POUVOIR JUDICIAIRE
A/3166/2013-LCI ATA/886/2014
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 11 novembre 2014
2ème section
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Marc Lironi, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 13 décembre 2013 (JTAPI/1349/2013)
EN FAIT
Cette demande a été enregistrée sous le numéro DD 4______.
le 16 avril 2013, la direction des plans d'affectation et requêtes a émis un préavis favorable ;
dans son rapport d'entrée du 17 avril 2013, l'inspection de la construction s'est prononcée favorablement sous réserves ;
le 23 avril 2013, le service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : SCAV) a remis un préavis favorable sous réserve du respect des dispositions légales sur l'hygiène ;
le même jour, la direction générale de la nature et du paysage (ci-après : DGNP) s'est prononcée favorablement sous réserve « de prendre toutes les précautions nécessaires, à l'aide de barrières de type MÜBA, lors du chantier, afin de protéger valablement les arbres maintenus à proximité des travaux » ;
le 7 mai 2013, la direction générale de l'eau (ci-après : DGEau) a émis un préavis favorable sous conditions ;
le 8 mai 2013, la sous-commission nature et sites (ci-après : SCNS) de la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS), a délivré un préavis défavorable, au motif qu'elle regrettait le manque de qualité de cette installation qui se renouvelait chaque année ;
le 10 mai 2013, la police du feu s'est déclarée favorable sous conditions. Ces conditions étaient numérotées de 1 à 18 ;
le 17 mai 2013, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA) a délivré un préavis favorable sous réserve ;
le 22 mai 2013, la Ville de Genève (ci-après : la ville) a rendu un préavis favorable, sous réserve.
La décision indiquait que les conditions figurant dans les préavis joints devaient être strictement respectées et faisaient partie intégrante de l'autorisation (préavis SABRA du 17 mai 2013, préavis de la ville 22 mai 2013, préavis du SCAV du 23 avril 2013, préavis de la DGEau du 7 mai 2013, préavis de la police du feu du 10 mai 2013 et préavis de la DGNP du 23 avril 2013).
Elle précisait également que les constructions et/ou installations autorisées ne pourraient être occupées ou utilisées à un titre quelconque avant le dépôt au département d'un dossier de plans conformes à l'exécution et de l'attestation globale de conformité, jointe en annexe, établie par le mandataire professionnellement qualifié (ci-après : MPQ).
N'ayant pas fait l'objet d'un recours, cette décision est entrée en force.
Selon l'avis d'ouverture de chantier, celui-ci a débuté le 4 juillet 2013 pour une fin prévue le 13 juillet 2013.
Il ressort d'un courriel du 25 juillet 2013 adressé à M. A______ par Monsieur C______, adjoint au chef de service de la police du feu, qu'un contrôle des exigences formulées dans le préavis de la police du feu du 10 mai 2013 avait eu lieu le 22 juillet 2013 sur place.
Selon ledit courriel, les points suivants devaient être réalisés :
la construction des gradins n’étant pas conforme aux plans autorisés, il était nécessaire de déposer une demande complémentaire auprès de la direction des autorisations de construire ;
fournir les certificats de combustibilité suisses ou selon la classification européenne des matériaux de décoration (par exemple tentures, moquettes, rideaux, revêtements miroirs, sièges des gradins, etc.) ;
supprimer les entoilages de plafond ;
maintenir fermées les portes des différents locaux de stockage, vestiaires, etc. ;
supprimer les barres transversales maintenant fermées les portes de sorties de secours ;
les portes d’accès principales situées sous la terrasse, servant de voies de fuite, devaient être maintenues ouvertes durant toute la durée des manifestations par un dispositif sécurisé (par exemple chaîne et cadenas) ;
supprimer les marches isolées en les remplaçant par des rampes présentant une pente d’au maximum 6 % ;
fournir l’attestation de conformité de la protection contre la foudre du site ;
compléter le balisage et l’éclairage de secours (notamment pour les gradins et les voies de fuite sous ceux-ci) ;
mettre en place un système de signalisation des marches ;
prolonger les mains courantes des escaliers jusqu’en bas de ceux-ci.
Ces points devaient être réalisés pour la prochaine visite du lundi 29 juillet 2013 à 15h00. De plus, lors de cette séance, la personne en charge de la sonorisation devrait être présente afin de pouvoir tester le message d’évacuation.
Le 30 juillet 2013, M. A______ a remis au département un dossier de plans complémentaires. De plus, il priait le département de prendre note et de communiquer à qui de droit que la réalisation des installations différait légèrement de ce qui avait été prévu dans le dossier du 5 avril 2013. L'exécution des travaux respectait les conditions de sécurité du public dans le cas de spectacles de plein air. Enfin, des contrôles avaient été effectués sur place par M. C______ et l'ensemble de ses exigences avaient été respectées.
Par décision du 9 août 2013, le département, sous la plume de M. C______, a imparti à M. A______ un ultime délai de vingt-quatre heures, dès réception de la décision, pour lui fournir les plans conformes à l'exécution du site.
Suite aux rendez-vous sur place des 22 et 29 juillet 2013, il avait été constaté que la construction de l’animation culturelle n'était pas conforme aux plans visés ne variatur et à certaines conditions du préavis de la police du feu du 10 mai 2013, notamment les points suivants :
une sortie de secours en haut des gradins n'avait pas été réalisée, de même qu'un couloir de fuite sous ceux-ci ;
les certificats de combustibilité des matériaux (y compris les sièges des gradins) n'avaient pas été remis ;
l'éclairage et balisage de secours n'étaient que partiellement exécutés, etc. ».
Une partie de ces manquements avait été corrigée ; cependant, il n'avait toujours pas reçu des plans conformes à l'exécution, comme demandé oralement lors des rendez-vous des 22 et 29 juillet 2013, afin de pouvoir contrôler la conformité des voies de fuite dans la configuration réalisée.
Demeuraient réservées les éventuelles sanctions/amendes prévues par la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).
Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
Il avait personnellement remis au département, le 30 juillet 2013, les plans des installations telles qu'exécutées. Une copie des plans était jointe au courriel.
Le délai très court imposé par les autorités communales pour le montage de l'installation avait impliqué un certain sens de l'adaptation et de l'improvisation de la part de l'équipe de montage. Si les plans visés ne varietur n'avaient pas été respectés pour quelques détails, la sécurité et les dimensions des voies de secours étaient quant à elles respectées.
Après le premier passage le 22 juillet 2013, les voilages décoratifs (pourtant ignifugés) des voies de fuites avaient été supprimés, les portes de secours sécurisées, la marche côté Est remplacée par une rampe, les mains courantes des escaliers prolongées et l'éclairage de secours renforcé.
Tous les matériaux de décoration avaient été fournis par des entreprises suisses spécialisées dans le domaine du spectacle et répondaient de ce fait aux normes d'incombustibilité requises. Les certificats étaient longs à obtenir mais les demandes avaient été faites.
S'agissant des sièges fournis, la société en charge de cela avait des normes de sécurité plus élevées que les recommandations de l'État de Genève, et les respectait. Les certificats seraient transmis dès que possible.
L'installation en cause sortait de l'ordinaire et ne pouvait être analysée comme une construction pérenne. Elle méritait de ce fait une certaine adaptation aux règlements rigides pour autant que la sécurité des travailleurs et du public soit respectée, ce qui était, à son avis, le cas.
En date du 16 juillet 2013, date de l'ouverture du site, M. A______ avait appelé M. C______ pour prendre rendez-vous afin de vérifier la conformité des installations par rapport à l'autorisation de construire délivrée. La date du 22 juillet 2013 avait été convenue.
Le 22 juillet 2013, M. C______ avait constaté les points suivants, en désaccord avec le préavis de la police du feu du 10 mai 2013 :
suppression d’une sortie arrière des gradins ainsi que d’un couloir de fuite sous ces derniers. La dépose de plans conformes était demandée afin de pouvoir vérifier la conformité de la nouvelle configuration ;
présence d’entoilages de plafonds sous les gradins ;
sorties de secours pouvant être maintenues fermées par des barres transversales ;
présence de marches isolées sur les voies de fuite ;
absence d’un éclairage de marche sur les gradins ;
balisage et éclairage de secours incomplets ;
impossibilité de savoir si une alarme évacuation était mise en place ;
certificats de combustibilité des matériaux non remis ou non conformes ;
attestation de conformité des installations de protection contre la foudre non reçue.
Il ressortait du second rendez-vous sur place du 29 juillet 2013 qu'il avait été procédé à des corrections, soit que les entoilages de plafonds des voies de fuite avaient été supprimés, que les barres transversales sur les portes avaient été supprimées, que la rampe installée à la place de la marche avait été isolée, que la signalisation des marches par des bandes autocollantes (en lieu et place d'un éclairage) avait été faite et qu'un magnétophone (en lieu et place d'un message d'évacuation) avait été mis à disposition.
Toutefois, quatre éléments n'avaient toujours pas été exécutés :
présentation d’une attestation de conformité des installations de protection contre la foudre ;
complément d’éclairage de secours des gradins ;
dépose de plans conformes à l’exécution ;
certificats de combustibilité des matériaux de décoration (y compris sièges gradins) pas fournis ou incomplets.
Le comportement de M. A______, tendant à ignorer les conditions de l’autorisation et pouvant entraîner une mise en danger de la vie et de la santé du public, deux biens juridiques de première importance, devait être qualifié de grave et sanctionné sévèrement. De plus, les documents demandés les 29 (recte : 25) juillet et 9 août 2013 n'avaient toujours pas été fournis, hormis les plans du site modifiés.
Il avait agi en tant que mandataire de B______.
Le département avait rendu une décision contraire aux faits et au droit. En tous les cas, elle était manifestement disproportionnée, compte tenu des circonstances et des éventuels manquements reprochés.
Lors du contrôle du 22 juillet 2013, aucune modification ou souhait émis par M. C______ n'avaient pour conséquence que leur non-respect remettait en cause la sécurité des lieux ; si tel avait été le cas, celui-ci aurait demandé sa fermeture. Preuve que les modifications souhaitées étaient de peu d'importance, elles avaient toutes pu faire l'objet, immédiatement ou dans la journée qui avait suivi, des travaux nécessaires en vue de permettre de conclure à la bienfacture de l'installation.
Les seules remarques formulées lors de la seconde visite relevaient d'un formalisme excessif (demande d'une attestation de conformité des installations contre la foudre, problématique des éclairages de secours des gradins et obtention des certificats de combustibilité des matériaux de décoration).
Concernant la production de plans et de différents documents sollicités, cette demande était arrivée en pleine période estivale et le jour avant son départ en vacances. Dans la mesure où la remise de ces plans était une simple formalité – mais n'était pas nécessaire pour assurer la sécurité et l'ordre publics –, le délai mis à les déposer s'expliquait aisément et ne relevait pas d'un comportement fautif ni même négligent justifiant une amende.
L'amende prononcée était totalement disproportionnée et ne tenait pas compte des remarques émises par M. C______ lors du premier contrôle et du fait qu'immédiatement après les critiques matérielles énoncées, les modifications nécessaires avaient été faites. Une admonestation écrite aurait pu être envisagée ; en tout état, s'il y avait eu faute, elle était insignifiante. Enfin, il n'avait jamais fait l'objet de la moindre sanction administrative jusqu'à ce jour.
Il était incontestable que la construction autorisée ne respectait pas, lors de sa mise en service, les conditions de sécurité prévues par l'autorisation délivrée, ni même les plans de cette dernière, ce que le recourant reconnaissait.
M. A______ avait contrevenu non seulement à la LCI et à l'autorisation délivrée, mais aussi aux ordres de mise en conformité qui lui avaient été communiqués lors des visites effectuées sur place. Le principe de l'amende était donc fondé.
Le fait que M. A______ ait reconnu que des modifications avaient été apportées suite à la visite du 22 juillet 2013 confirmait que l'installation avait été réalisée et exploitée en violation de l'autorisation de construire et des conditions qui en faisaient partie intégrante. Pour le surplus et nonobstant les mesures prises, l'autorisation de construire n'était toujours pas respectée, puisque lors du contrôle du 29 juillet 2013, la construction n'était pas encore aux normes. M. A______ l'admettait par ailleurs dans son recours en alléguant avoir entrepris après cette date, certaines démarches à cette fin.
L'infraction à la LCI était avérée et l'amende justifiée, dans son principe.
S'agissant du montant de l'amende et au vu des intérêts protégés par les conditions violées, la nature de l'infraction ne pouvait qu'être qualifiée de grave. Elle l'était d'autant plus que M. A______ avait exploité la construction et poursuivi celle-ci tout en sachant qu'elle ne répondait pas aux exigences posées (c'était pour éviter ce genre de situation que l'une des conditions posée était celle qui contraignait d'informer, aux fins d'inspection, la police du feu quinze jours avant la mise en service). Or, M. A______ n'avait contacté la police du feu que le jour même de l'ouverture du site, ce qui mettait l'autorité devant le fait accompli. En outre, M. A______ ne pouvait se prévaloir d'une éventuelle inexpérience en la matière, puisqu'il avait déjà été mandaté l'année précédente pour la construction en question.
Le département, en conformité avec la jurisprudence, avait retenu que M. A______ avait la qualité de MPQ et qu'il devait ainsi faire preuve d'une attention particulière lorsqu'il projetait d'entreprendre des travaux.
Enfin, M. A______ ne s'était pas montré d'une coopération exemplaire après la commission de l'infraction, dans la mesure où une semaine après la première visite les mesures exigées n'avaient pas toutes été prises. L'exploitation de la construction s'était achevée sans que certaines exigences ne soient remplies. Dans le cadre de la présente procédure, il niait avoir commis une faute, ce qui démontrait qu'il n'avait pas pris conscience de l'infraction commise.
Le département devait faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi, relevant que M. A______ n'avait pas fait état de difficultés patrimoniales particulières l'empêchant de s'acquitter d'un tel montant.
M. A______ ne contestait pas sa qualité de MPQ, de sorte que c'était à juste titre que l'amende lui avait été notifiée.
Il avait commis une faute en exploitant l'installation alors que celle-ci n'était pas, en tous points, conforme à l'autorisation et à ses conditions.
Le fait de mettre en service une installation non conforme aux conditions visant à prévenir les risques d'incendie et à protéger le public était grave.
Enfin, M. A______ savait pertinemment que l'installation n'était pas conforme à l'autorisation. L'attitude de l'intéressé ne saurait être tolérée de la part d'un professionnel de la construction.
Le montant de l'amende de CHF 10'000.- était confirmé, malgré le fait qu'il paraissait élevé, mais réprimant un comportement tout à fait inacceptable avec la sévérité qui s'imposait.
Le TAPI avait constaté les faits de manière incomplète. Il était étonnant que le TAPI se soit limité à retenir uniquement les faits allégués par le département, alors même qu’il avait allégué des faits complémentaires. Cette façon de procéder était contraire à la maxime inquisitoire. Le TAPI n'avait pas jugé bon de procéder à des enquêtes alors que M. C______ avait fait certaines déclarations, devant témoins, contraires aux allégués du département. Par exemple, M. C______ avait approuvé, devant témoins, que certaines des exigences étaient satisfaites. De plus, le TAPI n'avait pas retenu qu'il avait fait parvenir au département, le 30 juillet 2013, les plans conformes à l'exécution.
Il savait que l'installation n'était pas conforme à l'autorisation de construire. Toutefois, il contestait que les normes de sécurité n'aient pas été respectées. Il avait agi de bonne foi et adopté un comportement diligent, dans la mesure où il avait pris contact avec le département dès la fin des travaux afin qu'il soit constaté que les modifications apportées étaient tout de même conformes aux exigences de sécurité. Il était inadmissible qu'un jugement soit rendu sans enquêtes. Il requérait dès lors l'audition de cinq personnes (M. C______, Monsieur D______, administrateur de B______, Monsieur E______, Monsieur F______, responsable de l'électricité et Monsieur G______).
Le TAPI avait abusé de son pouvoir d'appréciation, notamment eu égard au non-respect du principe de la bonne foi. En effet, il s'était fié aux déclarations de M. C______ lors de ses visites sur place les 22 et 29 juillet 2013, s'agissant du complément d'éclairage de secours des gradins, de la conformité des installations de protection contre la foudre et des certificats de combustibilité.
En effet, les 22 et 29 juillet 2013, M. C______ avait admis, devant témoins, que la luminosité ambiante de la rade et des espaces publics avoisinants était suffisante. De la même manière, les installations de protection contre la foudre étaient les mêmes que celles des années précédentes (2012 et 2013) branchées à la terre, ce que M. C______ avait pu vérifier, et la structure métallique reposait partiellement dans le lac, ce qui était suffisant et ce que M. C______ devait savoir. Enfin, une partie des certificats de combustibilité des matériaux de décoration avait été remise le 22 juillet 2013 à l'occasion de la visite de M. C______. Les autres certificats lui avaient été remis le 10 août 2013.
Au vu de cela, il n'avait pas entrepris d'autres démarches sur ces trois points.
Dès lors tant la décision du département du 3 septembre 2013 que le jugement attaqué étaient contraires au principe de la bonne foi.
Le TAPI aurait dû faire usage de son pouvoir d'appréciation, procéder oralement et entendre toute personne pouvant apporter quelques éclaircissements.
Une amende d'un montant de CHF 10'000.- était disproportionnée, dans la mesure où aucune faute du point de vue subjectif ne pouvait être retenue à son encontre. Il n'avait pas sciemment fait abstraction des exigences du département mais avait au contraire fait son possible pour les satisfaire. De plus, aucune faute du point de vue objectif ne pouvait être retenue, puisqu'il avait pris toutes les précautions afin de s'assurer que les normes de sécurité avaient été respectées.
Si une faute devait lui être imputée, elle ne serait que très légère, ne commandant qu'un avertissement, compte tenu de son comportement ainsi que de l'absence d'antécédents.
Le 4 février 2014, le TAPI a produit son dossier sans formuler d'observations.
Le 7 mars 2014, le département a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa propre décision du 3 septembre 2013.
Il ressortait du dossier que M. A______ n'avait respecté ni la LCI, ni l'autorisation délivrée, ni même les ordres de remise en conformité qui lui avaient été adressés, ce qu'il reconnaissait par ailleurs dans son recours. Dès lors, c'était à juste titre que le TAPI avait confirmé une faute de la part de M. A______. L'amende était ainsi justifiée dans son principe.
Aucune assurance ne lui avait été donnée sur la conformité de l'installation. Au contraire, il ressortait du dossier que M. C______ avait dû effectuer une deuxième inspection afin de vérifier si les exigences posées lors de la première visite avaient été respectées. De plus, le département avait, par courriel du 25 juillet 2013 indiqué à M. A______ les points qu'il convenait de modifier. La condition du renseignement ou de la décision erronés n'étant pas satisfaite, il n'était pas nécessaire de procéder à l'examen des autres conditions pour conclure que M. A______ ne pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi.
S'agissant de la quotité de l'amende, la jurisprudence de la chambre administrative avait déjà admis qu'une amende d'un montant de CHF 10'000.- pour faute grave était admissible. Il appartenait aux professionnels de la construction de se conformer aux injonctions du département. S'ils ne les respectaient pas, une faute grave devait être retenue à leur encontre. Dans le cas particulier, aucun élément ne permettait de justifier que l'on s'écarte de cette jurisprudence. On pouvait même considérer que le montant de l'amende était modeste puisqu'à l'époque le montant maximum de l'amende était de CHF 60'000.-, alors qu'aujourd'hui il se monte à CHF 150'000.-. En outre, la nature des prescriptions qui n'avaient pas été respectées par M. A______ justifiait le montant de l'amende, dans la mesure où les conditions de l'autorisation étaient destinées à prévenir des sinistres qui pourraient toucher un nombre important de personnes.
Enfin et selon la jurisprudence, l'administration devait faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi.
Le 19 mars 2014, le juge délégué a imparti à M. A______ un délai au 11 avril 2014 pour compléter et lui retourner un formulaire permettant d'évaluer sa situation financière.
Le 11 avril 2014, M. A______ a remis le formulaire dûment rempli et signé, ainsi que diverses pièces justificatives utiles (sa déclaration fiscale de l'année 2012, une quittance de paiement du loyer, un avis de confirmation d'échelon relatif à l'appartement sis , Boulevard H, Genève, une quittance de paiement de l'assurance maladie, un extrait de l'état de ses poursuites).
Le 24 avril 2014, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 23 mai 2014 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, ensuite de quoi la cause serait gardée à juger.
Le 7 mai 2014, M. A______ s'est étonné qu'aucune suite n'avait été donnée aux réquisitions de preuves telles qu'indiquées dans son mémoire de recours.
Contestant toute faute et s'étant fié aux déclarations faites par M. C______, devant témoins, il apparaissait plus que nécessaire de procéder aux auditions requises. De plus et si par impossible une faute devait lui être retenue, tous les éléments de fait pertinents devaient être pris en considération, de sorte qu'il fallait procéder à ces auditions.
Enfin, le montant litigieux devait être confirmé, en application du principe de proportionnalité et d'égalité. En effet, la chambre administrative avait considéré comme justifiée une amende de ce montant quand bien même le bien juridique protégé était sans commune valeur à celui du cas particulier.
Le 27 mai 2014, le juge délégué a répondu à M. A______ s'agissant de son courrier du 7 mai 2014. Le mémoire de recours ne contenait aucune conclusion formelle visant à entendre des témoins, même si ceux-ci y étaient évoqués à de multiples reprises. De plus et comme il était indiqué dans l'acte de recours qu'« il n'a[vait] jamais été contesté que le recourant savait que l'installation n'était pas conforme à l'autorisation de construire », il peinait à comprendre en quoi les auditions sollicitées étaient indispensables à la solution du litige.
Le 6 juin 2014, M. A______ a indiqué que l'audition des témoins permettrait de démontrer qu'il s'était plié à toutes les décisions de l'administration et qu'il avait fait tout ce qu'il fallait pour satisfaire aux exigences posées par le département. De plus et si une faute devait être retenue, l'audition de témoins permettrait de déterminer quels manquements étaient avérés pour apprécier correctement le montant de l'amende.
Il contestait tout comportement fautif dans la mesure où la conformité aux normes de sécurité des modifications apportées à l'installation avait été approuvée par M. C______ lors de sa visite le 29 juillet 2013.
Des imprévus d'ordre technique l’avaient contraint à effectuer ces modifications. La pratique dans le domaine des constructions consistait à procéder aux modifications commandées par les circonstances. L'installation modifiée était par la suite soumise à l'administration au moment de l'inspection. Les plans modifiés n'étaient déposés que lorsque l'administration avait confirmé leur conformité aux exigences de sécurité, ce qu’il avait fait.
a. M. C______, entendu en qualité de témoin, a expliqué que les premiers plans remis avaient fait l'objet de modifications, il s'agissait notamment d'un escalier qui manquait ainsi qu'un couloir. Les plans reçus le 10 août 2013 étaient conformes en ce qui concernait les voies de fuite. Les plans visés ne varietur devaient être respectés, il n'y avait pas de régime particulier pour les constructions éphémères ou provisoires. Il pouvait cependant arriver qu'un point de détail doive être corrigé, mais en l'espèce, il s'agissait d'une modification plus importante ne pouvant pas être vérifiée sur place. La modification portait sur un couloir et un escalier. Son service avait demandé de nouveaux plans au vu du caractère substantiel de la modification. Ces plans avaient été reçus le 10 août 2013 et présentaient un niveau de sécurité suffisant du point de vue de la police du feu. M. C______ ignorait que les plans en question avaient été déposés au département le 31 juillet 2013 par M. A______.
Lors de sa première visite sur place, le 22 juillet 2013, il avait noté un problème concernant la présence d'entoilages de plafonds sous les gradins. Le préavis de la police du feu du 10 mai 2013, en application de la législation applicable en la matière, interdisait cela (ch. 5). Ce point avait été corrigé par M. A______ entre les 22 et 29 juillet 2013.
De plus, des barres en bois auraient pu empêcher une ouverture en tout temps des portes des sorties de secours, ce qui contrevenait à la condition n° 13 du préavis du 10 mai 2013. La situation avait été régularisée avant son deuxième contrôle.
S'agissant de l'éclairage des marches, celui-ci n'avait pas été mis en place, malgré la condition 15 b) du préavis précité. Dans la mesure où il n'était pas possible d'y remédier dans les délais, une mesure compensatoire avait été ordonnée pour garantir tout de même un niveau de sécurité suffisant, soit la pose d'un marquage blanc sur les marches afin que celles-ci soient plus visibles. Le surcroît d'éclairage dû au plein air permettait de prononcer cette mesure compensatoire. M. C______ avait repris le dossier d'un autre inspecteur et avait quelque peu complété les exigences posées précédemment, car elles lui semblaient insuffisantes. Cela étant, l'éclairage des marches était une exigence réglementaire.
S'agissant de l'installation contre la foudre, il ne pouvait pas dire si elle présentait ou non une garantie de sécurité suffisante. L'installateur devait remplir un formulaire qui existait depuis plusieurs années, or il n'avait pas reçu ce formulaire de la part de M. A______. Il n'avait pas la compétence pour dire si cette installation électrique était conforme. Lors de son contrôle sur place, il avait peut-être exprimé son sentiment que cela devait « probablement jouer » vu qu'il s'agissait d'une grande installation posée par un professionnel, tout en ajoutant qu'il fallait lui remettre le document l'attestant.
Lors de son second passage le 29 juillet 2013, il manquait encore certains éclairages dans les escaliers « VIP » et les deux escaliers menant à la terrasse. De plus, il n'y avait pas de balisage (pictogrammes).
b. M. A______ a expliqué avoir lui-même supervisé le démontage des entoilages et que les barres en bois avaient été enlevées le jour même de la visite de M. C______ du 22 juillet 2013.
S'agissant de l'éclairage des marches, ils avaient utilisé des gradins spécialement conçus pour les spectacles en plein air, qui ne comprenaient pas d'éclairage intégré. La demande de M. C______ avait également été mise en œuvre rapidement par la pose de marquage et l'équipement de spots susceptibles d'éclairer les escaliers.
Il avait réclamé avec insistance le formulaire relatif à l'installation contre la foudre rempli à l'installateur-électricien mais il ne l'avait jamais reçu.
c. Le département a précisé que le préavis de la police du feu du 10 mai 2013 indiquait que les éventuels nouveaux plans devaient être adressés directement à la police du feu.
d. Un délai au 31 juillet 2014 était fixé aux parties pour présenter leurs observations finales, après quoi la cause serait gardée à juger.
Le 21 juillet 2014, le département a informé le juge délégué qu'il n'avait pas d'observations finales à formuler et qu'il s'en rapportait à ses précédentes écritures que la comparution personnelle n'avait fait que corroborer.
Le 22 juillet 2014, M. A______ a remis ses observations finales.
Il ressortait de l'audition de M. C______ que l'installation était conforme aux normes de sécurité et que les modifications demandées lors de son premier passage du 22 juillet 2013 avait été effectuées immédiatement. M. C______ n'avait jamais dit que la sécurité du public avait été mise en danger d'une quelconque façon.
S'agissant des certificats de combustibilité, une partie avait été remise en mains de M. C______ lors de sa visite le 22 juillet 2013. Le reste des certificats avait été remis le 10 août 2013 par M. A______, faute de les avoir reçus plus tôt de la part des fournisseurs.
Quant aux attestations de conformité des installations de protection contre la foudre, ces dernières n'avaient jamais été requises les années précédentes. Il avait réclamé le formulaire à maintes reprises à l'installateur, toutefois il ne l'avait jamais reçu. On ne pouvait dès lors pas lui reprocher de ne pas l'avoir fourni. Cela dit, M. C______ avait admis à l'audience lui avoir indiqué que cette installation devait probablement « jouer ».
Au sujet de l'éclairage, M. C______ avait déclaré que « le surcroît d'éclairage dû au plein air permettait de prononcer une mesure compensatoire », ce qui laissait penser que suite à cette modification, le niveau d'éclairage était suffisant. Il s'était dès lors fié à cela et n'avait pas apporté d'autre modification sur cet élément.
Les plans conformes à l'exécution avaient été déposés auprès du département le 31 juillet 2013. Même si ceux-ci auraient dû être déposés à la police du feu, c'était la date précitée qu'il fallait retenir comme date du dépôt des plans. Le manque de communication entre le département et ses services ne pouvait pas lui être imputé.
En conséquence, aucune faute ne pouvait lui être reprochée.
Si une faute devait être retenue, celle-ci ne serait que très légère, puisque l'unique manquement était d'avoir remis tardivement les documents requis par la police du feu. Il serait inacceptable de lui imputer un comportement fautif, au motif que les fournisseurs et/ou installateurs avaient tardé à remettre lesdits documents, voire ne les avaient tout bonnement jamais remis. De plus, cette faute n'avait pas engendré une mise en danger de la sécurité d'autrui.
Enfin, il n'avait pas d'antécédents en la matière. L'amende infligée ne sanctionnait pas une violation grave des normes de sécurité mais seulement la remise tardive des plans modifiés. L'amende était dès lors disproportionnée compte tenu des circonstances.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. c de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le recourant sollicite implicitement l'audition de témoins supplémentaires.
Si M. C______ a bien été entendu lors de l'audience du 25 juin 2014, il convient d'examiner la nécessité d'entendre les quatre autres témoins requis (MM. D______, E______, F______ et G______).
a. La procédure administrative est en principe écrite, toutefois si le règlement et la nature de l’affaire le requièrent, l’autorité peut procéder oralement (art. 18 LPA).
b. Selon la jurisprudence fondée sur l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend pour l’intéressé celui d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b ; 127 III 576 consid. 2c ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_58/2010 du 19 mai 2010 consid. 4.3 ; 4A_15/2010 du 15 mars 2010 consid. 3.2 et les arrêts cités ; ATA/755/2012 du 6 novembre 2012 ; ATA/432/2008 du 27 août 2008).
c. En l'espèce, la chambre administrative dispose d'un dossier complet lui permettant de trancher le litige et de se prononcer sur les griefs soulevés en toute connaissance de cause. En outre, on trouve difficilement dans les écritures du recourant une motivation pertinente justifiant l'audition de ces quatre autres témoins, de sorte qu'il ne sera pas donné suite à la requête du recourant.
a. Selon l’art. 137 al. 1 LCI, est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, à ses règlements d'application ainsi qu'aux ordres du département. Toutefois, lorsqu'une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales, le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- (art. 137 al. 2 LCI).
Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction, la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité et les cas de récidive constituant notamment des circonstances aggravantes (art. 137 al. 3 LCI).
b. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/597/2014 du 29 juillet 2014 consid. 3a ; ATA/74/2013 du 6 février 2013 et les arrêts cités).
En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif, sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge pénal (comme notamment les art. 34 ss, 42 ss, 56 ss, 74 ss, 106 al. 2 et 3 et 107 CP ; ATA/74/2013 précité consid. 6b ; ATA/71/2012 du 31 janvier 2012).
Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence (Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2006, p. 252 n. 1179). Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende (ATA/597/2014 précité ; ATA/74/2013 précité et les arrêts cités). La chambre de céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d'abus (ATA/160/2009 du 31 mars 2009).
L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/597/2014 précité ; ATA/74/2013 précité).
Enfin, l’amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/61/2014 du 4 février 2014 ; ATA/74/2013 précité et les arrêts cités).
c. En l'espèce, il ressort du dossier que le recourant a pris contact avec M. C______ le jour de l'ouverture du site, soit le 16 juillet 2013, en vue de lui permettre de venir vérifier la conformité de l'installation, alors même que le préavis de la police du feu du 10 mai 2013 commandait de le contacter quinze jours avant la mise en service.
Ces quinze jours avaient sans doute pour objectif d'éviter d'éventuels manquements avant la mise en exploitation du site. Ayant contacté M. C______ le jour même de l'ouverture du site, le recourant a mis l'autorité devant le fait accompli, ce qui ne peut être toléré.
Lors de sa visite le 22 juillet 2013, plusieurs points n'étaient pas conformes aux exigences prévues dans le préavis précité, lequel fait partie intégrante de l'autorisation de construire DD 4______ du 31 mai 2013.
En effet, la construction des gradins n'était pas conforme aux plans autorisés. Les certificats de combustibilité n'avaient pas été fournis. Des entoilages de plafond étaient présents. Les portes des différents locaux de stockage, vestiaires, etc. n'étaient pas maintenues fermées. Des barres transversales maintenaient fermées les portes de sorties de secours. Les portes d’accès principales situées sous la terrasse, servant de voies de fuite, devaient être maintenues ouvertes durant toute la durée des manifestations par un dispositif sécurisé (par exemple chaîne et cadenas). Les marches isolées devaient être supprimées. L'attestation de conformité de la protection contre la foudre du site devait être fournie. Le balisage et l'éclairage de secours devaient être complétés. Un système de signalisation des marches devait être mis en place et il fallait prolonger les mains-courantes des escaliers jusqu'en bas de ceux-ci.
Certains de ces éléments ont été corrigés par le recourant le jour même de la visite de M. C______, comme l'a déclaré le recourant par-devant la chambre de céans.
Toutefois, lors de la seconde visite de celui-là, le 29 juillet 2013, il a constaté que certains manquements n'avaient toujours pas été corrigés (attestation de conformité des installations de protection contre la foudre non fournie, éclairage de secours des gradins à compléter, plans conformes à l'exécution à déposer et certificats de combustibilité des matériaux de décoration non fournis).
Certes, le recourant a bien remis, le 30 juillet 2013, au département un nouveau jeu de plans des installations telles qu'exécutées, toutefois force est de constater que la construction ne respectait toujours pas en tous points le préavis de la police du feu du 10 mai 2013, lesquels faisaient partie intégrante de l'autorisation de construire DD 4______ du 31 mai 2013.
Le recourant l'a d'ailleurs admis avant même la prise de la décision contestée.
En effet, dans son courrier du 30 juillet 2013 adressé au département, le recourant écrit : « La réalisation des installations diffère légèrement de ce qui a été prévu dans mon dossier du 5 avril ». De plus, au cours de la présente procédure, le recourant a de la même manière admis que l'installation ne satisfaisait pas aux conditions de l'autorisation de construire délivrée. Dans son mémoire de recours par-devant la chambre de céans, il y est dit : « Il n'a jamais été contesté que le recourant savait que l'installation n'était pas conforme à l'autorisation de construire ».
En conséquence et comme l'a pertinemment retenu le département, il faut retenir que le recourant, au jour de l'ouverture du site, n'avait pas respecté les conditions de l'autorisation de construire DD 4______ du 31 mai 2013 et ne s'est, par la suite, pas plié aux ordres du département pour les satisfaire.
a. Valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré, et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 129 I 161 consid. 4 ; 129 II 361 consid. 7.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_534/2009 du 2 juin 2010 ; 9C_115/2007 du 22 janvier 2008 consid. 4.2 ; ATA/141/2012 du 13 mars 2012 consid. 4 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 193 n. 568).
Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 ; 137 I 69 consid. 2.5.1 ; 131 II 627 consid. 6.1 et les arrêts cités ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_151/2012 du 5 juillet 2012 consid. 4.2.1 ; 2C_1023/2011 du 10 mai 2012 consid. 5). Conformément au principe de la confiance, qui s’applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de l’administration doivent recevoir le sens que l’administré pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu’il connaissait ou aurait dû connaître (arrêt du Tribunal fédéral du 14 octobre 2004 in RDAF 2005 I 71 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 n. 569 s). Le principe de la confiance est toutefois un élément à prendre en considération et non un facteur donnant en tant que tel naissance à un droit (Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 n. 569 et les références citées). La protection de la bonne foi ne s’applique pas si l’intéressé connaissait l’inexactitude de l’indication ou aurait pu la connaître en consultant simplement les dispositions légales pertinentes (ATF 135 III 489 consid. 4.4 p. 494 ; 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202 s).
b. Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, une promesse concrète doit avoir été émise à l’égard d’une personne déterminée. Il faut ensuite que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (ATA/811/2012 du 27 novembre 2012 consid. 2a ; ATA/398/2012 du 26 juin 2012 consid. 8 ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 2, 3ème éd., 2013, n. 1173 ss ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3ème éd., 2012, p. 922 ss n. 6.4.1.2 et 6.4.2.1 ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Félix UHLMANN, op.cit., 6ème éd., 2010, p. 140 ss et p. 157).
c. En l'espèce, on ne saurait suivre le recourant lorsqu'il avance que les dires de M. C______ lors de ses deux inspections commandaient de n'entreprendre aucune démarche ultérieure.
En effet, quoi qu'il ait été dit lors de ces inspections par M. C______, son courriel du 25 juillet 2013 faisant état de nombreux points à corriger avant sa seconde visite, ainsi que son courrier du 9 août 2013 relevant encore des points non conformes à l'autorisation permettaient aisément de comprendre qu'il demeurait des éléments à corriger pour que l'installation soit conforme à l'autorisation DD 4______ du 31 mai 2013 et au préavis de la police du feu du 10 mai 2013.
De plus, lors de son audition par-devant la chambre de céans. M. C______, témoin exhorté à dire la vérité, n'a pas déclaré avoir donné d'assurance sur la conformité des installations. Tout au plus a-t-il exprimé son sentiment s'agissant de l'installation contre la foudre, ajoutant que le formulaire devait être fourni, ce que n'a pas fait le recourant.
Le grief sera écarté.
Il sera ainsi retenu que le recourant a commis une faute, si bien que le principe de l'amende doit être confirmé.
a. À titre liminaire, il sera relevé que la LCI ne prévoit pas à titre de sanctions administratives l'avertissement, mais uniquement des amendes (art. 137 LCI précité), de sorte qu'il n'est légalement pas possible de prononcer un avertissement pour une ou des violations de la LCI.
Le grief du recourant sur ce point sera écarté.
b. S'agissant de la quotité de l'amende, la jurisprudence de la chambre de céans précise que le département jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour en fixer le montant. La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès. Sont pris en considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises dans le respect du principe de proportionnalité (ATA/558/2013 du 27 août 2013 consid. 18 ; ATA/804/2012 du 27 novembre 2012 ; ATA/488/2011 du 27 juillet 2011 ; ATA/537/2009 du 27 octobre 2009).
c. En l'espèce, les manquements du recourant ont trait à la sécurité du public et à la prévention des risques d'incendie. Le fait de mettre en service une installation non conforme aux conditions visant un tel bien juridique doit être considéré comme grave, justifiant une amende élevée, d'autant plus que l'installation en cause était susceptible d'accueillir un public relativement nombreux.
Toutefois et en application des principes pénaux énoncés plus haut (art. 47 CP), la situation personnelle du recourant doit être prise en compte dans le cadre de la sanction.
En l'occurrence et même si le recourant n'a pas allégué que le paiement de l'amende l'exposerait à une situation financière difficile, les pièces fournies par le recourant attestent que tel serait le cas.
En effet, selon le formulaire produit par le recourant, documenté par des pièces annexes, ce dernier a des dettes pour un montant d'environ CHF 150'000.- et fait l'objet de poursuites d'un montant d'environ CHF 20'000.-. Or, son gain professionnel net annuel s'élève à CHF 68'000.-.
On peut dès lors partir du principe qu'une amende représentant un peu plus d'un septième de son salaire annuel net mettrait le recourant dans une situation financière difficile.
De plus et à teneur du dossier, c'est la première fois que le recourant fait l'objet d'une amende administrative.
Dans ce contexte, le montant de l'amende de CHF 10'000.- apparaît disproportionné et sera réduit à CHF 7’500.-.
Au vu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis.
Vu l’issue du litige, un émolument – réduit à CHF 250.- – sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 500.- à la charge de l’État de Genève sera allouée au recourant, qui obtient partiellement gain de cause et qui y a conclu (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 30 janvier 2014 par Monsieur A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 13 décembre 2013 ;
au fond :
l'admet partiellement ;
annule partiellement le jugement du Tribunal administratif de première instance du 13 décembre 2013 ;
annule partiellement la décision du département de l’urbanisme du 3 septembre 2013 ;
réduit le montant de l’amende à CHF 7’500.- ;
confirme la décision du département de l’urbanisme du 3 septembre 2013 pour le surplus ;
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 250.- ;
alloue à Monsieur A______ une indemnité de procédure de CHF 500.- à la charge de l’État de Genève ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Marc Lironi, avocat du recourant, au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, ainsi qu’au Tribunal administratif de première instance.
Siégeants : M. Verniory, président, Mme Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :