POUVOIR JUDICIAIRE
A/2630/2014-PROF ATA/767/2015
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 28 juillet 2015
1ère section
dans la cause
Monsieur A______
contre
DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ ET DE L'ÉCONOMIE
EN FAIT
Par décision du 15 février 2006, le Conseil d'État a autorisé Monsieur A______ à exercer la profession de détective privé et d'agent de renseignements commerciaux dans le canton de Genève. M. A______, né le ______ 1980, est actuellement domicilié dans les Alpes-Maritimes (France).
Par décision du 2 octobre 2008, suite à la demande d'un client relative à un précédent mandat, la commission de taxation des agents intermédiaires (ci-après : la commission de taxation), dépendant du département des institutions, devenu le département de la sécurité et de l'économie (ci-après : le département), a taxé les honoraires de M. A______ à EUR 450.-, sur un montant initial de EUR 1'071.-.
Par décision du 4 décembre 2008, le département a infligé à M. A______ un blâme écrit. Ce blâme sanctionnait le refus de transmettre des rapports d'activité à deux de ses clients tant que ses honoraires n'étaient pas payés, de même que le refus de rendre des comptes à un troisième client au sujet d'activités prétendument déployées dans le cadre d'un mandat qui lui avait été confié.
Par décision du 16 novembre 2009, suite à la demande d'un client relative à un précédent mandat, la commission de taxation a taxé les honoraires de M. A______ à EUR 3'100.-, sur un montant initial de EUR 36'246.48.
Selon copie d'un courriel de M. A______, représentant l'agence B______ (ci-après: l'agence), à Madame B______ du 22 février 2013, cette dernière a chargé le même jour l'agence d'apporter les preuves d'une relation extraconjugale de son mari. Selon ce même courriel, Mme C______ a transmis le jour même à l'agence une photographie de son mari, ainsi que les coordonnées de celui-ci par texto.
Le 26 février 2013, Mme C______ a effectué un versement de CHF 2'500.- au bénéfice de l'agence.
Le 4 mars 2013, M. A______ a adressé à Mme C______ un rapport de synthèse accompagné d'un relevé historique faisant notamment état de onze heures d'investigation facturées à CHF 150.- de l'heure et de divers frais pour un montant total de CHF 2'500.-. Ces documents résument les SMS échangés entre les parties et précisent que l'enquête n'a pas permis d'établir la preuve recherchée.
Par lettre du 26 juin 2013, Mme C______ a saisi la commission de taxation. Elle a complété sa demande par lettre du 22 juillet 2013.
Elle souhaitait porter plainte pour non-respect du contrat. L'agence lui avait toujours promis détenir des preuves concrètes. Suite au versement de l'acompte de CHF 2'500.- le 26 février 2013, l'agence n'avait pas tenu son engagement. Un acompte de CHF 5'000.- avait été convenu dans un premier temps ; pour des raisons financières, la moitié seulement avait été versée.
Tous les éléments permettant de démontrer que la prestation avait été fournie figuraient au dossier, notamment le relevé historique du 1er mars 2013, de même que le rapport et le courrier du 4 mars 2013. L'agence contestait avoir promis des preuves concrètes et n'avoir pas tenu son engagement après le versement d'un acompte par Mme C______.
Il ressort des déclarations de Mme C______ qu'elle n'avait jamais rencontré M. A______ et qu'elle avait uniquement eu des contacts téléphoniques avec deux voix d'homme, sans jamais savoir s'il s'agissait de M. A______. Elle avait en outre clairement informé celui-ci qu'il ne fallait pas effectuer des surveillances le dimanche. Le rapport que lui avait fourni l'agence relevait que des contrôles avaient été effectués le 24 février 2013, qui était précisément un dimanche.
Il ressort des déclarations de Mme C______ qu'elle n'avait jamais signé de contrat de mandat précisant notamment le mode de calcul des honoraires, qu'elle n'avait toujours pas reçu un véritable rapport d'activité précisant la nature exacte des recherches prétendument effectuées, ainsi que les résultats obtenus.
Par décision du 5 mai 2014, la commission de taxation a statué que Mme C______ ne devait rien à M. A______ et que celui-ci devait lui rembourser intégralement la provision déjà versée, soit CHF 2'500.-. Pour le surplus, la commission s'est déclarée incompétente pour se prononcer sur les autres griefs formulés par Mme C______ sous l'angle disciplinaire.
Le 6 mai 2014, le département a informé M. A______ de l'ouverture d'une procédure administrative à son encontre, précisant qu'il envisageait de prononcer sa destitution.
Il lui était reproché d'avoir abusivement laissé entendre à Mme C______ qu'il avait obtenu la preuve recherchée pour exiger d'elle le paiement d'une provision de CHF 2'500.- ; d'autre part, de n'avoir pas fourni à Mme C______, une fois les honoraires encaissés, des explications écrites et concrètes concernant les investigations et recherches prétendument effectuées dans le cadre de sa mission.
L'essentiel des contacts entre les parties avaient pris la forme d'échanges de SMS. Il était incontestable que les parties avaient conclu un contrat de mandat, bien qu'il fût exact qu'aucun contrat n'avait été signé. M. A______ n'avait aucunement promis avoir obtenu les preuves souhaitées avant que Mme C______ ne versât l'acompte de CHF 2'500.- le 26 février 2013. Celle-ci en outre ne lui avait pas formellement demandé de lui remettre un rapport détaillé justifiant réellement l'activité déployée. Il contestait aussi ne pas avoir fourni à ce jour la moindre explication concernant les investigations et recherches effectuées dans le cadre de la mission confiée par Mme C______.
En persistant à exercer sa profession à distance, sans avoir rencontré sa cliente et sans lui avoir expliqué le calcul de ses honoraires, en laissant très rapidement entendre à celle-ci que des résultats avaient été obtenus pour exiger d'elle le versement d'une provision conséquente et en refusant ensuite de fournir des explications écrites et concrètes concernant les investigations et recherches prétendument effectuées dans le cadre de sa mission, M. A______ s'était rendu coupable d'un manquement à ses devoirs professionnels.
Il était faux de retenir qu'il ne rencontrait pas ses clients. Ceux-ci étaient reçus à leur demande et « selon les plannings respectifs ». Il exerçait sa profession dans les règles de l'art. En neuf ans d'exercice, sa moralité n'avait jamais été remise en cause. Le département se référait abusivement au blâme dont il avait fait l'objet plus de cinq ans auparavant. Ce blâme ne devait pas influencer l'appréciation du cas de Mme C______. Ce dossier avait été « envoyé par la confrérie à des fins de nuire à M. A______ ». Aucune preuve ne permettait d'étayer les affirmations du département selon lesquelles il avait prétendu avoir obtenu le résultat afin d'être honoré. La profession de détective privé et d'agent de renseignements dans le canton de Genève n'était soumise à aucune obligation de résultat. Dire que « le travail était fait » revenait à préciser au mandant que les horaires avaient été effectués. Quand un acompte était prévu au départ de la mission, tant que le paiement n'était pas effectué, il n'y avait aucune obligation de continuer à fournir les prestations déjà avancées, surtout quand la mission était demandée un vendredi soir pour travailler pendant le week-end et obtenir tous les renseignements en faisant croire que l'acompte serait versé immédiatement. Il avait été abusé par Mme C______, qui avait très certainement agi à la demande de certains confrères.
Il réitérait les considérants de la décision attaquée. M. A______ avait fait l'objet, les 30 janvier et 30 avril 2008, de deux dénonciations de clients pour manquements aux devoirs professionnels et honoraires abusifs. Suite à ces dénonciations, un blâme lui avait été infligé par le département en date du 4 décembre 2008 et la commission de taxation avait à deux reprises fortement réduit les honoraires qu'il avait facturés à certains clients. À l'occasion de ces litiges, M. A______ n'avait jamais daigné se présenter aux audiences de comparution personnelle auxquelles il avait été convoqué à quatre reprises devant la juridiction administrative et à trois reprises devant la commission de taxation. Il ne s'était pas non plus présenté aux séances de la commission de taxation des 22 novembre 2013 et 1er avril 2014, relatives au litige qui l'opposait à Mme C______, ni n'avait fourni la moindre explication concrète concernant les investigations et recherches prétendument effectuées pour les besoins de la mission confiée par celle-ci.
M. A______ se contentait de contester en bloc le grief selon lequel il avait abusivement laissé entendre à Mme C______ qu'il avait obtenu la preuve recherchée pour exiger d'elle le paiement d'une provision de CHF 2'500.-, sans apporter la moindre argumentation, ni le moindre élément de preuve. La lettre recommandée de M. A______ à Mme C______ du 4 mars 2013, qui précisait expressément que le 25 février 2013 « le travail était fait », ne pouvait pas signifier qu'il avait effectué des heures de travail mais bien, dans l'esprit de sa cliente, en situation de faiblesse, qu'il avait réussi à établir que son partenaire entretenait une relation avec une nouvelle amie.
En recourant contre la décision de la commission de taxation sans formuler le moindre grief, M. A______ n'avait fait que reconnaître implicitement l'inanité des investigations et recherches prétendument effectuées.
Sous l'angle du principe de la proportionnalité, il tombait sous le sens qu'une simple suspension de l'autorisation ne permettait pas d'atteindre le résultat escompté, compte tenu de la volonté clairement affichée de M. A______ de continuer à exercer sa profession comme bon lui semblait, au risque de continuer à profiter de la faiblesse, voire de la détresse, des personnes qui le mandataient.
Il contestait la compétence du département de prendre une décision à son endroit concernant des opérations qu'il avait effectuées en qualité de détective privé dans le canton de Fribourg.
Par lettre du 27 janvier 2015, le conseil précité a indiqué à la chambre de céans qu’il ne représentait plus les intérêts de M. A______.
La cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le recourant conclut préalablement à ce que son audition soit ordonnée.
Le droit d’être entendu, tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), comprend notamment pour le justiciable le droit d’obtenir l’administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.2 et 2.3.3 ; 137 I 195 consid. 2.3.1 ; 136 I 265 consid. 3.2 ; 135 II 286 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_942/2013 du 27 mars 2014 consid. 4.1). Le juge peut toutefois renoncer à procéder à des mesures d’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 137 III 208 consid. 2.2 ; 136 I 229 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_245/2014 du 10 novembre 2014 consid. 2.1). Le droit d’être entendu n’implique pas non plus une audition personnelle des parties, qui doivent seulement disposer d’une occasion de se déterminer sur les éléments propres à influer sur l’issue de la cause (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_1255/2012 du 26 juin 2013 consid. 5.1 ; 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3 ; ATA/112/2015 du 27 janvier 2015 ; ATA/594/2014 du 29 juillet 2014 ; ATA/302/2012 du 15 mai 2012), ce que prévoit d’ailleurs expressément l’art. 41 LPA, applicable par le renvoi de l’art. 76 LPA.
En l’espèce, l'audition requise par le recourant ne se justifie pas. En effet, ce dernier a eu l’occasion de s’exprimer par écrit à de nombreuses reprises durant la procédure, tant devant le département que devant la chambre de céans, et d’exposer son point de vue, ainsi que de produire toutes les pièces qu’il estimait utiles à l’appui de ses allégués. L’autorité intimée a répondu à ses écritures, se prononçant sur les griefs qu’elle estimait pertinents pour l’issue du litige, et le recourant ayant eu l’occasion de répliquer. Une comparution personnelle des parties ne saurait ainsi apporter d'éléments supplémentaires indispensables permettant à la chambre de céans de trancher le litige, le dossier étant suffisant pour ce faire.
Le recourant conteste la compétence du département qui aurait pris une décision concernant des opérations qu'il aurait effectuées en qualité de détective privé dans le canton de Fribourg.
En l'espèce, la décision entreprise concerne des opérations effectuées par le recourant, qui est inscrit au tableau officiel des agents intermédiaires du canton de Genève, dans ce même canton et non dans le canton de Fribourg.
Par conséquent, ce grief est infondé et il sera rejeté.
Il convient d'examiner si le recourant est coupable d'un manquement à ses devoirs professionnels dans l'exécution de son mandat pour Mme C______.
a. Nul ne peut exercer, dans le canton de Genève, la profession d'agents de renseignements (agents de renseignements commerciaux et détectives privés) sans être au bénéfice d'une autorisation préalable délivrée par le département (art. 1 cum art. 2 de la loi sur les agents intermédiaires - LAInt - I 2 12). Celui qui, étant inscrit au tableau officiel d’une profession d’agents intermédiaires, se rend coupable d’un manquement à ses devoirs professionnels, est passible des sanctions disciplinaires prévues par la LAInt, sans préjudice des peines qu’il peut encourir en raison d’infractions à ladite loi et à son règlement d’application (art. 6 LAInt). Les devoirs professionnels de l'agent de renseignements peuvent se déduire de l'art. 398 al. 2 de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (Livre cinquième : Droit des obligations - CO - RS 220), applicable au contrat de mandat, qui impose au mandataire des obligations notamment de diligence, de fidélité et d'information envers son mandant.
b. Les agents de renseignements sont soumis à la surveillance du département (art. 16 al. 1 LAInt). Lorsque l’agent de renseignements est fautif, le département peut, suivant la gravité du cas, prononcer les sanctions suivantes : l’avertissement, oral ou écrit ; le blâme écrit ; la suspension, c’est-à-dire le retrait temporaire de l’autorisation, pour une durée de trois mois à trois ans ; la destitution, c’est-à-dire le retrait définitif de l’autorisation (art. 16 al. 2 LAInt). Aucune sanction ne peut être prononcée sans que le fautif ait été préalablement entendu par le Conseiller d’État chargé du département ou dûment convoqué par ce dernier (art. 16 al. 3 LAInt).
c. L’agent intermédiaire doit tenir un registre dans lequel sont inscrites chronologiquement toutes les opérations faites par son agence, avec l’indication du genre et de l’objet de chaque opération, ainsi que les débours, commissions, honoraires et émoluments perçus (art. 12 al. 1 du règlement d’exécution de la loi sur les agents intermédiaires (RAInt - I 2 12.01). Ce registre peut être remplacé par des dossiers individuels complets, constamment tenus à jour et pouvant être retrouvés immédiatement au moyen d’un fichier (art. 12 al. 2 RAInt).
Deuxièmement, le département reproche au recourant d'avoir induit sa mandante en erreur en lui déclarant de façon mensongère qu'il avait réussi à obtenir les preuves recherchées. Celle-ci aurait ainsi été incitée à procéder au paiement d'un acompte. Toutefois, aucun élément au dossier ne vient corroborer les déclarations de Mme C______ sur ce point. Il ressort en revanche de la transcription d'un échange de SMS produite au dossier que le recourant a écrit à Mme C______ le 28 février 2013 : « Nous avons fait notre travail », soit deux jours après le versement de l'acompte de CHF 2'500.-. En conséquence, la preuve relative à ce grief n'est pas apportée, de sorte qu'aucune violation du devoir de diligence du recourant ne peut être retenue sur ce point.
Enfin, le département reproche au recourant d'avoir omis de remettre à Mme C______ un compte-rendu détaillé de son travail, une telle omission tendant à indiquer le caractère excessif des honoraires facturés. En réalité, si un compte-rendu a bien été remis à Mme C______ par envoi recommandé du 4 mars 2013, il apparaît que l'activité qui y est décrite a été déployée de manière contraire à l'obligation de diligence du recourant. Le rapport de synthèse fourni indique en effet qu'en date du 23 février 2013, celui-ci n'avait connaissance ni du numéro d'immatriculation des voitures, ni du numéro exact des habitations à surveiller, de sorte que les informations sur le surveillé « ne permett[ai]ent toujours pas d'aller plus loin ». Dans ces conditions, il s'avère que les onze heures de surveillance facturées, prétendument effectuées le 24 février 2014, étaient totalement superflues. En facturant à sa mandante un travail manifestement inutile, et en cela contraire aux intérêts de cette dernière, le recourant a violé son devoir de diligence et de fidélité, commettant ainsi un manquement à ses devoirs professionnels. Le grief du recourant sera rejeté.
Il convient encore d'examiner si la destitution, c’est-à-dire le retrait définitif de l’autorisation du recourant, respecte le principe de la proportionnalité.
a. Telle qu’elle est garantie par l’art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d’un gain ou d’un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c.aa ; Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss p. 176). Le libre exercice d’une profession implique de pouvoir choisir le moment, le lieu, les moyens de production, la forme juridique, les partenaires, les clients, les conditions de travail, les prix, les coûts, soit tous les éléments qui organisent et structurent le processus social conduisant à la production d’un gain (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3ème éd., 2013, n. 952). Tant les personnes physiques que les personnes morales sont titulaires de la liberté économique ainsi définie (ATF 131 I 223 consid. 4.1 ; ATA/782/2011 du 20 décembre 2011 ; FF 1997 I ss p. 179).
b. Comme tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte, pour autant qu'une telle restriction soit fondée sur une base légale, repose sur un intérêt public ou sur la protection d'un droit fondamental d'autrui et soit proportionnée au but visé (art. 36 Cst. ; ATF 131 I 223 consid. 4.1 et 4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_631/2010 du 8 septembre 2010 consid. 4.1).
c. Le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst.) exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les références citées).
En l'absence de précision figurant dans les travaux préparatoires de la loi, le cadre des activités des agents de renseignements doit être délimité par rapport aux personnes ou organisations exerçant des professions voisines (ATA du 24 janvier 1990 dans la cause B. ; ATA du 6 février 1991 dans la cause H.B.S.).
Ainsi les mesures disciplinaires infligées à un membre d'une profession libérale soumise à la surveillance de l'État, auxquelles il convient de se référer mutatis mutandis dans le cas d'espèce, ont principalement pour but de maintenir l'ordre dans la profession, d'en assurer le fonctionnement correct, d'en sauvegarder le bon renom et la confiance des citoyens envers elle, ainsi que de protéger le public contre ceux de ses représentants qui pourraient manquer des qualités nécessaires. Les mesures disciplinaires ne visent pas, au premier plan, à punir le destinataire, mais à l'amener à adopter à l'avenir un comportement conforme aux exigences de la profession et à rétablir le fonctionnement correct de celle-ci. En ce sens, les sanctions disciplinaires se distinguent des sanctions pénales. De plus, le principe de la proportionnalité doit être examiné à l'aune des intérêts publics précités. Ainsi, le choix de la nature et de la quotité de la sanction doit être approprié au genre et à la gravité de la violation des devoirs professionnels et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer les buts d'intérêt public recherchés. À cet égard, l'autorité doit tenir compte en premier lieu d'éléments objectifs, à savoir des conséquences que la faute a entraînées pour le bon fonctionnement de la profession en cause, et de facteurs subjectifs, tels que la gravité de la faute, ainsi que les mobiles et les antécédents de l'intéressé (arrêt du Tribunal fédéral 2P.133/2003 du 28 juillet 2003 consid. 4.2.1).
En l’espèce, la décision querellée porte atteinte à la liberté économique du recourant en tant qu’elle lui retire l’autorisation de pratiquer sa profession de manière définitive. L'art. 16 al. 2 LAInt permettant au département de retirer cette dernière, la décision attaquée repose sur une base légale. Compte tenu des comportements du recourant, la mesure prise repose sur un intérêt public évident, à savoir d'une part la protection du public contre des agissements frauduleux, d'autre part la protection de la confiance et du crédit placée en la profession de détective privé. S'agissant du principe de la proportionnalité, il faut relever que les antécédents de M. A______ sont défavorables, celui-ci ayant déjà reçu un blâme en 2008 de la part du département, ce qui ne l’a pas empêché, par la suite, de réitérer ses agissements répréhensibles. Ainsi, il faut considérer que les manquements du recourant justifient le retrait définitif de son autorisation d’exercer. Cette sanction est conforme au principe de la proportionnalité.
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 4 septembre 2014 par Monsieur A______ contre la décision du département de la sécurité et de l'économie du 4 juillet 2014 ;
au fond :
le rejette ;
confirme la décision du département de la sécurité et de l’économie du 4 juillet 2014 ;
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 500.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Monsieur A______, ainsi qu'au département de la sécurité et de l'économie.
Siégeants : M. Verniory, président, MM. Thélin et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :