POUVOIR JUDICIAIRE
A/832/2014-LCI ATA/478/2015
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 19 mai 2015
1ère section
dans la cause
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE
contre
A______ SA B______ SA Monsieur C______ D______ SA représentés par Régie Zimmermann SA
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 22 août 2014 (JTAPI/893/2014)
EN FAIT
A______ SA a notamment pour but le commerce, la construction et la gérance de tous immeubles.
B______ SA a pour but le commerce, la construction et l’exploitation de tous immeubles, ainsi que toutes prises de participation.
D______ SA a pour but l’étude, la promotion et la réalisation de projets, principalement dans le domaine immobilier.
A______ SA, B______ SA, D______ SA et Monsieur C______ (ci-après : les copropriétaires) sont copropriétaires de la parcelle n° 1______ (ci-après : la parcelle) de la commune de Genève-Plainpalais (ci-après : la commune) sur laquelle sont érigés les immeubles sis au ______ (ci-après : les immeubles).
Le 9 décembre 2009, les copropriétaires ont déposé une demande d’autorisation de construire portant sur la surélévation des immeubles dans le but de créer quarante-deux logements. Cette demande d’autorisation a été enregistrée sous les références n° DD 2______ (ci-après : projet I).
Le 19 juillet 2011, les copropriétaires ont déposé une nouvelle demande d’autorisation de construire portant sur la surélévation de l’immeuble sis dans le but de créer quatre appartements supplémentaires. Cette demande d’autorisation a été enregistrée sous les références n° DD 3 (ci-après : projet II).
Le 19 juin 2013, le département de l’urbanisme, devenu depuis le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : le DALE ou le département) a autorisé le projet II.
Le 12 décembre 2013, les copropriétaires ont signé, pour accord, les formulaires intitulés : « Conditions d’application des normes de la zone de développement », établis par le département, indiquant que la taxe d’équipement publique était arrêtée à CHF 126'200.96 (2'692 m2 x CHF 46.88).
Par arrêté du 17 décembre 2013, le Conseil d’État a autorisé l’application des normes de la deuxième zone au projet I. Les conditions définitives des normes de la zone de développement, dûment approuvées le 12 décembre 2013, étaient annexées comme partie intégrante à l’arrêté du département.
Par décision du 13 janvier 2014, le département a autorisé le projet I. L’autorisation faisait expressément référence à l’arrêté départemental du 17 décembre 2013.
Le 13 février 2014, le département a adressé aux copropriétaires une facture, datée du 31 décembre 2013, portant sur la taxe d’équipement du projet I.
Le 27 février 2014, l’architecte des copropriétaires a contesté, auprès du DALE, devoir le montant réclamé.
Par acte du 19 mars 2014, les copropriétaires ont interjeté recours contre le bordereau précité du 31 décembre 2013 devant le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI).
Par réponse du 26 mai 2014, le département a conclu au rejet du recours.
Par jugement du 22 août 2014, le TAPI a partiellement admis le recours, annulé la décision du département litigieuse et renvoyé le dossier au DALE pour nouvelle décision au sens des considérants.
La zone sur laquelle les surélévations devaient avoir lieu était entièrement équipée, de telle sorte que les frais d’équipement qui avaient été engagés dans cette zone étaient connus. La situation était ainsi différente de l’art. 11 al. 2 du règlement d'application de la loi générale sur les zones de développement du 20 décembre 1978 (RGZD - L 1 35.01) qui instaurait un système de calcul de la taxe dans l’hypothèse où les coûts ne seraient pas connus. L’autorité intimée ne pouvait pas simplement calculer la taxe en fonction des mètres carrés de surface brute de plancher (ci-après : SBP). Il appartenait à l’autorité intimée de recalculer la taxe due par les recourants en fonction des coûts des équipements déjà effectués à proximité de la zone, ainsi qu’en fonction de l’ensemble des constructions concernées par ces équipements, en tenant compte en particulier des montants des taxes d’équipement déjà versés dans le cadre des constructions réalisées sur les parcelles voisines et sur la parcelle concernée, puisqu’il s’agissait d’une surélévation. Le recours était fondé en ce qu’il portait sur le calcul du montant de la taxe d’équipement. Le TAPI notait que le département avait retenu dans sa décision une SBP de 2'692 m2, alors qu’il ressortait de la taxe d’écoulement établie le 30 août 2010, émise le 13 janvier 2014, que la SBP était de 3'320 m2 pour les immeubles sis ______. Il incombait alors aussi au département de déterminer précisément la SBP des surélévations concernant les cinq allées afin de recalculer la taxe d’équipement.
Le TAPI avait violé l’art. 11 RGZD. L’al. 3 n’était pas applicable. Le montant des frais n’était pas connu. Il devait résulter d’un crédit voté par la commune. En l’espèce, il n’était pas contesté que le crédit communal faisait défaut. La fixation du montant de la taxe devait être fonction du coût total entraîné par la réalisation du plan localisé de quartier (ci-après : PLQ). Dans le cas particulier, il était admis qu’un tel plan en force n’existait pas, tout comme une clé de répartition entre les différents propriétaires.
Seul l’al. 2 de l’art. 11 était pertinent. Celui-ci était le principe et non l’exception. Il visait également à couvrir les hypothèses qui ne pouvaient être régies par l’al. 3. L’application du forfait n’était pas exclue si le coût d’équipement était déterminé ou déterminable. Les coûts n’étaient connus, au sens de l’al. 3, que lorsqu’ils faisaient l’objet d’une demande de crédit auprès du conseil municipal. Le TAPI s’était écarté des dispositions claires et avait instauré une nouvelle base de taxation, ce qui impliquait que le jugement devait être annulé. La solution retenue par le TAPI violait les principes d’égalité et de sécurité du droit. Suivre l’opinion des premiers juges serait source d’innombrables litiges au sujet des coûts des équipements déjà effectués, de la zone à prendre en considération et des taxes déjà perçues. Cela créerait de surcroît une inégalité dans la mesure où le premier propriétaire devrait s’acquitter de coûts élevés, alors que le dernier, les environs étant déjà équipés, n’aurait à payer qu’une taxe réduite. Une telle différence ne pourrait se justifier au regard de l’avantage particulier identique que les deux propriétaires en question retiraient de l’équipement.
Ils ont conclu à son annulation, sauf les points 1, 7 et 8 du dispositif (recevabilité du recours, indication des voies de droit et communication du jugement), à l’annulation de la facture, à ce qu’il soit dit que les travaux de surélévation n’étaient pas soumis à une taxe d’équipement et qu’il soit confirmé que les recourants ne devaient aucun montant à ce titre. Subsidiairement, le dossier devait être renvoyé au TAPI, le tout sous suite de frais et dépens.
Il ressortait du rapport n° 59 (audit de légalité et de gestion de la Cour des comptes) d’octobre 2012 relatif à la taxe d’équipement que « le propriétaire ou le superficiaire du terrain sur lequel devait être érigé le projet qui fait l’objet d’une autorisation définitive de construire peut être amené à s’acquitter d’une contribution aux frais d’équipement. La taxe d’équipement genevoise concerne exclusivement le coût de réalisation ou de modification des voies de communication publiques (par exemple : routes communales, travaux de marquage, etc.), dont les travaux sont de la responsabilité de la commune, et ce en conformité avec l’ensemble du plan localisé de quartier concerné ». La taxe d’équipement était une taxe unique perçue par l’État de Genève.
La parcelle concernée n’était pas incluse dans un PLQ. L’existence d’un tel plan était une condition nécessaire à la perception d’une taxe d’équipement. D’ailleurs, un PLQ devait impérativement contenir, en application de l’art. 9 al. 2 RGZD, les indications précises à propos des équipements qui devaient être assumés par la collectivité et ceux assumés par les propriétaires. À défaut de telles indications, la perception de la taxe d’équipement était légalement impossible.
Même à considérer qu’une taxe d’équipement pouvait être due en l’absence d’un PLQ, elle ne pouvait, en l’espèce, être réclamée. Les terrains, avant même les surélévations concernées, étaient déjà équipés. Aucun équipement n’avait donc dû être réalisé et/ou modifié dans le cadre des travaux entrepris. Aucune intervention n’avait eu lieu sur les voies de communication publiques, seuls les immeubles concernés ayant été surélevés. La taxe était unique. Ayant déjà été perçue lors de la construction des immeubles concernés, elle ne pouvait pas être réclamée une nouvelle fois, suite aux travaux de surélévation entrepris, sauf à enrichir illégitimement la ville de Genève, laquelle l’obtiendrait, à tout le moins en partie, à double, de façon totalement injustifiée. La perception d’une telle taxe consacrerait une violation du principe général de droit administratif de la couverture des frais dans la mesure où, lors de la construction des immeubles concernés, leur propriétaire s’en était déjà acquitté.
Aucune taxe d’équipement ne pouvait être réclamée aux copropriétaires. Le jugement devait être annulé.
Le 7 octobre 2014, les copropriétaires se sont déterminés sur le recours du département. Ils ont persisté dans leurs conclusions, le recours interjeté par le département étant contesté dans son intégralité.
Par réponse du 27 octobre 2014, le département s’est déterminé sur le recours des copropriétaires et a conclu au rejet de celui-ci.
L’obligation d’équiper un terrain ne dépendait pas de l’existence d’un PLQ, de sorte que le financement de ces travaux ou la participation à ceux réalisés ne saurait non plus l’être. La taxe d’équipement constituait le corollaire du devoir d’équiper prévu à l’art. 19 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700). Une autorisation de construire ne pouvait être délivrée qu’à la condition que le terrain soit dûment équipé, conformément à l’art. 22 al. 2 LAT.
La perception de la taxe d’équipement se justifiait pour autant que le débiteur tire un intérêt financier des installations publiques. Dans la mesure où les parcelles concernées par le projet étaient constructibles, les recourants bénéficiaient d’un avantage économique, ce qu’ils ne contestaient pas d’ailleurs. Ils étaient ainsi tenus à participer aux dépenses liées aux équipements qui rendaient ou avaient rendu constructible le terrain visé par le projet de construction autorisé le 13 janvier 2014 et ce, nonobstant le fait que celui-ci ne se situe pas dans le périmètre d’un PLQ.
Pour le surplus, les arguments du département seront repris en tant que de besoin dans la partie en droit.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Les copropriétaires contestent devoir la taxe d’équipement de CHF 126'200.96.
L'art. 22 LAT prévoit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (al. 3).
Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées (art. 19 al. 1 LAT).
Les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d'équipement. La précision « si nécessaire de manière échelonnée » a été ajoutée dans la modification de la LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014 (art. 19 al. 2 1ère phr. LAT).
Le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers (art. 19 al. 2 2ème phr. LAT).
a. Les dispositions de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35) fixent les conditions applicables à l’aménagement et l’occupation rationnelle des zones de développement affectées à l’habitat, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire, ainsi que les conditions auxquelles le Conseil d’État peut autoriser l’application des normes d’une telle zone (art. 1 LGZD).
La délivrance d’autorisations de construire selon les normes d’une zone de développement est subordonnée, sous réserve des demandes portant sur des objets de peu d’importance ou provisoires, à l’approbation préalable par le Conseil d’État, notamment d’un PLQ au sens de l’art. 3, assorti d’un règlement (art. 2 al. 1 let. a LGZD).
Les plans localisés de quartier prévoient notamment le périmètre d’implantation, le gabarit et la destination des bâtiments à construire, les espaces libres, privés ou publics, notamment les places, promenades, espaces verts et places de jeux pour enfants, les terrains réservés aux équipements publics, la végétation à sauvegarder ou à créer, les places de parcage et les garages et un concept énergétique territorial au sens de l'art. 6 al. 12 de la loi sur l'énergie, du 18 septembre 1986 (LEn - L 2.30 ; art. 3 al. 1 LGZD).
Ils prévoient aussi les éléments de base du programme d’équipement, soit le tracé des voies de communication projetées et les modifications à apporter aux voies existantes, ainsi que les alignements le long ou en retrait de ces voies, en distinguant les voies publiques cantonales, communales ou privées ; dans tous les cas, il est tenu compte de la protection du cadre de vie, des emprises qui doivent être cédées gratuitement au domaine public, des conduites d’eau et d’énergie ainsi que des systèmes d’assainissement des eaux usées et pluviales nouveaux ou existants, établis en coordination avec la planification pouvant résulter d’autres instruments. Sont également prévus, le cas échéant, les secteurs contraignants de gestion des eaux pluviales, conformément au plan général d’évacuation des eaux de la commune (art. 3 al. 2 LGZD).
Les plans localisés de quartier sont accompagnés d’un règlement de quartier qui détermine notamment la répartition des frais de construction des voies de communication et de leur équipement, selon accord préalable avec l’autorité municipale ainsi que la répartition du coût des terrains destinés à des installations d’intérêt public (art. 4 al. 1 let. a et c LGZD).
À défaut de règlement de quartier adopté spécialement ou de conventions particulières, les dispositions du règlement type annexé au règlement d’exécution de la LGZD sont applicables et le Conseil d’État fixe de cas en cas les participations aux frais d’équipement et les conditions relatives à la limitation des loyers ou des prix (art. 4 al. 2 LGZD).
En règle générale, les prestations prévues à l’art. 4 al. 1 let. a et c LGZD, sont assurées par le paiement d’une taxe d’équipement calculée en fonction des frais d’équipement public du quartier considéré, de l’importance et de la destination des constructions et installations projetées (art. 4 al. 3 LGZD).
b. Par frais d'équipement public, il faut entendre le coût de réalisation ou de modification des voies de communication publiques prévues par le programme d’équipement tel que défini à l’art. 3 al. 2 let. a LGZD, y compris leurs canalisations (art. 9 al. 1 du règlement d'application de la loi générale sur les zones de développement du 20 décembre 1978 - RGZD - L 1 35.01).
Le PLQ ainsi que le règlement de quartier doivent contenir les indications précises à propos des équipements qui devront être assumés par la collectivité et ceux assumés par les propriétaires (art. 9 al. 2 RGZD).
Le débiteur de la taxe d'équipement au sens de l'article 4 de la LGZD est le propriétaire ou le superficiaire du terrain sur lequel doit être érigé le projet qui fait l'objet d'une autorisation définitive de construire (art. 10 al. 1 RGZD).
La taxe d'équipement est due par chaque propriétaire ou superficiaire à raison de l'importance des surfaces brutes de plancher assignées à sa parcelle, selon l’autorisation de construire considérée (art. 11 al. 1 RGZD).
La taxe d'équipement se monte en principe à CHF 40.- le m2 de surface brute de plancher à créer, sous réserve des alinéas 3, 4 et 5 (art. 11 al. 2 RGZD).
Le montant de CHF 40.- le m2 de surface brute de plancher à créer, visé à l'alinéa 2, est adapté à l'indice suisse des prix de la construction applicable à la région lémanique à compter du 1er janvier 2004, lors de chaque écart égal ou supérieur de 5 % (art. 11 al. 5 RGZD).
Lorsque le montant total des frais d'équipement publics nécessités par la réalisation du PLQ considéré est connu et résulte du crédit que la commune intéressée est tenue d’adopter en vue du financement des travaux nécessaires, la taxe d'équipement est calculée différemment. Lorsque ces deux conditions cumulatives sont réalisées, son montant correspond à 75 % du total de ces frais pour l'ensemble des constructions et installations prévues par ce plan. La taxe est répartie entre les différents propriétaires concernés proportionnellement aux surfaces brutes de plancher, telles qu’elles résultent du tableau de répartition des droits à bâtir afférent au PLQ considéré (art. 11 al. 3 RGZD).
L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public étant souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique, la jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient établies de manière schématique et tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes et faciles à utiliser. Les contributions doivent être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188 ; 122 I 279 consid. 6c p. 289 et les arrêts cités). Malgré leur schématisme, l'autorité de taxation ne pourra, par égard au principe d'égalité, pas se départir de tels critères (arrêt du Tribunal fédéral 2C_847/2008 du 8 septembre 2009 consid. 2.2 et 2.3), à moins que ceux-ci aboutissent, dans un cas particulier, à des résultats insoutenables, ou créent des différences ne reposant pas sur des motifs raisonnables (ATF 125 I 1 consid. 2b/bb p. 5 et les références citées).
La chambre de céans a déjà jugé que l’existence d’un tel plan n’était pas une condition nécessaire à la perception d’une taxe d’équipement, du fait que les conditions de l’art. 11 al. 3 LGZD sont cumulatives et que l’art. 11 al. 3 RGZD est inapplicable en l’absence de PLQ (ATA/130/2015 du 3 février 2015). En effet, si cette absence est liée, comme ici, à l’existence d’un quartier de développement déjà fortement urbanisé (art. 2 al. 2 let. c LGZD), cela implique que l’équipement est déjà existant et donc qu’un plan localisé est superflu pour le prévoir. En l’absence de PLQ, il y a lieu d'appliquer la méthode habituelle de calcul pour la taxe d'équipement, soit la méthode du calcul forfaitaire, prévue à l’art. 11 al. 2 RGZD.
Le grief est infondé.
Dans un arrêt récent, la chambre de céans a jugé que lorsqu'aucun équipement public ne devait être réalisé par la collectivité publique, la zone sur laquelle le projet de construction était prévu ayant déjà été équipée, il y avait lieu d'appliquer la méthode habituelle de calcul pour la taxe d'équipement, soit la méthode du calcul forfaitaire de l’art. 11 al. 2 RGZD (ATA/921/2014 du 25 novembre 2014).
Comme le relève à juste titre le département, appliquer l'art. 11 al. 3 RGZD serait source de nombreux litiges au sujet des coûts des équipements déjà réalisés, de la zone à prendre en considération et des taxes déjà perçues. Elle mènerait aussi à une inégalité de traitement puisque le premier propriétaire devrait payer des coûts élevés alors que le dernier n'aurait à s'acquitter que d'une taxation réduite, les alentours étant déjà équipés.
Le grief est infondé.
Le 12 décembre 2013, les coproprétaires ont signé pour accord les formulaires intitulés « Conditions d’application des normes de la zone de développement » établis par le département, indiquant que la taxe d’équipement public était arrêtée à CHF 126'200.96, avant de recourir ensuite auprès du TAPI contre cette facture.
Les organes de l’État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101).
En signant les formulaires uniquement pour obtenir les autorisations sollicitées, puis en recourant contre la facture, les copropriétaires ont manifestement violé le principe de la bonne foi. En effet, dès la signature dudit document, le DALE était en droit de considérer le montant de la facture comme accepté (ATA/921/2014 précité).
Partant, la facture du département des 31 décembre 2013, adressée aux copropriétaires, liée à l'autorisation de construire, d'un montant de CHF 126'200.96, relative à la taxe d'équipement public est conforme à la loi, notamment au regard de l'art. 11 al. 2 RGZD.
Le recours des copropriétaires est rejeté. Celui du département est admis.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 2’000.- sera mis à la charge conjointe et solidaire des copropriétaires, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). L’autorité qui recourt contre une décision du TAPI est exemptée des frais de procédure et émolument (art. 12 al. 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03)
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevables les recours interjetés les 24 septembre 2014 par le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie de la République et canton de Genève et 25 septembre 2014 par B______ SA, D______ SA, A______ SA et Monsieur C______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 22 août 2014 ;
au fond :
rejette le recours interjeté le 25 septembre 2014 par B______ SA, D______ SA, A______ SA et Monsieur C______ ;
admet le recours interjeté le 24 septembre 2014 par le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie de la République et canton de Genève ;
annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 22 août 2014 ;
rétablit la facture du département de l'aménagement, du logement et de l'énergie du 31 décembre 2013 adressée à B______ SA, D______ SA, A______ SA et Monsieur C______, d'un montant de CHF 126'200.96, relative à la taxe d'équipement public ;
met à la charge de B______ SA, D______ SA, A______ SA et Monsieur C______, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 2'000.- ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, à la régie Zimmermann SA, représentante des copropriétaires, et au Tribunal administratif de première instance.
Siégeants : M. Verniory, président, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :