et avait été réalisé conformément à des autorisations de construire préalables. La destruction d'objets réalisés plus de dix, voire vingt-cinq ans auparavant au vu et au su de l'autorité portait atteinte à ses droits acquis et au principe de la bonne foi.
Le montant de l'amende était disproportionné par rapport à la prétendue faute reprochée et à ses capacités financières de modeste agriculteur.
L'intéressé n'avait pas respecté l'ordre d'arrêt du chantier, ce qui constituait une faute suffisant à justifier le principe de l'amende. Il avait par ailleurs érigé des constructions sans autorisation, ce qui justifiait également l'amende dans son principe. Il avait affiché un mépris flagrant à l'égard du DALE en poursuivant consciemment ses travaux malgré un arrêt de chantier et un rappel. Il avait fait preuve de dédain vis-à-vis des normes de constructions, sa parcelle étant remplie de diverses constructions non autorisées. Il n'avait pas prouvé avoir des capacités financières modestes.
Les constructions litigieuses n'étaient pas autorisables. Une photographie aérienne de la parcelle en 1996 démontrait que les constructions n'existaient pas depuis plus de vingt-cinq ans, contrairement aux affirmations de l'intéressé, qui admettait ce faisant que la prescription trentenaire n'était pas acquise. La passivité de l'autorité qui n'intervenait pas immédiatement contre une construction non autorisée n'était en règle générale pas constitutive d'une autorisation tacite ou d'une renonciation à faire respecter les dispositions transgressées. L'intérêt public au respect de la loi et de la conformité des constructions à la zone l'emportait sur l'intérêt privé pécuniaire et de convenance personnelle du perturbateur. L'ordre de mise en conformité devait être confirmé.
Le 4 décembre 2014, le TAPI a imparti un délai au DALE pour produire les dossiers d'autorisations DD 100'171-2, DD 100'171/4-2, DD 100'171/2-2, DD 100'171-1 et DD 103'630 ainsi que pour lui indiquer précisément les constructions réalisées sur la parcelle qui n'étaient pas couvertes par une autorisation de construire en force.
Le 15 décembre 2014, le DALE a indiqué qu'aucune des constructions sises sur la parcelle en cause n'était au bénéfice d'une autorisation de construire en force. Les seules autorisations de construire en force étaient les autorisations DD 100'171 et DD 100'171/2, lesquelles n'étaient pas réalisées. Les éléments recensés sur la parcelle de l'intéressé correspondaient à un dépôt de gravats, une fouille, deux dalles de béton, un ensemble des bâtiments/hangars à l'est de la parcelle, un autre bâtiment au nord-est, un carré de dressage à l'est de la parcelle et divers abris/cabanons épars. Il avait toutefois renoncé à les identifier précisément dans la décision litigieuse pour éviter tout malentendu et s'était limité à requérir l'enlèvement de l'ensemble des constructions et la remise en état de la parcelle.
Le 6 février 2015, a eu lieu un transport sur place, illustré par vingt-trois photographies.
a. Le TAPI a constaté au fond de la parcelle, à l'opposé de la route des Grands-Bois, la présence de constructions et de ballots de paille et l'existence d'une construction en bois sous une immense bâche, correspondant à des boxes à chevaux. Une importante partie de la dalle en béton était vide de constructions. Derrière les boxes à chevaux se trouvait un couvert abritant entre autres des machines agricoles et du matériel. Une fosse donnait sur un regard et la pose de tuyaux. Des constructions étaient situées sur la parcelle du côté de la maison d'habitation. Le carré de dressage se trouvait à l'entrée de la parcelle.
b. M. RAYMOND a maintenu son recours.
Un collaborateur du DALE lui avait indiqué, deux ou trois ans auparavant, qu'il pouvait construire sur la zone apparaissant en brun sur un plan du SITG, lequel comportait également deux petits bâtiments rouges, correspondant à des constructions existantes.
Il avait déjà construit des boxes à chevaux en 1989 mais n'avait jamais sollicité d'autorisation de construire. Il n'avait fait que les rénover pour les mettre aux normes. Il ne savait pas pourquoi les boxes à chevaux et les couverts attenants n'apparaissaient pas sur la vue aérienne de sa parcelle en 1996. Sur la dalle de béton vide de construction, il souhaitait installer d'autres boxes à chevaux, comme cela était le cas avant qu'il les démolisse pour refaire la dalle en béton. Il avait déjà prévu l'arrivée d'eau et d'électricité, comme c'était le cas pour les boxes à chevaux déjà construits. Il y avait auparavant déjà du tout-venant et du béton sur une même surface. Il n'avait fait que rajouter environ 8 cm de béton par-dessus, pour niveler la dalle, et avait un peu agrandi la surface. Il avait construit le couvert provisoire derrière les boxes à chevaux, au moyen notamment d'anciens pylônes électriques, en 1988, lorsqu'il avait reçu l'autorisation de rénover le hangar se trouvant derrière sa maison, sur une autre parcelle. Il ne l'avait ensuite pas démoli, car il lui était nécessaire pour abriter son matériel. La fosse donnant sur un regard et la pose de tuyaux était en lien avec le bassin de rétention pour lequel il avait obtenu une autorisation de construire.
Il avait également construit les hangars situés sur la parcelle du côté de la maison d'habitation en 1988 pour y abriter son matériel. Une partie de ces hangars, provisoire et notamment soutenue par des balles de foin, serait démolie. Il comptait maintenir les autres constructions.
Le tas de gravats se situait à l'endroit où les hangars autorisés seraient érigés. Il s'agissait de matériaux de construction et non de l'entreposage de gravats venant d'une parcelle tierce.
Il élevait des chevaux arabes pour la vente.
c. Le représentant du DALE a indiqué que ce dernier maintenait sa décision et a précisé que la suppression de toutes les constructions présentes sur la parcelle était demandée, à l'exception des matériaux servant à la construction du hangar autorisé. L'intéressé ne pouvait pas utiliser sa parcelle pour élever des chevaux. Le carré de dressage était illégal.
d. M. CALABRESE, entendu à titre de témoin, a expliqué qu'il aurait été possible de solliciter une autorisation provisoire pour le couvert derrière les boxes à chevaux, ce que M. RAYMOND n'avait pas fait.
Vu que le seul projet autorisé n'avait pas été réalisé, la parcelle devrait être vierge comme en 1996. Or, le 15 avril 2014, l'intéressé était en train de construire une dalle en béton. Le 11 juillet 2014, les travaux n'avaient pas cessé et la construction des boxes à chevaux avait débuté sur la dalle en béton. Le 6 février 2015, la construction des boxes avait été achevée. M. RAYMOND avait construit, sur une parcelle sise en zone agricole et en zone d'assolement, plusieurs constructions sans autorisation de construire sur plusieurs années et avait fait fi de l'ordre d'arrêt du chantier signifié. Il n'apparaissait pas que l'autorité compétente avait adopté un comportant pouvant lui permettre de penser que la situation pourrait être conforme au droit ou tolérée. La demande de remise en état était justifiée.
L'intéressé avait affiché un mépris complet à l'égard des ordres du DALE et du respect des normes de constructions. Rien ne permettait de considérer que le DALE avait pris en considération des critères ou éléments sans pertinence pour évaluer la faute et fixer le montant de l'amende. L'amende, certes élevée, se situait nettement dans la fourchette inférieure des montants légaux. M. RAYMOND n'avait apporté aucun élément à l'appui de son allégation de situation financière difficile. L'amende était justifiée tant dans son principe que sa quotité.
Il a repris l'argumentation développée précédemment, en la complétant.
Le tas de tout-venant était destiné à compacter le terrain sur lequel devait être érigé le hangar autorisé. Les travaux d'excavation pour le déplacement du bassin de rétention avaient commencé. Ces travaux étaient couverts par des autorisations de construire. S'il reconnaissait avoir pour le reste édifié la majorité des installations présentes sur sa parcelle sans autorisation, il s'agissait de structures provisoires qui auraient pu bénéficier d'autorisations provisoires et ne détournaient pas la parcelle de son but agricole. L'ordre de mise en conformité était disproportionné. Le couvert au nord-ouest de sa parcelle avait été construit au début des années 1990, il y a près de vingt-quatre ans. Les boxes à chevaux et le couvert jouxtant ceux-ci existaient depuis dix-huit ans en tout cas. Il convenait d'annuler l'ordre de mise en conformité quant à ces éléments, subsidiairement de suspendre la procédure pour permettre le dépôt de demandes d'autorisation de construire. Les trois couverts jouxtant celui au nord-ouest de la parcelle étaient provisoires, et seraient démontés une fois que le hangar autorisé serait construit et ne laisseraient pas d'empreinte visible sur le sol une fois enlevés, de sorte qu'il convenait de les tolérer. Le carré de dressage avait été délimité par des morceaux de bois et recouvert de sable vers 1996, puis de tout-venant dans les années 2000, n'était pas fixé et ne nécessitait ainsi pas d'autorisation. Il était conforme à l'activité agricole en tant que l'élevage de chevaux en faisait partie. Situé en partie à l'endroit où se trouverait la cour du hangar autorisé, il permettait au sol d'être déjà prêt à accueillir la construction du hangar. Il n'y avait pas lieu d'ordonner sa destruction, du moins pas dans sa totalité.
Il n'avait érigé que des installations de peu d'importance à compter de 1991, toutes affectées à un usage agricole. Vu leur caractère provisoire, il n'avait pas pensé qu'elles pouvaient nécessiter des autorisations. Il n'avait pas manqué de demander des autorisations pour les constructions de plus grande envergure. Il n'avait jamais été interpellé avant 2014. Il avait fait preuve de négligence. Il avait été pris en étau entre l'ordre d'arrêt de chantier de l'autorité cantonale et les directives fédérales. Il n'était pas juriste et avait simplement voulu faire au mieux. Son revenu en tant qu'agriculteur était irrégulier et bas. Son épouse ne travaillait pas et il avait un enfant mineur à charge. L'amende était disproportionnée.
b. À l'appui de son recours, il a versé à la procédure plusieurs documents. Selon sa déclaration fiscale 2013 commune avec son épouse, cette dernière était étudiante et le couple avait un enfant à charge. Le revenu brut de l'activité dépendante s'élevait à CHF -30'950.- et le revenu net total à CHF -86'007.-. À teneur d'un courrier de l'administration fiscale cantonale (ci-après : AFC-GE) de janvier 2015, les époux RAYMOND n'étaient pas soumis à l'obligation de payer des acomptes pour l'impôt cantonal et communal (ci-après : ICC) 2015.
Le 27 avril 2015, le TAPI a transmis son dossier à la chambre administrative, sans formuler d'observations.
Dans sa réponse du 26 mai 2015, accompagnée de son dossier, le DALE a conclu au rejet du recours, reprenant des éléments déjà exposés et précisant son argumentation.
Seule la suppression des constructions non autorisées était exigée, comme le confirmaient le jugement du TAPI et la décision litigieuse. Le caractère prétendument provisoire des constructions illégales ne constituait pas un obstacle à leur suppression. Au contraire, le principe de la proportionnalité était d'autant plus respecté, les constructions provisoires étant de toute façon appelées à disparaître, ceci à moindre frais. Le même principe ne s'opposait pas à l'évacuation de constructions illicites destinées à abriter des engins, nonobstant leur rapport étroit avec l'exploitation agricole - ce qui était douteux en l'espèce, étant donné que l'on distinguait notamment sur les photographies une baignoire et une bétonneuse -, dans l'attente de l'édification d'un hangar. La confirmation de l'ordre de remise en l'état était conforme au principe de la proportionnalité.
Le recourant avait érigé plusieurs constructions sans autorisation, lesquelles, compte tenu de leur date de construction, n'avaient plus rien de provisoire. Le faible acompte pour l'ICC 2015 ne suffisait pas à établir sa situation. Il n'avait donné aucune information sur ses revenus antérieurs, ni sur sa fortune.
La prescription trentenaire ne constituait pas un délai strict mais un plafond, au-delà duquel il ne serait plus raisonnable de demander la démolition. En-deçà, le juge devait exercer son pouvoir d'appréciation en tenant compte des principes de la proportionnalité et de la bonne foi.
Les chiffres retenus pour l'ICC 2011 - dernière taxation définitive - démontraient qu'il ne tirait qu'un faible revenu de son activité agricole et disposait d'une très petite fortune mobilière. Sa situation ne pouvait s'être sensiblement améliorée depuis lors et était précaire, de sorte que l'effet punitif et dissuasif de l'amende serait également atteint avec une amende moins conséquente. Il avait agi par négligence et n'était pas récidiviste.
b. À l'appui de sa réplique, il a produit son avis de taxation commun avec son épouse pour l'ICC 2011. Le revenu et la fortune bruts se montaient respectivement à CHF 707.- et CHF 8'275.-. Le revenu et la fortune nets totaux étaient nuls.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Sans formuler de conclusions formelles à cet égard, le recourant indique à l'appui de certains de ses allégués en fait son audition comme offre de preuve.
a. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (arrêts du Tribunal fédéral 2C_545/2014 du 9 janvier 2015 consid. 3.1 ; 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3).
b. Le droit de faire administrer des preuves n'empêche cependant pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s'il acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_119/2015 du 16 juin 2015 consid. 2.1).
c. En l'espèce, la chambre administrative dispose d'un dossier complet lui permettant de se prononcer sur les griefs soulevés en toute connaissance de cause. Le recourant a au surplus déjà été entendu lors du transport sur place effectué par le TAPI, dont le procès-verbal figure au dossier.
Il ne sera dès lors pas donné suite à son offre de preuve.
Le recourant formule une demande subsidiaire de suspension de la procédure. En tout état de cause, aucun motif de suspension de la procédure n'est réalisé (art. 14 et 78 LPA).
Il convient préalablement de déterminer précisément l'objet du litige.
a. L'acte de recours contient, sous peine d'irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (art. 65 al. 1 LPA). La juridiction administrative applique le droit d'office et ne peut aller au-delà des conclusions des parties, sans pour autant être liée par les motifs invoqués (art. 69 al. 1 LPA).
b. L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2 p. 365 ss ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 1.5 ; ATA/809/2015 du 11 août 2015 consid. 2b et les références citées). La contestation ne peut excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/74/2016 du 26 janvier 2016 consid. 3b et les références citées).
c. En l'espèce, le litige porte sur la conformité au droit du jugement du TAPI confirmant la décision du DALE, laquelle ordonne au recourant le rétablissement d'une situation conforme au droit sur la parcelle par la démolition de toutes les constructions, la remise en état du terrain ainsi que la suppression du carré de dressage, et lui inflige une amende de CHF 20'000.-.
Durant la procédure devant le TAPI, l'autorité intimée a expliqué que les éléments recensés sur la parcelle du recourant correspondaient à un dépôt de gravats, une fouille, deux dalles de béton, un ensemble des bâtiments/hangars à l'est de la parcelle, un autre bâtiment au nord-est, un carré de dressage à l'est de la parcelle et divers abris/cabanons épars. Lors du transport sur place effectué par le TAPI, après que le recourant avait indiqué que le tas de gravats constituait des matériaux de construction et non un entreposage de gravats venant d'une parcelle tierce, le représentant du DALE a précisé que les matériaux servant à la construction du hangar autorisé n'étaient pas visés par l'ordre d'évacuation, sans contester la destination du tas de gravats alléguée par le recourant. Le DALE a confirmé cette position dans sa réponse du 26 mai 2015 devant la chambre de céans. Par ailleurs, le recourant a expliqué tant devant le TAPI que devant la chambre administrative que la fouille correspondait à des travaux d'excavation en vue du déplacement du bassin de rétention autorisé, sans que le DALE ne conteste que cet élément soit couvert par l'autorisation de construire DD 101'171/2-2.
Il s'ensuit que la décision litigieuse vise la suppression des deux dalles de béton, de l'ensemble des bâtiments/hangars à l'est de la parcelle - lequel comprend les boxes à chevaux -, du bâtiment au nord-est, du carré de dressage à l'est de la parcelle et des divers abris/cabanons épars, à l'exclusion de la fouille et du tas de gravats.
Le litige porte dès lors sur la conformité au droit de l'ordre de démolition de ces éléments ainsi que de l'amende de CHF 20'000.-.
b. De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit respecter cinq conditions. Premièrement, l'ordre doit être dirigé contre le perturbateur. Les installations en cause ne doivent ensuite pas avoir été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation. Un délai de plus de trente ans ne doit par ailleurs pas s'être écoulé depuis l'exécution des travaux litigieux. L'autorité ne doit en outre pas avoir créé chez l'administré concerné, par des promesses, des informations, des assurances ou un comportement, des conditions telles qu'elle serait liée par la bonne foi. Finalement, l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit doit l'emporter sur l'intérêt privé de l'intéressé au maintien des installations litigieuses (ATA/19/2016 du 12 janvier 2016 consid. 5 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 consid. 6b et les références citées).
c. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700).
Sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y avoir été autorisé élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail (let. a), ni modifier la configuration du terrain (let. d ; art. 1 al. 1 LCI).
d. En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant est perturbateur. Il ne conteste par ailleurs pas avoir édifié les différents couverts, dalles de béton, boxes à chevaux et carré de dressage sans autorisation. Il reconnaît en outre lui-même que toutes les constructions ont été érigées il y a moins de trente ans, de sorte que la péremption trentenaire n'est pas acquise.
Les première, deuxième et troisième conditions posées par la jurisprudence sont ainsi remplies.
a. Valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de toute attitude propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_534/2009 du 2 juin 2010 consid. 2.2 ; ATA/19/2016 précité consid. 7b).
b. Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193 ; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72 s. ; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 et les arrêts cités ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_151/2012 du 5 juillet 2012 consid. 4.2.1 et 2C_1023/2011 du 10 mai 2012 consid. 5). Conformément au principe de la confiance, qui s'applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de l'administration doivent recevoir le sens que l'administré pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu'il connaissait ou aurait dû connaître (arrêt du Tribunal fédéral 2P.170/2004 du 14 octobre 2004 consid. 2.2.1 = RDAF 2005 I 71). Le principe de la confiance est toutefois un élément à prendre en considération et non un facteur donnant en tant que tel naissance à un droit. La protection de la bonne foi ne s'applique pas si l'intéressé connaissait l'inexactitude de l'indication ou aurait pu la connaître en consultant simplement les dispositions légales pertinentes (ATF 135 III 489 consid. 4.4 ; 134 I 199 consid. 1.3.1 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 193 s n. 568 s).
c. Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d'abord, une promesse concrète doit avoir été émise à l'égard d'une personne déterminée. Il faut ensuite que l'autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n'ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement fourni, qu'elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu'elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n'ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (ATA 141 V 530 consid. 6.2 p. 538 ; ATA/824/2015 précité consid. 9c et les références citées).
La passivité de l'autorité qui n'intervient pas immédiatement à l'encontre d'une construction non autorisée n'est en règle générale pas constitutive d'une autorisation tacite ou d'une renonciation à faire respecter les dispositions transgressées. La tolérance des autorités n'est retenue que dans des circonstances exceptionnelles. Seul le fait que l'autorité aurait sciemment laissé le propriétaire construire de bonne foi l'ouvrage non réglementaire pourrait obliger cette autorité à tolérer ensuite l'ouvrage en question (ATA/19/2016 précité consid. 7b ; ATA/1190/2015 du 3 novembre 2015 et les références citées).
d. En l'espèce, selon le recourant, l'autorité intimée aurait toléré le couvert au nord-ouest de la parcelle pendant près de vingt-quatre ans et les boxes à chevaux ainsi que le couvert derrière ceux-ci pendant près de dix-huit ans, de sorte que l'ordre de démolition serait contraire au principe de la bonne foi.
Le recourant n'allègue cependant pas qu'une promesse, des assurances ou des informations concrètes quant à la légalité de ces constructions lui auraient été données par les autorités. Il se prévaut ainsi finalement simplement de la passivité de l'autorité intimée. Or, il apparaît que cette dernière n'a aucunement toléré les constructions non autorisées. En effet, elle a à plusieurs reprises refusé d'autoriser des constructions sur la parcelle, ayant ainsi refusé l'autorisation de construire un hangar pour machines agricoles et viticoles, un manège, des boxes à chevaux et un hangar à paille, à foin et stockage de grain sur la parcelle au début des années 2000, puis l'autorisation de construire un abri pour chevaux au début des années 2010, et finalement l'autorisation d'agrandir le hangar auparavant autorisé en 2011 et 2013. Elle a par ailleurs également déjà infligé au moins deux amendes au recourant en raison des constructions non autorisées, à la fin des années 1990 et en 2011, selon les éléments connus de la chambre administrative. Elle a finalement rapidement agi après avoir effectué l'inspection du 2 avril 2014.
L'autorité intimée n'a dès lors pas sciemment toléré la situation et le recourant, qui affirme n'avoir jamais été interpellé avant 2014 et adopte ce faisant une attitude empreinte de mauvaise foi manifeste, ne peut en conséquence pas se prévaloir du principe de la bonne foi pour remettre en cause l'ordre de démolition.
La quatrième condition que doit respecter un ordre de remise en état est par conséquent remplie et le grief sera écarté.
a. Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les références citées).
Traditionnellement, le principe de la proportionnalité se compose des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 125 I 474 consid. 3 p. 482 ; arrêt du Tribunal fédéral 1P. 269/2001 du 7 juin 2001 consid. 2c ; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 consid. 24c et les arrêts cités).
b. Un ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis de construire et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée, n'est pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit, que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4 p. 218 ; ATA/19/2016 précité consid. 8c).
L'autorité renonce à un ordre de démolition si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_114/2011 du 8 juin 2011 consid. 4.1 ; ATA/19/2016 précité consid. 8c).
b. Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (art. 16a al. 1 LAT). Les constructions et installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à l'affectation de la zone et autorisées dans une entreprise agricole existante au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11) si l'entreprise dispose de pâturages et d'une base fourragère provenant majoritairement de l'exploitation (art. 16a bis al. 1 LAT). Des places à sol ferme peuvent être autorisées pour l'utilisation des chevaux détenus dans l'exploitation (art. 16a bis al. 2 LAT).
c. La zone agricole est destinée à l'exploitation agricole ou horticole. Ne sont autorisées en zone agricole que les constructions et installations qui sont destinées durablement à cette activité et aux personnes l'exerçant à titre principal, respectent la nature et le paysage, ainsi que les conditions fixées par les art. 34 ss de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1 ; art. 20 al. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30). Les bâtiments d'habitation et les bâtiments d'exploitation doivent, en principe, être groupés (art. 21 al. 1 LaLAT).
d. Le paysage doit être préservé et il convient notamment dans ce but de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (art. 3 al. 2 let. a LAT), qui doivent être maintenues (art. 15 al. 3 LAT). Ces dernières font partie du territoire qui se prête à l'agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT) et se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (art. 26 al. 1 OAT). Les surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des conditions climatiques (période de végétation, précipitations), des caractéristiques du sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée). La nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en considération (art. 26 al. 2 OAT). Une surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art. 26 al. 3 OAT). La Confédération et les cantons veillent à la détermination et au maintien de ces surfaces (art. 27 à 30 OAT).
Afin de garantir les surfaces d'assolement au sens de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, le DALE veille à ce que les terres propices à l'agriculture ne soient pas affectées à un usage autre que l'exploitation agricole ou horticole et, sur préavis de la direction générale de l'agriculture, prend les mesures de sauvegarde à cet effet (art. 20 al. 3 LaLAT).
Il est dès lors indéniable que l'intérêt public à la préservation des terres agricoles comprenant des surfaces d'assolement, ainsi que l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit doivent l'emporter sur l'intérêt privé du recourant à installer diverses installations non autorisées et non autorisables de manière éparse sur la parcelle.
Le caractère provisoire allégué par le recourant des trois couverts jouxtant le couvert situé au nord-ouest de la parcelle dans l'attente de la construction du hangar autorisé n'est pas de nature à remettre en cause ce qui précède. Bien au contraire, non seulement leur caractère provisoire implique une évacuation plus simple et moins coûteuse desdits couverts, mais la réalité de cette nature temporaire n'est au surplus pas établie, au vu du fait que l'autorisation a été délivrée en février 2007, soit il y a plus de neuf ans, et que le hangar autorisé n'est, à teneur du dossier, toujours pas construit, ceci malgré l'écoulement de plusieurs années depuis l'annonce d'ouverture de chantier de février 2010.
Dans ces circonstances, l'ordre de remise en état apparaît propre à atteindre le but visé, ce que ne permettrait aucune autre mesure moins incisive. La décision de remise en état litigieuse est par conséquent conforme au principe de la proportionnalité et le grief sera écarté.
L'ordre de remise en état est ainsi conforme aux cinq conditions jurisprudentielles, de sorte que le recours sera rejeté en tant qu'il est dirigé à son encontre.
a. Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, à ses règlements d'application ainsi qu'aux ordres du DALE (art. 137 al. 1 LCI). Toutefois, lorsqu'une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales, le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- (art. 137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de récidive et l'établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d'une attestation, au sens de l'art. 7 LCI, non conforme à la réalité (art. 137 al. 3 LCI).
b. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/824/2015 précité consid. 14b et les références citées).
c. En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/824/2015 précité consid. 14b et les références citées).
Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès ou d'abus. Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/824/2015 précité consid. 14c et les références citées).
d. L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l'acte, par les motivations et les buts de l'auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/824/2015 précité consid. 14d et les références citées).
e. En l'espèce, le recourant conteste avoir commis une faute d'une ampleur justifiant une amende aussi élevée que celle qui lui a été infligée, invoquant sa bonne foi, son ignorance et sa situation financière.
Il ressort toutefois du dossier que le recourant a été à plusieurs reprises partie à des procédures d'autorisations de construire, refusées, en 2000 pour un projet de construction de hangars, d'un manège et de boxes à chevaux, en 2010 dans le cadre d'un projet de construction d'un abri pour chevaux et en 2011 et 2013 pour l'agrandissement du hangar autorisé en 2007. Il ne pouvait pas donc ignorer que les différents abris, couverts, boxes à chevaux et carré de dressage pour lesquelles l'amende litigieuse a été infligée nécessitaient des autorisations. Par ailleurs, contrairement à ce qu'affirme le recourant, l'autorité intimée est intervenue plusieurs fois à son encontre avant 2014. Ainsi, si le TAPI a ensuite réduit, en 2011, l'amende infligée car l'intéressé avait entrepris la démolition des ouvrages non autorisés, il n'en demeure pas moins que le DALE était alors intervenu, ce qui n'a ensuite pas empêché le recourant de récidiver et d'édifier à nouveau des constructions sans autorisation. Il ne s'agissait de plus pas de la première amende infligée au recourant, lequel a au moins fait l'objet, à la connaissance de la chambre de céans, d'une autre amende à la fin des années 1990. Ainsi, non seulement le recourant a des antécédents qui remontent à de nombreuses années, mais il a de plus dans la présente procédure adopté une attitude empreinte de mauvaise foi crasse, en invoquant sa bonne foi et son ignorance.
Malgré les précédentes procédures à son encontre, le recourant a récidivé, en n'érigeant pas une seule construction sans autorisation, mais plusieurs à différents endroits de la parcelle, ceci en zone agricole. Il a par ailleurs poursuivi les constructions en dépit de l'ordre d'arrêt de chantier du 22 avril 2014, de la confirmation de cet ordre le 17 juin 2014 puis de la décision ordonnant la démolition du 26 août 2014. Il a de plus encore continué les travaux alors que la procédure de recours contre cette dernière décision était pendante, ayant terminé la construction des boxes à chevaux, selon les constatations du TAPI.
Au vu de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce, et en particulier, des antécédents du recourant et du nombre de constructions non autorisées, la faute du recourant doit être qualifiée de grave.
Le recourant invoque toutefois une situation financière difficile, laquelle est confirmée par les documents fiscaux versés à la procédure et doit être prise en compte dans la fixation de la quotité de l'amende. En effet, selon les documents produits, le revenu annuel brut du recourant et son épouse, étudiante, qui ont un enfant à charge, est très bas - CHF 707.- en 2011, négatif en 2013 - et ils ne possèdent qu'une fortune brute réduite, s'élevant à CHF 8'275.- en 2011.
Au vu de ce qui précède, si la gravité de la faute serait de nature à justifier une amende de CHF 20'000.-, un telle amende doit néanmoins être qualifiée d'excessive dans les circonstances particulières du cas d'espèce, eu égard à la situation financière difficile du recourant. L'autorité intimée a ainsi violé le principe de la proportionnalité en fixant l'amende à CHF 20'000.-. Le grief sera admis et la chambre administrative réduira la quotité de l'amende litigieuse, pour la fixer à CHF 12'000.-.
Le recours sera en conséquence partiellement admis en tant qu'il est dirigé contre l'amende infligée par l'autorité intimée.
Dans ces circonstances, le recours sera partiellement admis. L'amende administrative de CHF 20'000.- sera réduite à CHF 12'000.-. Le recours sera rejeté pour le surplus.
Vu l'issue du litige, un émolument - réduit - de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d'indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 20 avril 2015 par Monsieur Robert RAYMOND contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 3 mars 2015 ;
au fond :
l'admet partiellement ;
réduit le montant de l'amende administrative à CHF 12'000.- ;
rejette le recours pour le surplus ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur Robert RAYMOND ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Guy Zwahlen, avocat du recourant, au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :