POUVOIR JUDICIAIRE
A/3492/2014-LOGMT ATA/885/2015
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 1er septembre 2015
2ème section
dans la cause
Madame A______
contre
OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT ET DE LA PLANIFICATION FONCIÈRE
EN FAIT
Son dernier loyer annuel était de CHF 17'700.-, plus CHF 1'800.- de provisions pour charges, soit CHF 1'475.- et CHF 150.- par mois.
Par décision du 31 octobre 2013, l'office de l'assurance-invalidité (ci-après : OAI) a octroyé à C______ une indemnité journalière AI de CHF 103.80 du 21 octobre 2013 au 2 novembre 2014.
Le 25 novembre 2013, Mme A______ a informé l'office du logement, devenu depuis lors l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF), que sa fille C______ était au bénéfice d'une indemnité journalière AI de CHF 103.80, en lui communiquant une copie de la décision de l'OAI du 31 octobre 2013.
Par décision du 5 décembre 2013, l'OCLPF a astreint Mme A______ au paiement d'une surtaxe mensuelle de CHF 606.45 du 1er octobre 2013 au 31 mars 2014, considérant que les trois personnes occupant l'appartement, soit elle-même et ses deux filles, réalisaient un revenu annuel brut total de CHF 149'486.-, le « revenu LRD » étant de CHF 136'033.- (revenu annuel brut x 0.91). Le revenu déterminant à teneur des dispositions sur le logement et la protection des locataires (ci-après : le revenu déterminant LGL) de CHF 136'033.-, après déductions forfaitaires de CHF 22’500.-, s’avérait supérieur au barème d’entrée du logement (CHF 80'455.-).
Cette décision était fondée sur l'avis de taxation pour les impôts cantonaux et communaux (ci-après : ICC) 2012 de Mme A______, sur la décision du 31 octobre 2013 de l'OAI et sur le certificat de pension d'orpheline du 21 août 2012 de C______.
Le 30 décembre 2013, Mme A______ a informé l'OCLPF que sa fille C______ n'allait plus bénéficier d'indemnités journalières de l'OAI, étant en arrêt maladie depuis le 8 novembre 2013. Elle ignorait si sa fille allait poursuivre sa formation.
Le 21 février 2014, l'OCLPF a invité Mme A______ à lui communiquer un justificatif de fin de versement des indemnités journalières AI de C______ pour décembre 2013 et dès février 2014, ainsi qu'une attestation concernant les indemnités du mois de janvier 2014.
Dans l'intervalle, l'OCLPF a, par avis de modification de loyer du 21 janvier 2014, réduit le loyer annuel du logement de Mme A______ de CHF 17'700.- à CHF 16'836.-, sans la provision pour charges, avec effet dès le 1er mars 2014.
Le 22 avril 2014, Mme A______ a fourni à l'OCLPF les documents requis, produisant une attestation de l'OAI selon laquelle sa fille avait bénéficié d'indemnités journalières AI du 21 octobre 2013 au 31 janvier 2014.
Le 4 août 2014, elle a interpellé l'OCLPF sur le fait qu'elle continuait à payer une surtaxe mensuelle de CHF 606.45 alors que sa fille C______ n'avait plus de revenu depuis le 31 janvier 2014.
Elle a par ailleurs réclamé le remboursement de la surtaxe du mois d'octobre 2013 durant lequel sa fille n'avait travaillé qu'une semaine, ainsi que la restitution des surtaxes versées de février à juillet 2014, relevant que lors d'une demande de renseignement par téléphone, un collaborateur de l'OCLPF lui avait indiqué que la surtaxe d'octobre 2013 allait lui être remboursée puisque sa fille n'avait travaillé qu'une seule semaine durant cette période.
Dès le 1er novembre 2013 (formation AI de C______) :
Mme A______ CHF 90'312.-
C______ CHF 59'174.-
Revenu LRD (total revenu annuel brut x 0.91) CHF 136'033.-
Déductions forfaitaires CHF 22'500.-
Revenu déterminant LGL CHF 113'533.-
Taux d'effort de 22 % pour un logement de 5 pièces, au loyer annuel sans charges de CHF 17'700.-, occupé par trois personnes.
Surtaxe mensuelle CHF 606.45
Dès le 1er mars 2014 (fin des indemnités AI de C______ et baisse de loyer)
Mme A______ CHF 90'312.-
C______ CHF 21'287.-
Revenu LRD (total revenu annuel brut x 0.91) CHF 101'555.-
Déductions forfaitaires CHF 22'500.-
Revenu déterminant LGL CHF 79'055.-
Taux d'effort de 22 % pour un logement de 5 pièces, au loyer annuel sans charges de CHF 16'836.-, occupé par trois personnes.
Surtaxe mensuelle CHF 0.-
Il était précisé que, dès le 1er mars 2014, Mme A______ n'était plus soumise au paiement de la surtaxe, son loyer annuel s'élevant à CHF 16'836.-, sans charges, depuis cette date.
Ainsi, un montant de CHF 4'749.15, représentant la différence entre la surtaxe rectifiée pour la période du 1er novembre 2013 au 30 septembre 2014 (4 x CHF 606.45) et les paiements de la surtaxe effectués de novembre 2013 à septembre 2014 (4 x CHF 606.45 + 7 x CHF 678.45), lui serait remboursé prochainement.
L'OCLPF avait retenu « 4 x CHF 606.45 » qui correspondait au revenu perçu par sa fille C______ d'octobre 2013 à janvier 2014. Or, cette dernière n'avait reçu que CHF 1'070.45 d'indemnités journalières AI du 21 au 31 octobre 2013. Ainsi, le montant de CHF 606.45 correspondant à la surtaxe versée pour ce mois d'octobre 2013 devait également lui être remboursé.
Elle a sollicité la rectification de la décision du 15 septembre 2014 dans ce sens, produisant un décompte de l'OAI mentionnant un montant de CHF 1'070.45 versé à C______ au titre d'indemnités journalières du 21 au 31 octobre 2013.
La nouvelle situation de sa fille C______ avait débuté le 21 octobre 2013, de sorte qu'il était justifié que la nouvelle surtaxe prenne effet au plus tôt le 1er jour du mois suivant la date de la modification de sa situation, en l'occurrence le 1er novembre 2013.
Elle se plaignait d’avoir dû payer une surtaxe jusqu'au mois de septembre 2014. L’OAI lui avait communiqué tardivement sa décision concernant les indemnités de C______, de sorte que la nouvelle décision de notification de surtaxe n'était intervenue qu'ultérieurement. L'OCLPF aurait également dû prendre en considération ce fait.
Ayant consulté le site Internet de l'OCLPF, elle a « bien compris que c'est le revenu actuel qui fait foi ». Si sa fille C______ avait mené à bien sa formation et, de ce fait, bénéficié d'indemnités AI pendant douze mois, le calcul de l'OCLPF aurait été correct.
Le calcul de la surtaxe pour octobre 2013 ne devait pas s'effectuer sur une base de trente et un jours puisque sa fille C______ n'avait été indemnisée que pour onze jours. Selon les renseignements fournis par le collaborateur de l'OCLPF, elle aurait droit à « un rétroactif pour le mois de novembre 2013 ». Or, aucun rétroactif n'avait été appliqué.
Pour la période retenue par l’OCLPF, le revenu brut de sa famille s'était élevé à CHF 130'189.- (CHF 90'312.- pour A______ + CHF 1'774.- de rente d'orpheline de B______ + CHF 38'103.- pour C______ comprenant la rente d'orpheline et les indemnités AI pour cent soixante-deux jours). La surtaxe mensuelle devrait donc être de CHF 356.-.
Comme C______ avait arrêté sa formation et ne recevait plus d'indemnités journalières depuis le 1er février 2014, le revenu brut de sa famille ne s'élevait en réalité qu'à CHF 123'838.- (CHF 90'312.- pour A______ + CHF 1'774.- pour B______ + CHF 31'752 pour C______ comprenant la rente d'orpheline et les indemnités AI pour cent-trois jours). La surtaxe mensuelle devrait donc être de CHF 250.-.
La surtaxe avait, par ailleurs, été calculée sur la base d'un loyer annuel de CHF 16'836.- alors que pendant dix mois durant cette période, le loyer annuel était de CHF 17'700.-.
Devoir acquitter une surtaxe avait été « extrêmement difficile », ses deux filles se trouvant « sans activité et en dépression depuis le décès (…) de leur père ».
L'OCLPF admettait s'être « fourvoyé » en déduisant les allocations familiales du revenu de la recourante. Il avait, sinon, pris en considération la modification du revenu de C______ dès le 1er novembre 2013, soit sa mise au bénéfice d'indemnités journalières AI dès la fin octobre 2013.
En cas de changement de revenu intervenant en cours d'année, l'OCLPF annualisait le nouveau revenu dès la date de modification de la situation du groupe de personnes occupant le logement. Ainsi, le revenu brut annualisé pour les mois litigieux avait été calculé comme suit :
A. Période du 1er novembre 2013 au 28 février 2014 :
Pour Mme A______
Revenu brut selon le poste 91.00 de l'avis de taxation ICC 2012 (p. 4) : CHF 95'112.-
Déduction des allocations familiales selon le poste 16.63 de l'avis de taxation ICC 2012 (p. 4) : CHF - 4'800.-
Pour C______
Pension d'orpheline (CHF 1'773.95 x 12 mois, p. 6) CHF 21'287.-
Indemnités journalières AI (CHF 103.80 x 365 jours, p. 6) CHF 37'887.-
Total intermédiaire CHF 149'486.-
Déduction induite par l'application du coefficient 0.91
(CHF 149'486.- x 0.09) CHF -13'453.-
Total final CHF 136'033.-
B. Période dès le 1er mars 2014 :
Pour Mme A______
Revenu brut selon le poste 91.00 de l'avis de taxation ICC 2012 (p. 4) : CHF 95'112.-
Déduction des allocations familiales selon poste 16.63 de l'avis de taxation ICC 2012 (p. 4) : CHF - 4'800.-
Pour C______
Pension d'orpheline (CHF 1'773.95 x 12 mois, p. 6) CHF 21'287.-
Total intermédiaire CHF 111'559.-
Déduction induite par l'application du coefficient 0.91
(CHF 11'599.- [recte : CHF 111'559.-] x 0.09) CHF - 10'044.-
Total final CHF 101'555.-
Partant, le montant de la surtaxe était le suivant :
A. Période du 1er novembre 2013 au 28 février 2014 :
Revenu LRD CHF 136'033.-
Déductions forfaitaires pour trois personnes CHF - 22'500.-
Revenu déterminant CHF 113'533.-
Taux d'effort applicable 22 %
Loyer effectif CHF 17'700.-
Loyer théorique (CHF 113'533.- x 22 %) CHF 24'977.-
Surtaxe annuelle CHF 7'277.-
Surtaxe mensuelle CHF 606.45
B. Période dès le 1er mars 2014
Revenu LRD CHF 101'555.-
Déductions forfaitaires pour trois personnes CHF - 22'500.-
Revenu déterminant CHF 79'055.-
Taux d'effort applicable 22 %
Loyer effectif CHF 16'836.-
Loyer théorique (CHF 79'055.- x 22 %) CHF 17'392.-
Surtaxe annuelle = CHF 556.- réduite à CHF 0.- selon l'art. 12 al. 2 du règlement d’exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 24 août 1992 (RGL - I 4 05.01).
La décision sur réclamation s'avérait ainsi conforme à la législation et à la jurisprudence en vigueur, le calcul effectué par l'OCLPF se fondant sur des montants avérés.
Par courrier du 22 décembre 2014, la chambre administrative a communiqué à Mme A______ une copie de la réponse de l'OCLPF, lui fixant un délai au 23 janvier 2015 pour formuler d'éventuelles observations complémentaires.
Le 6 janvier 2015, l'OCLPF a informé la chambre administrative ne pas avoir d'observations complémentaires à formuler.
Pour sa part, Mme A______ n'a pas déposé d'observations complémentaires.
EN DROIT
Le recours a été interjeté devant la juridiction compétente (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 14 al. 2 RGL).
La chambre de céans examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATA/208/2015 du 24 février 2015 consid. 2 et les références citées).
Selon l'art. 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), l'acte de recours contient, sous peine d'irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (al. 1). Il doit contenir un exposé des motifs ainsi que l'indication des moyens de preuve. Les pièces dont dispose le recourant doivent être jointes. A défaut, un bref délai lui est fixé pour satisfaire à ces exigences, sous peine d'irrecevabilité de son recours (al. 2).
Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, il convient de ne pas se montrer trop strict à l'égard des administrés qui, pour la plupart, n'ont pas de formation juridique et ne font pas appel à des avocats (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 502 n. 1504). Le fait que la désignation de la décision attaquée soit imprécise et que les conclusions ne ressortent pas expressément de l’acte de recours ne sont pas, en eux-mêmes, des motifs d’irrecevabilité, pourvu que l’autorité judiciaire et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant (ATA/234/2015 du 3 mars 2015 consid. 2a et les références citées). Une requête en annulation d’une décision doit, par exemple, être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a, de manière suffisante, manifesté son désaccord avec la décision ainsi que sa volonté qu’elle ne développe pas d’effets juridiques (ATA/350/2014 du 13 mai 2014 consid. 4 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 624 n. 5.3.1.2).
Le recours est dès lors recevable.
Elle allègue que le revenu brut des trois personnes occupant le logement considéré s'élevait à CHF 130'189.- durant la période où C______ bénéficiait d'indemnités journalières AI, puis à CHF 123'838.- dès le 1er février 2014, date à laquelle cette dernière a arrêté sa formation.
a. Les logements appartenant à une catégorie subventionnée par l'État, tel un logement HLM (art. 16 al. 1 let. b de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 - LGL - I 4 05), sont destinés aux personnes dont les revenus n'excèdent pas les montants fixés dans les barèmes d'entrée, respectivement de sortie, définis par la LGL (art. 30 al. 1 LGL).
Par revenu, il faut entendre le revenu déterminant résultant de la loi sur le revenu déterminant unifié du 19 mai 2005 (LRDU - J 4 06) du titulaire du bail, additionné à celui des autres personnes occupant le logement, dont à déduire une somme de CHF 10'000.- pour la première personne, de CHF 7'500.- pour la deuxième personne et de CHF 5'000.- par personne dès la troisième personne occupant le logement (art. 31C al. 1 let. a LGL).
b. Le barème d'entrée s'obtient en divisant le loyer effectif du logement par le taux d'effort du locataire (art. 30 al. 2 LGL).
Le taux d’effort est le pourcentage minimum du revenu déterminant à consacrer au loyer (art. 31C al. 1 let. d LGL). Il varie en fonction du nombre d'occupants du logement et se situe - depuis le 1er avril 2013 - entre 18 % et 28 % (art. 30 al. 3 LGL). Il est de 22 % lorsque trois personnes occupent un logement de 5 pièces (art. 8 al. 1 RGL).
c. Dès que le revenu du locataire dépasse le barème d'entrée, ce dernier est astreint au paiement d'une surtaxe (art. 31 al. 1 LGL). Celle-ci correspond à la différence entre le loyer théorique et le loyer effectif du logement ; la surtaxe, ajoutée au loyer, ne peut en aucun cas entraîner des taux d'effort supérieurs à ceux visés par l'art. 30 LGL (art. 31 al. 2 LGL).
L'art. 31C al. 1 let. a LGL est complété par l'art. 9 al. 1 RGL qui dispose que le revenu déterminant unifié (ci-après : RDU) actuel doit être pris en considération pour la période du calcul du revenu déterminant.
d. La période d'application de la surtaxe s'étend du 1er avril de chaque année au 31 mars de l'année suivante (art. 11 al. 1 RGL). En cas de modification de revenu, le service compétent examine la nouvelle situation du locataire dans un délai de trente jours et fixe le nouveau montant de la surtaxe, lequel prend effet au plus tôt le 1er jour du mois suivant la date de modification de la situation du locataire (art. 11 al. 3 RGL).
e. La surtaxe est définie comme la restitution partielle d’un avantage concédé par l’État de la part des bénéficiaires qui n’y ont plus entièrement droit ou, à la limite, comme une pénalité envers ceux qui habitent un logement subventionné alors qu’ils ne devraient pas en bénéficier (MGC 1974/III 2115). Elle se distingue de l’impôt dans la mesure où celui-ci se définit, au sens strict du terme, comme une contribution unilatérale qui n’est pas spécifiquement liée à une contrepartie et qui représente une contribution aux tâches générales incombant à l’État dans l’intérêt de la collectivité (ATF 95 I 506 in RDAF 1979 p. 204-205 ; ATA/607/2014 du 29 juillet 2014 ; ATA/299/2014 du 29 avril 2014 ; ATA/211/2014 du 1er avril 2014 ; ATA/395/2013 du 25 juin 2013).
La surtaxe est une contribution causale, indépendante des coûts, dans la mesure où elle n’est pas fixée en fonction d’une dépense particulière et que son montant dépend de l’estimation de l’avantage économique du bénéficiaire (ATA/607/2014 précité ; ATA/395/2013 précité).
f. S'agissant du calcul du montant de la surtaxe, la pratique de l'OCLPF consiste à ne pas prendre en considération une moyenne de revenu sur l'année, mais uniquement les situations nouvelles en cas de modification. La chambre de céans a confirmé à maintes reprises le principe de l'annualisation des revenus réalisés pendant une partie de l'année (ATA/299/2014 précité et les références citées). Ce mode de calcul respecte la volonté du législateur de tenir compte au plus près de la capacité contributive des intéressés en matière de logement, étant précisé que le revenu imposable mesure mal ladite capacité (MCG 1992 23/III 2737; ATA/299/2014 précité et les références citées).
Il appartient au locataire de justifier sans délai au service compétent toute modification significative de revenu ainsi que tout changement survenant en cours de bail dans la composition du groupe de personnes occupant le logement (ATA/299/2014 précité ; art. 9 al. 2 RGL). A défaut, le service compétent peut tenir compte des revenus pris en considération pour l'impôt des années précédentes (art. 9 al. 3 RGL).
b. Les déductions admises sont énumérées exhaustivement à l’art. 5 LRDU. En font partie les pensions alimentaires et les contributions d’entretien pour les enfants versées au conjoint divorcé, ou séparé judiciairement ou de fait au sens des art. 8 al. 2 et 33 LIPP.
b. Dans une jurisprudence récente et confirmée, la chambre de céans a jugé que le Grand Conseil avait édicté à l’art. 5 LRDU des règles précises pour fixer le revenu déterminant, imposant de prendre en compte l’ensemble des revenus de la personne concernée et énumérant exhaustivement les déductions pouvant être admises. L’art. 4B al. 2 aRRD, en prévoyant, pour les prestations aux locataires, l’application au revenu brut d’un coefficient unique de 0.91 englobant l’ensemble des déductions à prendre en compte selon l’art. 5 LRDU, était manifestement contraire à la lettre et à l’esprit de cette loi. Il entraînait des inégalités de traitement. Une décision fondée sur l’art. 4B al. 2 aRRD était ainsi basée sur un texte réglementaire excédant la délégation législative, partant dépourvu de base légale (ATA/607/2014 précité ; ATA/540/2014 du 17 juillet 2014).
Si l’OCLPF a retenu à bon droit que la surtaxe est due par la recourante dès le 1er novembre 2013, premier jour du mois suivant la date à laquelle sa fille C______ avait commencé à bénéficier de ses indemnités, il aurait par contre dû retenir non pas le 28 février mais le 1er février 2014, premier jour suivant la cessation du versement de ces indemnités, comme la date à laquelle la surtaxe cessait de s'appliquer.
Le taux d'effort retenu de 22 % est conforme.
En revanche, la décision est également erronée du fait de l'application automatique sur les revenus bruts de la recourante et de sa fille du coefficient de déduction de 0.91 qui ne tient pas compte des déductions prévues par la LGL, notamment les cotisations sociales de la recourante. L'OCLPF a par contre, à tort, mais en faveur de la recourante, déduit de son revenu les allocations familiales plutôt que de les y ajouter.
La procédure étant gratuite en matière de surtaxe HLM, aucun émolument ne sera perçu (art. 11 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03).
Aucune indemnité ne sera allouée à la recourante qui n'a pas pris de conclusions dans ce sens et qui n’agit pas par l’intermédiaire d’un avocat (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 14 novembre 2014 par Madame A______ contre la décision sur réclamation de l’office cantonal du logement et de la planification foncière du 15 octobre 2014 ;
au fond :
l’admet ;
annule la décision sur réclamation de l’office cantonal du logement et de la planification foncière du 15 octobre 2014 ;
renvoie le dossier à l’office cantonal du logement et de la planification foncière pour une nouvelle décision dans le sens des considérants ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Madame A______, ainsi qu'à l’office cantonal du logement et de la planification foncière.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, juge, Mme Steiner Schmid, juge suppléante.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
M. Rodriguez Ellwanger
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :