POUVOIR JUDICIAIRE
A/1690/2014-ANIM ATA/298/2015
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 24 mars 2015
2ème section
dans la cause
Madame A______
contre
SERVICE DE LA CONSOMMATION ET DES AFFAIRES VÉTÉRINAIRES
EN FAIT
Madame A______, née en 1961, est propriétaire d'une maison contiguë sise , chemin B à C_____ (en zone villas). Sa parcelle mesure 411 m2 au total.
À une période indéterminée, Mme A______ a laissé volontairement plusieurs lapins vivre dans son jardin ; le nombre de ceux-ci et de leur progéniture a rapidement augmenté.
Le 26 février 2014, Mme A______ a appelé le service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : SCAV ou le service).
Selon le compte-rendu de cet entretien téléphonique dressé par le SCAV, Mme A______, qui n'était pas auparavant connue du service, a demandé ce qu'elle devait faire pour présenter des lapins aux enfants lors de marchés, en vue de récolter des fonds pour des œuvres caritatives. Mme A______ avait déclaré qu'elle savait que les lapins adoraient être portés, car ils se détendaient alors totalement et ne bougeaient plus, ce qui était très bon pour les enfants. La correspondante du SCAV lui avait indiqué qu'en réalité, les lapins dans cette situation ne bougeaient pas parce qu'ils étaient stressés ; Mme A______ lui avait rétorqué qu'elle n'y connaissait rien, et qu'elle-même savait ce qu'elle observait sur ses animaux.
Par courrier du 6 mars 2014, le SCAV a demandé à Mme A______ de lui fournir des renseignements sur le nombre de lapins qu'elle possédait et sur les conditions de leur détention.
Le 9 mars 2014, Mme A______ a répondu que ses lapins – elle en avait dénombré une soixantaine le matin même, sans pouvoir être plus précise – s'ébattaient en liberté dans son jardin, et y creusaient leurs terriers. Elle leur fournissait des abris pour qu'ils soient au sec, et leur offrait la nourriture et l'eau. Elle avait fait installer une clôture pour que « le renard ne vienne plus leur rendre visite ».
Elle avait commencé à en avoir pour les faire découvrir à ses petites-filles, puis elle y avait « pris du bonheur », car ils lui procuraient « une symphonie de mouvement et une ambiance de paix et de silence ». Ils ne représentaient pas une activité lucrative pour elle et lui coûtaient au contraire beaucoup ; elle était en effet médecin et avait ainsi une profession bien plus rentable.
Mme A______ faisait un élevage de lapins dans son jardin, dans des conditions sanitaires désastreuses. Les lapins n'étaient probablement pas vaccinés, et l'on pouvait craindre pour la santé des enfants qui se trouveraient en contact avec eux. La copropriété avait donné à l'intéressé, en octobre 2013, un délai au printemps 2014 pour « trouver une solution à cette situation », mais cette dernière n'avait fait qu'empirer.
Selon ce dernier, Mme A______ détenait une centaine de lapins dans son jardin d'une surface d'environ 200 m2. Ils disposaient d'abris disparates faits de mobilier de jardin usagé, de matériaux de construction, de récipients, de caisses et modules de transport et de structures faites de bois et de métal. Le terrain était labouré par des terriers. Les lieux étaient délimités par les constructions mitoyennes ainsi que par une clôture, sans toutefois que ces installations soient à même d'interdire des intrusions chez les voisins ou sur les parcelles agricoles environnantes.
Le foin était distribué à même le sol et des granulés étaient déposés dans de petites gamelles éparpillées de-ci de-là. Mme A______ indiquait faire cinq tournées par jour pour remplir les gamelles d'eau et trois pour la nourriture, mais lors de l'inspection, les gamelles ne contenaient plus de granulés, et seules quelques-unes avaient encore un fond d'eau. Les litières étaient constituées de foin et de paille grossiers ; une fois souillées par les déjections, elles étaient stockées dans des caissettes et empilées sur la parcelle agricole voisine, le volume actuel de ce fumier s'élevant à environ 20 m3.
Mme A______ reconnaissait avoir constaté un taux de mortalité élevé de ses animaux, surtout lorsque ceux-ci étaient confrontés à du stress, au grand froid ou aux prédateurs sauvages comme les corneilles, les rapaces et les fouines. Elle jetait ensuite les cadavres sur le pré avoisinant, qui étaient éliminés « par l'éboueur Nature ». Certains lapins présentaient des blessures aux membres, des conjonctivites ou des écoulements nasaux, mais Mme A______ était dans l'impossibilité d'attraper ses animaux pour les soigner, admettant que certains finissaient par mourir cachés dans des terriers ; dans la mesure où elle considérait son jardin comme une réserve, elle ne faisait jamais appel à un vétérinaire.
Si les lapins étaient détenus dans des conditions relativement bonnes et naturelles, leur confinement créait une surpopulation et déclenchait des agressions perpétuelles entre congénères dominants, le terrain étant trop petit par rapport au nombre d'animaux détenus.
Mme A______ détenait un très grand nombre de lapins, et ne pouvait pas garantir qu'ils ne s'échappent pas de sa propriété dès lors que quantité de terriers et galeries minaient son jardin. Les léporidés proliféraient ainsi de manière exponentielle, excessive et non contrôlée. Les abris mis à disposition des lapins n'étaient pas adéquats en cas de conditions météorologiques extrêmes, et il était impossible à l'intéressée de s'assurer que chaque animal reçoive suffisamment d'eau et de nourriture. Elle était de plus dans l'incapacité de prodiguer les soins voulus aux animaux malades ou blessés.
Son « village de lapins » était un petit écosystème, et se rapprochait plus d'une réserve naturelle que d'un élevage, dans la mesure où les activités fondamentales des lapins étaient respectées et où cette communauté vivante était régulée de manière naturelle.
Les critères retenus pour juger de la situation de son « microcosme cunicole » reposaient sur des observations très rapides de personnes qui n'avaient pas l'expérience dans ce genre de détention. Les risques de débordements dus au nombre d'animaux étaient surévalués et se fondaient sur des impressions superficielles. Les lapins étaient parfaitement contenus dans le jardin ; la clôture avec le champ voisin avait été spécialement conçue et était suffisamment profonde pour que les galeries ne puissent traverser. Le nombre de lapins – un peu plus de cent lors de ses derniers comptages – fluctuait selon les saisons mais restait maintenant stable.
Les lapins étaient suffisamment nourris et hydratés, et recevaient les soins voulus en cas de nécessité. Aucune investigation suffisante n'avait été effectuée sur ces différents points. S'agissant des soins vétérinaires exigés, bien que reconnaissant ses limites thérapeutiques quand il le fallait, sa formation médicale devait être prise en compte.
Enfin, l'exécution de la décision attaquée, notamment la stérilisation d'environ 70 lapins, était irréalisable dans le délai imparti.
Mme A______ concluait en indiquant : « ce lieu est unique et j'espère que vous m'aiderez à le conserver et à préserver mes forces et mes aptitudes pour l'assumer ».
Les conclusions prises par Mme A______ n'étaient pas claires, et l'on ne savait pas si elle invoquait une violation du droit, un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation ou encore une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, si bien que le recours devait être déclaré irrecevable.
Sur le fond, les exigences posées par la législation en matière de détention d'animaux en groupe n'étaient pas remplies, en particulier la subdivision de l'enclos en domaines fonctionnels, la structuration de l'espace afin que les animaux puissent s'éviter, les possibilités d'occupation aussi nombreuses et variées que possible, la bonne surveillance de la composition des groupes, la taille des groupes (qui ne devrait pas dépasser 4 à 6 individus en cas de reproduction), et le caractère irréprochable de l'hygiène, tout particulièrement sur les lieux de défécation et d'urinement, qui devaient être nettoyés aussi souvent que possible. Or même si la détention des lapins était ici conforme en termes de surfaces à disposition, aucune des exigences susmentionnées n'était respectée.
La législation sur la détention d'animaux ne permettait pas de distinguer plusieurs modes de détention et encore moins d'assimiler un élevage de lapins de compagnie à une « réserve naturelle ». Dans l'esprit de Mme A______, son jardin était un lieu naturel où les lapins retrouvaient leurs éléments ; cependant, son désordre, ses objets inadéquats et son hygiène plus que douteuse rendaient les lieux dangereux pour les animaux.
Malgré ses dires et sa bonne volonté, Mme A______ n'était pas en mesure d'abreuver et de nourrir correctement ses nombreux animaux, pas plus que de vérifier régulièrement l'état sanitaire de ses lapins. Les dispositions de l'ordonnance sur la protection des animaux du 23 avril 2008 (OPAn - RS 455.1) sur la détention des lapins n'étaient ainsi pas respectées. La reproduction était en l'espèce excessive et devait être impérativement limitée, d'où l'obligation posée dans la décision attaquée de procéder à la stérilisation ou la castration des lapins en âge de procréer.
Le 23 juillet 2014, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 29 août 2014 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.
Le 29 août 2014, Mme A______ a persisté dans son recours et dans ses critiques vis-à-vis de la décision du SCAV du 12 mai 2014.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. Selon l’art. 65 LPA, l’acte de recours contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (al. 1). Il contient également l’exposé des motifs ainsi que l’indication des moyens de preuve (al. 2).
Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, la jurisprudence fait preuve d’une certaine souplesse s’agissant de la manière par laquelle sont formulées les conclusions du recourant. Le fait qu’elles ne ressortent pas expressément de l’acte de recours n’est, en soi, pas un motif d’irrecevabilité, pour autant que l’autorité judiciaire et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant (ATA/138/2015 du 3 février 2015 ; ATA/958/2014 du 2 décembre 2014 ; ATA/754/2014 du 23 septembre 2014 ; ATA/427/2014 du 12 juin 2014 ; ATA/350/2014 du 13 mai 2014). Ainsi, une requête en annulation d’une décision doit être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a, de manière suffisante, manifesté son désaccord avec la décision ainsi que sa volonté qu’elle ne déploie pas d’effets juridiques (ATA/350/2014 précité ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., 2011, p. 624 n. 5.3.1.2).
b. Le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation, et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 let. a et b LPA).
Il convient dès lors d'entrer en matière sur le recours.
Toute personne qui s’occupe d’animaux doit tenir compte au mieux de leurs besoins et veiller à leur bien-être dans la mesure où le but de leur utilisation le permet (art. 4 al. 1 LPA-CH). Il est interdit de maltraiter les animaux, de les négliger ou de les surmener inutilement (art. 4 al. 2 LPA-CH). Toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d’une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l’activité et la liberté de mouvement nécessaire à leur bien-être et, s’il le faut, leur fournir un gîte (art. 6 LPA-CH).
b. L’OPAn fixe les exigences minimales en matière de détention, d’alimentation (art. 4 OPAn), de soins (art. 5 OPAn), de logement et d’enclos (art. 7 OPAn), etc. En particulier, les logements et les enclos doivent être construits, équipés et pourvus d’un espace suffisant de façon à ce que les animaux puissent y exprimer les comportements propres à l’espèce (art. 7 al. 2 OPAn) ; Les logements et les enclos doivent satisfaire aux exigences minimales fixées dans les annexes 1 à 3 de l'OPAn (art. 10 al. 1 OPAn). La nature des sols ne doit pas présenter de risque pour la santé des animaux (art. 7 al. 3 OPAn). Les détenteurs veillent à fournir la protection nécessaire aux animaux qui ne peuvent s’adapter aux conditions météorologiques (art. 6 OPAn). Les animaux ne doivent pas être exposés longtemps et sans protection aux conditions météorologiques extrêmes et doivent avoir accès à un abri leur permettant d’être protégés de la pluie, du vent et d’un fort ensoleillement (art. 36 al. 1 OPAn).
c. Selon l'art. 2 al. 3 let. i et j OPAN, la reproduction d'animaux sans but d'élevage (c'est-à-dire sans volonté d'exprimer chez l'animal tous les caractères physiologiques ou esthétiques que l’on cherche à obtenir par sélection) constitue également un élevage.
Par détention en groupe, on entend la détention de plusieurs animaux d'une ou de plusieurs espèces dans un logement ou un enclos dans lequel chaque animal peut se mouvoir librement (art. 9 al. 1 OPAn). Lorsqu'il y a détention en groupe, le détenteur d'animaux doit : a) tenir compte du comportement de chaque espèce et du comportement du groupe ; b) prévoir des possibilités d'évitement et de retraite si nécessaire ; et c) prévoir des logements ou des enclos d'isolement séparés pour les animaux qui vivent seuls temporairement ou qui ne se supportent pas (art. 9 al. 2 OPAn). Le détenteur d'animaux doit en outre prendre les mesures que l'on peut raisonnablement exiger de lui afin d'empêcher une reproduction excessive de ses animaux (art. 25 al. 4 OPAn).
d. Concernant plus particulièrement les lapins domestiques, les lapins doivent recevoir quotidiennement du fourrage grossier tel que du foin ou de la paille et disposer en permanence d'objets à ronger (art. 64 al. 1 OPAn). Les enclos à lapins doivent être équipés d'une zone obscurcie où les lapins peuvent se retirer (art. 65 al. 2 OPAn). Les enclos des lapines en état de gestation avancée doivent être pourvus de compartiments où elles puissent faire leur nid ; elles doivent pouvoir rembourrer ces compartiments avec de la paille ou un autre matériau adéquat et s'éloigner des lapereaux en gagnant un autre compartiment ou une surface surélevée (art. 65 al. 4 OPAn).
Le Conseil fédéral règle l’élimination des cadavres et matériaux pouvant être porteurs de l’agent d’une épizootie (art. 10 al. 1 ch. 3 LFE).
b. Les cadavres d'animaux, qui font partie des sous-produits animaux de catégorie 1, doivent être éliminés par incinération directe ou par une stérilisation sous pression suivie d'une incinération ou de la production de combustibles précédant l’incinération (art. 5 let. a cum 22 al. 1 de l'ordonnance concernant l'élimination des sous-produits animaux, du 25 mai 2011 - OESPA - RS 916.441.22).
c. Selon l'art. 3 al. 2 let. e de la loi sur la gestion des déchets, du 20 mai 1999 (LGD - L 1 20), sont qualifiés de déchets carnés les déchets animaux provenant d’une activité industrielle ou agricole ainsi que les cadavres d’animaux de compagnie, qui doivent être traités conformément aux législations fédérale et cantonale en matière de lutte contre les épizooties.
d. L'enlèvement des cadavres d'animaux et des sous-produits d'origine animale est assuré à Genève par le centre intercommunal des déchets (art. 49 al. 1 du règlement d'application de la LFE – RaLFE – M 3 20.02).
b. L'autorité compétente peut interdire pour une durée déterminée ou indéterminée la détention, le commerce ou l'élevage d'animaux, ou l'exercice d'une activité professionnelle impliquant l'utilisation d'animaux.
c. À Genève, le SCAV est chargé de l’exécution de la législation sur la protection des animaux (art. 1 et 2 let. b et 3 al. 3 du règlement d’application de la LPA-CH du 15 juin 2011 – RaLPA - M 3 50.02). En particulier, il inspecte les conditions de détention des animaux (art. 9 al. 1 RaLPA), y compris des animaux domestiques auxquels appartiennent les lapins (art. 2 al. 1 let. a OPAn). Les contrevenants à la législation sur la protection des animaux sont passibles des mesures administratives énoncées à l'art. 23 LPA-CH (art. 14 RaLPA).
d. Dans l’exercice de ses compétences, le SCAV doit, comme toute autorité administrative, respecter le principe de la proportionnalité, que ce respect soit imposé par l’art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) ou, de manière plus générale, par l’art. 5 al. 2 Cst., dans ses trois composantes, à savoir l’aptitude, la nécessité et la proportionnalité au sens étroit. Ainsi, une mesure étatique doit être apte à atteindre le but d’intérêt public visé, être nécessaire pour que ce but puisse être réalisé, et enfin être dans un rapport raisonnable avec l’atteinte aux droits des particuliers qu’elle entraîne (ATF 136 I 87 ; 136 I 17 ; 135 I 176 ; 133 I 110 ; 130 I 65 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 187).
e. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de juger qu'un avertissement, même non prévu par la LPA-CH, pouvait être infligé dans la mesure où il émane directement du principe constitutionnel de la proportionnalité (arrêt du Tribunal fédéral 2C_737/2010 du 18 juin 2011 consid. 4).
Par ailleurs, au sens de la législation suisse sur la protection des animaux, le « village de lapins » de la recourante constitue bien un élevage et une détention d'animaux en groupe, et non une réserve naturelle.
Les constats principaux du SCAV ayant mené au prononcé des trois mesures litigieuses se fondent sur les constatations effectuées lors du contrôle sur place du 23 avril 2014, et documentées par clichés photographiques, mais sont également recoupés globalement par les affirmations de la recourante elle-même, qui admet détenir une centaine de lapins dans son jardin, et éliminer les cadavres dans le pré voisin. On ne saurait dès lors retenir une constatation incomplète ou inexacte des faits pertinents.
Les trois mesures en cause sont prévues par des bases légales, à savoir les art. 23 ss LPA-CH et 9 ss LFE, et répondent à deux intérêts publics, à savoir la protection du bien-être animal et la prévention des épizooties. Quant au respect du principe de la proportionnalité, on doit admettre que le SCAV s'est limité au strict minimum alors qu'il aurait pu, pour atteindre le but visé, prononcer une mesure plus incisive telle qu'une interdiction de détention. S'agissant de la difficulté alléguée à exécuter la décision, notamment s'agissant de la stérilisation des animaux, elle est inhérente au nombre d'animaux présents sur les lieux, et symptomatique du caractère excessif et non contrôlé de la reproduction des lapins de la recourante.
Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée ne sort pas du cadre légal et se fonde sur des critères pertinents, si bien qu'elle ne consacre ni excès ni abus du pouvoir d'appréciation.
Mal fondé, le recours sera rejeté.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 10 juin 2014 par Madame A______ contre la décision du service de la consommation et des affaires vétérinaires du 12 mai 2014 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de Madame A______ un émolument de CHF 500.- ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Madame A______, au service de la consommation et des affaires vétérinaires, ainsi qu'à l’office vétérinaire fédéral.
Siégeants : M. Verniory, président, MM. Thélin et Dumartheray, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :