POUVOIR JUDICIAIRE
A/724/2015-EXPLOI ATA/1101/2015
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 13 octobre 2015
2ème section
dans la cause
A______ SÀRL
contre
SERVICE DE LA CONSOMMATION ET DES AFFAIRES VÉTÉRINAIRES
EN FAIT
A______ Sàrl, (ci-après : A______) exploite une boutique au ______ rue B______ à Genève, dans laquelle elle vend des bijoux.
Le 14 mai 2014, le service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : SCAV) a effectué onze prélèvements de bijoux afin de les analyser dans le cadre d’un contrôle de conformité aux prescriptions légales des bijoux vendus, dossier inscrit sous le no 1______.
Le 15 mai 2014, Monsieur C______, gérant de A______ a protesté contre ce nouveau contrôle qui faisait suite à deux autres contrôles effectués en janvier 2013 et mai 2014. En rapport avec ces derniers, il était déjà astreint à payer un montant de CHF 3'055.- par tranche jusqu’en février 2015. Il était conscient qu’il y avait quelques bijoux dans son magasin qui n’étaient pas conforme à la vente, mais il avait besoin de temps pour résoudre ses problèmes et payer les frais découlant des précédents contrôles.
Les onze échantillons prélevés ont été soumis à analyses. Le SCAV a sous-traité celles-ci au service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires du canton de Fribourg (ci-après : SAAV). Suite à cela, huit d’entre eux ont fait l’objet d’un rapport d’analyse. Trois échantillons, soit les échantillons 2______, 3______, 4______ contenaient une valeur en nickel libéré supérieure à la valeur limite maximale ; quatre échantillons, soit les échantillons 5______, 6______, 7______ et 8______ contenaient une valeur en cadmium supérieure à la valeur limite maximale ; un échantillon, soit l’échantillon 9______contenait une valeur non conforme s’agissant des taux de nickel libéré et de cadmium présents dans la composition de l’alliage métallique, supérieurs aux valeurs limites précitées.
Le 13 juin 2014, les huit rapports d’analyses précités ont été notifiés à A______ en tant que décision de contestation sur papier à l’en-tête du SCAV. Chacune des décisions précitées mentionnait la sous-traitance des analyses au SAAV.
Suivant les analyses effectuées, chacun de ces échantillons mettait en danger la santé et ne répondait pas aux exigences légales. Le destinataire de la décision de contestation devait élucider les causes, prendre les mesures correctives appropriées et retirer les marchandises du commerce avec effet immédiat. L’inexécution de cette mesure constituait une infraction pénale punissable pour opposition aux actes de l’autorité au sens de l’art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0). Une amende était infligée à A______ qui lui serait notifiée séparément. De même, une facture relative aux prestations fournies parviendrait séparément à la contrevenante. L’émolument à payer en rapport avec la décision relative à l’échantillon 9______s’élevait à CHF 385.-, tandis que pour les sept autres, il serait de CHF 220.-. La contrevenante pouvait faire opposition à la contravention dans un délai de dix jours auprès du chimiste cantonal.
Le 13 juin 2014, le SCAV a notifié à A______ une ordonnance pénale se rapportant aux huit décisions de contestation précitées. Une amende de CHF 1'000.- lui était infligée. A______ pouvait faire opposition à cette sanction dans un délai de dix jours auprès du chimiste cantonal.
Le 20 juin 2014, le gérant de A______ a écrit au chimiste cantonal. Il constatait, en rapport avec les décisions du 13 juin 2014, devoir non seulement « payer CHF 3'055.- de frais », en sus du montant de CHF 1'000.-, montants qui venaient s’ajouter à ceux dont A______ était en cours d’acquittement. Les frais d’analyses étaient trop chers. Il était conscient que la loi était stricte et qu’il ne pouvait pas attaquer les ordonnances, mais il demandait une application « humaine » de celles-ci. En tant que petit commerçant, il était étranglé. Il risquait en effet de devoir fermer son magasin. Il avait fait beaucoup d’efforts pour que les bijoux soient conformes aux normes suisses dès le premier contrôle. Il avait travaillé avec son fournisseur pour garantir la qualité des bijoux. Il examinait ceux-ci avec un test de détection du taux de nickel pour contrôler la sensibilité. Malgré tout, certains dépassements pouvaient lui échapper. Il n’avait aucun moyen pour tester le taux de plomb et de cadmium. Au lieu d’envoyer des échantillons à un laboratoire, il demandait que les contrôleurs viennent pour contrôler les bijoux à chaque arrivage ou prêtent l’appareil de détection de façon à arriver à des ventes conformes.
Le 9 juillet 2014, le SCAV a répondu à son courrier. Effectuer des contrôles de qualité pour des entreprises privées ne faisait pas partie des missions du SCAV, mais il était d’accord d’aider A______ pendant une période limitée, en facturant les prestations fournies. Il n’était pas possible de prêter un appareillage qui nécessitait des autorisations de la SUVA. Il proposait à M. C______ d’amener au SCAV les bijoux qu’il voulait faire tester pour la teneur en cadmium, voire la teneur en plomb.
Le 4 septembre 2014, le SCAV a écrit à A______ en se référant au courrier de celle-ci du 20 juin 2014. Il mentionnait les bases légales qui l’autorisaient à prélever des émoluments pour chaque rapport d’analyse-décision et à infliger des amendes. Les différences d’émoluments facturés par les laboratoires officiels pouvaient s’expliquer par le fait que certains résultats, pour une même recherche, pouvaient être obtenus au moyen d’un test rapide, donc bon marché, ou d’une méthode plus élaborée, donc plus précise et forcément plus onéreuse.
Suite à cela, un échange de correspondance s’est déroulé entre A______ et le SCAV au sujet du montant des frais d’analyse, M. C______ demandant la production des justificatifs de ses frais et le SCAV le renvoyant à l’application de la loi.
Dans un dernier courrier du 7 octobre 2014, le SCAV a transmis à A______ le détail des frais d’analyse pour le dosage du nickel libéré ou du cadmium. Pour les huit analyses effectuées, sans compter l’amende en CHF 1'000.-, le montant total des frais s’élevait à CHF 1'930.-. L’analyse du taux de chrome selon la méthode FR-MO-En1811 ou de cadmium selon la méthode FR-MO-A519 était tarifée en attribuant un certain nombre de points à chaque étape de celle-ci que le SCAV rappelait dans son courrier. La méthode de tarification était celle figurant dans le tarif pour le contrôle officiel des denrées alimentaires édicté par l’association des chimistes cantonaux de Suisse, dont il lui transmettait un exemplaire en annexe.
Pour les deux types d’analyses des métaux considérés, on arrivait à un total de 75 points facturés à CHF 2.20 par point. On arrivait ainsi à un prix du dosage par métal de CHF 165.- auquel s’ajoutait en CHF 55.- de frais administratifs par échantillon. Sept d’entre eux avaient ainsi été facturés CHF 220.-, et le dernier qui comptait deux analyses CHF 385.-. Le montant total à payer incluant l’amende et CHF 5.- de frais d’affranchissement s’élevait donc à CHF 2930.-.
Selon lui, le dossier no 1______ n’avait pas fait l’objet d’une opposition. Dès lors, sa décision était exécutoire et le montant de la facture devait être réglé par A______.
Le 28 janvier 2015, Monsieur D______, collaborateur du SCAV, a établi une note au sujet d’une rencontre avec M. C______ et son épouse qui avait notamment eu pour objet le dossier 1______. La discussion avait à nouveau porté sur le prix des analyses que M. C______ considérait comme prohibitif. À l’issue de l’entretien et en rapport avec le dossier précité, il lui avait indiqué que le juriste du SCAV allait examiner une fois de plus la lettre de M. C______ du 20 juin 2014 pour décider si le dossier devait être transmis au Tribunal de police.
Le 18 février 2015, le chimiste cantonal a notifié un courrier par pli recommandé à A______. Le courrier de cette dernière du 20 juin 2014 devait être considéré comme une opposition à la décision du 13 juin 2014 du SCAV. Il se déterminait sur son contenu.
L’opposition du 20 juin 2014 était rejetée. L’amende de CHF 1'000.- prononcée contre A______ était maintenue et les émoluments de CHF 1'925.- facturés à A______ l’étaient également. Un recours était possible auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision sur opposition. Le dossier en lien avec l’ordonnance pénale du 13 juin 2014 était transmis au Tribunal de police pour qu’il statue sur l’opposition.
Les huit échantillons concernés avaient des valeurs dépassant les valeurs limites légales. L’amende avait été infligée dans le respect de la pratique et des directives en la matière. Les émoluments prélevés étaient justifiés ainsi que cela avait été détaillé dans le courrier du 7 octobre 2014. Ils étaient conformes au règlement fixant les émoluments perçus par le département de l’emploi, des affaires sociales et de la santé et ses services du 22 août 2006 (REmDEAS - K 1 03.04).
La méthode de contrôle était douteuse. Lors du contrôle de septembre 2014, les inspecteurs avaient utilisés un analyseur portatif NITON XL3T. Ils avaient ensuite envoyé les bijoux pour effectuer des analyses au laboratoire de Fribourg, inutiles et trop coûteuses.
Pour prendre les décisions querellées, l’autorité n’avait fait que respecter les dispositions légales. Les huit échantillons concernés avaient des valeurs dépassant les valeurs limites admises par l’ordonnance sur les denrées alimentaires et les objets usuels du 23 novembre 2005 (ODAlOUs - RS 817.2). Les émoluments d’analyses contestés se montaient à un total de CHF 1'925.-. Pour le surplus, le SCAV reprenait les explications données au recourant le 7 octobre 2014 au sujet du tarif pratiqué.
Le 19 mai 2015, le gérant de A______ a transmis des pièces supplémentaires à l’appui de sa critique des frais facturés et de l’utilité de la « sous-traitance » des analyses au SAAV de Fribourg.
Par un courrier du même jour, la recourante a requis que la chambre administrative ordonne au SCAV de produire les justificatifs du SAAV Fribourg. En effet, selon elle, les rapports d’analyses-décisions du 13 juin 2014, à l’en-tête du SCAV ne constituaient pas des justificatifs valables. En outre, le gérant de A______ ne comprenait pas les frais de dossier en CHF 55.-, ceci au regard d’autres analyses effectuées par d’autres autorités dont la douane. Il contestait la compétence du personnel de fonction. Le chimiste cantonal avait tergiversé en relevant que les administrés n’avaient pas fait opposition pour finalement admettre qu’ils l’avaient fait le 20 juin 2014. Le SCAV devait être une aide pour les commerçants afin qu’ils puissent autocontrôler leurs marchandises mais n’étaient pas là pour les sanctionner. La pratique d’examiner les bijoux sur place en utilisant un analyseur NITON XRF, puis d’envoyer les échantillons en laboratoire pour analyses n’avait pour but que de gagner plus de frais d’analyses.
Le 31 août 2015, le juge délégué a entendu les parties.
a. Le représentant de la recourante contestait les huit rapports d’analyse du 13 juin 2014 parce qu’à ceux-ci les rapports du SAAV Fribourg n’avaient pas été joints. Il se fondait sur le fait qu’en février 2013, le SCAV leur avait notifié une décision de contestation à laquelle étaient joints les rapports d’analyses sur le formulaire du SAAV. Il contestait la présentation des résultats d’analyses qui comportaient formellement le code barre du canton de Genève. Il contestait le mandat de sous-traitance. Il ne comprenait pas la raison pour laquelle il y avait encore besoin de faire effectuer une analyse à Fribourg. Il contestait le prix des analyses pratiqué dans les huit décisions qu’il attaquait. Il se référait à un exemple d’analyses dans un autre dossier de contrôle concernant sa société où l’analyse avait été faite à un prix de CHF 66.- par test.
b. Selon le chimiste cantonal, les analyses effectuées s’inscrivaient dans le cadre d’une campagne de contrôles effectuée dans les six cantons romands signataires de l’accord sur la collaboration intercantonale dans le domaine des chimistes cantonaux et des vétérinaires cantonaux signé par les différents chefs des départements concernés, dont les cantons de Genève de Fribourg. Cet accord autorisait les cantons signataires à pratiquer les analyses dans un réseau commun. Cela autorisait à regrouper les analyses dans le laboratoire d’un seul canton. Les résultats des analyses étaient reportés cependant dans des formulaires en usage dans chacun des cantons avec la même présentation, seule l’en-tête changeant.
Ce système résultait de l’accord intercantonal précité dont il versait un exemplaire à la procédure. Cet accord avait été mis en application à la fin de l’année 2012 avec un délai d’adaptation. La nouvelle procédure avait engendré des différences dans l’étiquetage des échantillons, mais aussi dans la présentation des rapports, ce qui expliquait le traitement différent des analyses entre 2012 et 2014 mis en exergue par le recourant.
Les résultats des analyses effectuées sur place à l’aide d’un spectromètre de fluorescence X de type NITON XL3T ne permettaient pas de parvenir à des résultats suffisamment fiables. C’était la raison pour laquelle une analyse était effectuée par un laboratoire. Dans le cadre de la campagne lancée qui avait conduit au résultat attaqué, c’était au laboratoire du SAAV que les cantons avaient décidé de confier leurs analyses communes. La tarification était similaire dans tous les cantons et la sous-traitance possible.
Dans les exemples d’analyses soumis par la recourante, pour lesquels des frais d’analyses avaient été facturés à un prix inférieur, la méthode d’analyse avait été différente. Les exigences légales pour des analyses effectuées par les douanes n’étaient pas les mêmes. Le SCAV avait adressé une lettre d’information no 132 relative aux méthodes pour la détermination du taux de libération de nickel, ceci à l’attention des milieux intéressés.
Le 7 septembre 2015, A______ a transmis au juge délégué six rapports d’analyses qui avaient été sous-traités au SAAV Fribourg le 30 novembre 2012, des rapports d’analyses effectuées en août 2014 pour lesquelles CHF 66.- par tests avaient été facturés. Il ne contestait le principe d’un contrôle de ses produits par le SCAV mais persistait à affirmer que la tarification manquait de transparence et d’égalité.
Sur requête du juge délégué, le SAAV a confirmé le 7 septembre 2015 avoir effectué les analyses relatives aux huit échantillons contestés. La mention de la sous-traitance figurait sur les rapports, ainsi que l’exigeait la norme d’accréditation ISO/IEC 17025 : 2005 (ch. 9.2.2). Le SAAV n’établissait des rapports d’analyses sur formulaire à l’en-tête du SAAV que pour les échantillons prélevés dans le canton de Fribourg. Selon l’accord de collaboration signé par les cantons à la fin 2010, un système de gestion informatique commun avait été mis en œuvre. Celui-ci était en fonction depuis novembre 2012.
Lorsque ce laboratoire effectuait une analyse d’un échantillon prélevé dans un autre canton, les résultats des analyses étaient entrés dans le système informatique commun. C’était le canton qui avait procédé aux prélèvements qui établissait le rapport définitif et prononçait les mesures en cas de non-conformité. Le SAAV ne facturait aucun montant. C’était le canton du lieu de prélèvement qui rédigeait le rapport, prononçait les mesures et facturait les émoluments relatifs aux paramètres non-conformes.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
À aucun moment la recourante n’a contesté le résultat des analyses effectuées sur les huit échantillons prélevés dans son magasin le 13 mai 2014 par le SCAV. Sa contestation se limite à la façon dont la transmission desdits résultats avait été formalisée parce que ceux-ci, bien qu’effectués au laboratoire du SAAV, lui ont été transmis dans un document sur papier à en-tête du SCAV. En outre, son recours porte sur le montant des émoluments prélevés dont elle remet en question la légitimité. Pour le surplus, la chambre administrative rappelle qu’elle n’est pas compétente pour connaître de l’opposition à l’amende infligée, qui fait l’objet d’un traitement judicaire régit par les dispositions du Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0).
La protection des consommateurs contre les objets usuels pouvant mettre leur santé en danger est réglée par les dispositions de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels du 9 octobre 1992 (LDAI - RS 817.0) (art. 1 LDAI). La notion d’objets usuels est définie par l’art. 5 LDAI. Parmi ceux-ci figurent les objets, dont les bijoux, qui, par l’usage auquel ils sont destinés, entrent en contact avec le corps (art. 5 let. c LDAI). La LDAI s’applique tant à la distribution des objets usuels (art. 2 al. 1 let. b LDAI) qu’à leur importation (art. 2 al. 1 let. c LDAI).
Les cantons exécutent la LDAI dans la mesure où la Confédération n’est pas compétente et pourvoient au contrôle des denrées alimentaires à l’intérieur du pays (art. 40 al. 1 LDAI). À cet effet, ils instituent notamment un chimiste cantonal (art. 40 al. 2 LDAI). Celui-ci règle les tâches des organes de contrôle (art. 40 al. 3 LDAI), dirige le contrôle des objets usuels dans son domaine et coordonne l’activité des laboratoires, ainsi que celle des inspecteurs et contrôleurs qui lui sont subordonnés (art. 40 al. 4 LDAI). Les cantons gèrent également des laboratoires spécialisés dans l’analyse des échantillons. Ils peuvent se grouper pour gérer des laboratoires communs et confier à des laboratoires privés appropriés l’analyse d’échantillons (art. 40 al. 6 LDAI).
Des dispositions précitées, il ressort que l’autorité intimée était compétente pour procéder au contrôle des objets usuels vendus par la recourante. Les cantons étant autorisés à se grouper pour gérer des laboratoires communs, le canton de Genève était autorisé à adhérer, via le chef du département de tutelle du chimiste cantonal, à l’accord inter-cantonal visant à unifier les pratiques des différents cantons en matière d’analyse des objets usuels et à regrouper le traitement des données dans des laboratoires communs.
Dans le cadre de cette compétence, le chimiste cantonal était en droit d’ordonner et de conduire le contrôle du 14 mai 2014 dans les locaux de la recourante. En outre, le contrôle impliquant d’établir avec précision les valeurs détectées pour pouvoir les comparer avec les valeurs limites précises pour le chrome cédé et le cadmium énoncée aux arts. 2 et 2a de l’ordonnance du département fédéral de l’intérieur sur les objets destinés à entrer en contact avec les muqueuses, la peau, système pileux et capillaire, et sur les bougies, les allumettes, les briquets et les articles de farce et attrape du 23 novembre 2005 (ordonnance sur les objets destinés à rentrer en contact avec le corps humain - RS 817.023.41), la loi lui imposait, au-delà des tests de dépistage effectué dans le magasin, d’ordonner des analyses des échantillons prélevés par un laboratoire. La LDAI autorisant les cantons à se regrouper dans ce dernier cas, il était autorisé à les confier au SAAV. Finalement, en tant qu’autorité chargée du contrôle dans le canton de Genève, il était nécessaire qu’il rédige ses décisions de contestation sur papier à en-tête de son service. La chambre administrative ne voit pas quelle informalité il aurait pu commettre en transmettant dans le corps des décisions précitées le résultat des analyses transmises par le laboratoire fribourgeois par le biais de la base de données informatique commune aux chimistes, ce qu’il n’a pas caché à l’administré en rappelant dans sa décision la provenance de ces analyses. Aucun reproche ne peut être fait en rapport avec la procédure utilisée.
Dans la mesure où les huit échantillons qui ont fait l’objet des analyses et des décisions de contestations du 13 juin 2014 ont tous révélé soit des taux de nickel libéré dépassant la valeur limite admise pour ces métaux aux art. 2 et 2a al. 1 ODAlOUs, le chimiste cantonal était fondé à rendre les décisions de contestation précitées.
Selon l’art. 3 al. 1 let. a ch. 1 REmDEAS, les analyses qui ont donné lieu à contestation sont facturés selon le tarif ou le contrôle officiel des denrées alimentaires établi par les chimistes cantonaux de Suisse.
Selon ledit tarif, lequel a été transmis par le SCAV à la recourante le 7 octobre 2014, les analyses et autres examens peuvent être décomposés en un nombre relativement restreint d’opérations individuelles ou d’opérations de base. Un nombre de points est attribué à chaque opération de base. Il correspond avant tout au temps moyen (en minutes) nécessaire à l’exécution de cette opération. Le montant à facturer est obtenu en multipliant le nombre total de points par un facteur coût. Celui-ci comprend les charges salariales, le matériel et les frais de fonctionnement par minute de travail. L’association des chimistes cantonaux de Suisse fixe la valeur du facteur coût en tenant compte de l’indice suisse du coût de la vie. Cette fixation a lieu une fois par année.
En l’occurrence, ainsi que l’autorité intimée l’a expliqué au recourant le 7 octobre 2014, tant le dosage du nickel cédé que celui du cadmium présent constituaient des opérations de base auxquelles étaient attribuées 75 points. Le dosage du nickel cédé impliquait : une mesure de la surface de l’objet (15 points attribués), à un enrobage de paraffine (15 points attribués), une volumétrie (15 points attribués), ainsi qu’une mesure du nickel par absorption atomique AAS (30 points attribués). Le dosage du cadmium impliquait : un nettoyage de la pièce (5 points), une fragmentation mécanique (15 points), une pesée (5 points), une dissolution (5 points), une dilution (5 points), une filtration (10 points), une mesure du cadmium par absorption atomique AAS (30 points).
Le point valant CHF 2.20, le coût de chacune des analyses revenait à CHF 165.-, ce qui respecte le cadre tarifaire prescrit par l’art. 75 ODAIOUs.
Selon l’art. 3 al. 1 let. a ch. 3 RemDEAS, aux frais d’analyses précitées, l’autorité intimée était en droit de rajouter un émolument administratif de CHF 55.- par dossier calculé selon un barème-horaire prévu à l’art. 3 al. 1 let. g RemDEAS en fonction du temps consacré par la personne qui a effectué l’inspection, soit, pour un inspecteur, ou un contrôleur de denrées alimentaires, un tarif-horaire de CHF 132.- (art. 3 al. 1 let. g ch. 4 RemDEAS).
Au vu de ce qui précède, c’est conformément à la loi et à ses normes d’exécution que l’autorité intimée a facturé, en rapport avec les huit décisions de contestation du 13 juin 2014, une somme totale de CHF 1'930.-.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 27 février 2015 par A______ Sàrl contre la décision du service de la consommation et des affaires veterinaires du 18 février 2015.
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ Sàrl ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à A______ Sàrl, ainsi qu'au service de la consommation et des affaires vétérinaires.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom de la chambre administrative :-
la greffière-juriste :
F. Cichocki
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :