POUVOIR JUDICIAIRE
A/3043/2013-TAXIS ATA/585/2014
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 29 juillet 2014
1ère section
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Jacques Roulet, avocat
contre
COMMISSION D'EXAMENS DE LA LOI SUR LES TAXIS ET LIMOUSINES
EN FAIT
Monsieur A______, né le ______ 1968, de nationalité suisse, a participé à la session ordinaire des examens visant à l'obtention d’une carte professionnelle de chauffeur de taxi au mois de mai 2011. Il a obtenu des résultats insuffisants.
M. A______ s'est réinscrit à la session ordinaire du mois d'avril 2012 ainsi qu'à la série complémentaire du mois de septembre 2012 en vue de passer à nouveau les épreuves relatives à l'obtention d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi.
Selon le procès-verbal d’examens du 3 octobre 2012, il a pu valider deux examens, soit l'épreuve écrite « lois et règlements » et l'épreuve orale « anglais ». À l’épreuve écrite « topographie théorique », il a obtenu la note de 4 et à l'épreuve « topographie pratique », la note de 3. N'ayant pas obtenu la note minimum de 4 pour chacun des examens précités, M. A______ a échoué à l'examen.
Par publication dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 26 février 2013, le département des affaires régionales, de l'économie et de la santé, devenu depuis lors le département de la sécurité et de l’économie (ci-après : DSE), soit pour lui le service du commerce (ci-après : Scom) a arrêté l'organisation de la session ordinaire des examens visant à l'obtention d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi pour 2013 du 18 avril 2013 au 8 mai 2013, la série complémentaire en cas d'échec ayant lieu du 9 au 13 septembre 2013.
Le prix de l'examen complet était de CHF 750.-, soit CHF 150.- pour la connaissance de la loi et du règlement, CHF 150.- pour l'épreuve d'anglais, CHF 300.- pour l'examen de topographie pratique et CHF 150.- pour l'examen de topographie théorique.
La publication FAO précisait également qu'au début de chaque examen, une pièce d'identité et la convocation devaient être présentées et que l'entrée en salle d'examens était interdite à tout candidat n'ayant pas réglé l'émolument précité.
Le 27 février 2013, M. A______ s'est inscrit à la session d'examens de 2013 pour les deux examens restants pour la troisième fois.
Par courrier du 25 mars 2013 de la commission d'examens (ci-après : la commission) instituée par la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30), accompagné du règlement des examens LTaxis (ci-après : le règlement des examens) adopté par la commission à une date non connue et d'un bulletin de versement relatif au prix des examens, M. A______ a été convoqué à l'examen de « topographie pratique » le 26 avril 2013 et à celui de « topographie théorique » le 2 mai 2013.
Sur la convocation, il était précisé qu'au début de chaque examen, la présentation de la carte d'identité ou du permis de séjour et du récépissé postal, attestant le paiement de l'émolument, était requise et qu'en l'absence desdits documents, le candidat ne serait pas admis en salle d'examens.
Le 23 avril 2013, l'Hospice général s'est acquitté du paiement de l'émolument relatif aux examens de M. A______.
Le 26 avril 2013, M. A______ s'est présenté à l'examen de « topographie pratique » avec un véhicule loué, équipé « taxi de service public », comme il était tenu de le faire, sans être muni de la preuve du paiement de l'émolument relatif à l'examen.
M. A______ n'a pas été admis à passer l'examen de « topographie pratique ».
Le 2 mai 2013, M. A______ a passé l'examen de topographie théorique.
Par courrier non daté, reçu par le Scom le 2 mai 2013, M. A______ a fait part de son souhait de pouvoir repasser l'examen de « topographie pratique ». En lisant que « le contrôle se faisait lors de l'entrée en salle » il avait compris que l'obligation de présenter le récépissé postal concernait uniquement les examens écrits.
Le 12 juin 2013, la commission a communiqué le procès-verbal d'examens à M. A______, selon lequel à l'épreuve écrite « topographie théorique », il avait obtenu un mauvais résultat, soit la note 1 et à l'épreuve « topographie pratique » il avait été déclaré absent.
Lors de la publication de l'organisation de l'examen dans la FAO du 26 février 2013 ainsi que sur la convocation du 25 mars 2013 comme dans le règlement annexé à celle-ci, il était mentionné qu'au début de chaque examen, le récépissé postal attestant le paiement de l'émolument était requis. Dans la mesure où au début de l'examen de « topographie pratique » M. A______ n'avait pas pu produire la preuve de paiement de l'émolument, l'examen lui avait été refusé, de sorte qu'il avait été considéré comme absent. Le paiement de l'émolument restait, néanmoins, acquis et l'absence injustifiée de M A______ était assimilée à un échec.
La commission a invité le candidat à se réinscrire à la série complémentaire du mois de septembre 2013 concernant l'examen de « topographie théorique », tout en précisant qu'il ne pouvait pas se présenter à l'examen de « topographie pratique » étant donné qu'il n'y avait pas été admis au mois d'avril.
La commission a également annexé au procès-verbal la directive relative à la procédure de réclamation et de consultation des épreuves d'examens LTaxis.
M. A______ avait bien compris qu'au début de chaque examen la présentation du récépissé postal attestant le paiement de l'émolument était obligatoire.
Cependant, il demandait la bienveillance de la commission pour pouvoir repasser ensemble les deux examens restants au mois de septembre 2013. Le métier de chauffeur de taxi était toute sa vie. Depuis trois ans, il consacrait de l'argent et du temps pour obtenir la carte professionnelle qui l'autoriserait à l'exercer. Le jour de l'épreuve pratique, malgré ses faibles moyens, il avait loué une voiture équipée « taxi de service public » comme il était tenu de le faire. Néanmoins, en dépit du fait que l'émolument avait effectivement été payé et qu'il avait sollicité de pouvoir repasser l'épreuve l'après-midi du jour même avec le récépissé, l'examen lui a été refusé.
Les deux séries d'examens organisées en 2013 étaient ses troisièmes et dernières tentatives autorisées par la loi pour obtenir la carte professionnelle de chauffeur de taxi. En ne le laissant pas repasser son examen de « topographie pratique » au mois de septembre 2013, la commission l'empêchait définitivement d'accéder au métier de chauffeur de taxi.
M. A______ n'avait pas été admis à l'examen de « topographie pratique » de la session ordinaire d'avril 2013. Dès lors, « par souci d'égalité de traitement et dans le respect des directives en vigueur », il ne pouvait pas se présenter à la série complémentaire de septembre pour repasser l'épreuve. En outre, la réclamation du 7 août 2013 valait désistement à l'examen de « topographie théorique ».
Ce courrier n'a pas été désigné comme décision et ne mentionnait ni voie ni délai de recours.
Vu que le règlement des examens prévoyait un contrôle à l'entrée de la salle d'examens uniquement, il avait pensé de bonne foi que la preuve du paiement devait être présentée seulement aux examens écrits. Il n'était pas spécifié que le candidat devait le présenter également à l'examen pratique, lequel avait normalement eu lieu en fin de session, si bien qu'il n'était plus utile de prouver le paiement. Par ailleurs, dans la mesure où les années précédentes, aucun récépissé postal n'avait été sollicité par l'examinateur de l'épreuve pratique, il avait pu penser de bonne fois qu'il devait en aller de même lors de la dernière session.
Partant, en considérant qu'il ne s'était pas présenté à l'examen de « topographie pratique » en raison d'un désistement non justifié, la commission avait violé l'interdiction du formalisme excessif, le principe de proportionnalité ainsi que le principe de la bonne foi.
Par ailleurs, le jour de l'examen pratique, l'examinateur avait contacté le Scom pour vérifier que le paiement avait bien été effectué, mais celui-ci avait répondu par la négative, le montant de l'émolument n'ayant pas encore été transmis à cette date. Il était ainsi d'autant plus justifié que M. A______ soit muni du récépissé postal que la commission n'avait aucun moyen de vérifier l'exactitude de ses allégations.
Le 1er novembre 2013, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 29 novembre 2013 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.
Le 4 novembre 2013, M. A______ a été mis au bénéfice de l’assistance juridique, avec effet au 15 octobre 2013.
Aucune des parties ne s'est manifestée depuis lors.
EN DROIT
a. Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 1, les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (art. 4 al. 1 let. b. de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Pour être valables, les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées. Elles doivent en outre indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA).
b. Selon un principe général du droit - exprimé notamment à l’art. 47 LPA, lorsqu’il existe une obligation de mentionner les voies et délais de recours, l’omission de cette exigence ne saurait porter préjudice au justiciable (arrêts du Tribunal fédéral 2P.33/2004 et 2P.174/2004 du 7 décembre 2004 consid. 3.3). Ce principe général découle des règles de la bonne foi qui, conformément à l’art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), imposent également des devoirs à l’autorité dans la conduite d’une procédure (ATF 123 II 231 ; 119 IV 330 consid. 1c ; 117 Ia 297 consid. 2 ; ATA/800/2005 du 22 novembre 2005 ; Benoit BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 271 ; Jean-François EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 228).
c. En l'espèce, bien que la lettre de la commission du 19 août 2013 n'ait pas été désignée comme décision, en vertu de l'art. 4 LPA, elle doit être considérée comme telle.
En dépit du fait que ce courrier avait été notifié de manière irrégulière, M. A______ n'a pas subi de préjudice et son recours a été interjeté en temps utile (art. 62 al. 1 let. a LPA), partant, il est recevable.
b. En ce qui concerne les taxis, la Cst. ne confère aucune compétence à la Confédération. Les cantons sont donc souverains en la matière.
Le Conseil d'État édicte les dispositions nécessaires pour l'application de la LTaxis (art. 49 LTaxis)
b. L’exercice de la profession de chauffeur de taxi est soumis à la délivrance d’une carte professionnelle de chauffeur de taxi (art. 5 al. 1 LTaxis). Celle-ci est délivrée par le DSE, lorsque le requérant répond aux conditions énoncées à l’art. 6 al. 2 LTaxis. En particulier, il doit avoir réussi les examens prévus à l’art. 26 LTaxis.
c. En vertu de l'art. 1 al. 1 du règlement d’exécution de la LTaxis du 4 mai 2005 (RTaxis - H 1 2 05), l’application de la LTaxis est confiée au Scom.
d. Le DSE organise les examens ou confie cette tâche aux milieux professionnels sous sa surveillance (art. 29 al. 1 LTaxis). Ceux-ci organisent chaque année au printemps une session ordinaire des examens nécessaires à l’obtention des cartes professionnelles (art. 30 al. 1 RTaxis). Dans le cadre de la même session, des examens complémentaires sont organisés pour les candidats ayant échoué précédemment (art. 30 al. 2 RTaxis).
La commission est composée de représentants des milieux professionnels (art. 32 al. 1 RTaxis). Elle est présidée par un représentant du Scom ou par un représentant des milieux professionnels sous la surveillance de celui-ci (art. 33 RTaxis).
e. Les matières des examens pour la carte professionnelle sont décrites à l’art. 37 RTaxis. Ceux-ci consistent en deux examens écrits, l’un portant sur la connaissance de la législation sur les taxis et limousines, et l’autre sur la connaissance de la topographie de la ville et du canton. Un examen pratique porte à la fois sur l’accomplissement de trois parcours dans le canton au meilleur prix et sur le maniement du taximètre. Enfin, le candidat doit réussir un examen oral d’anglais rudimentaire.
Les connaissances du candidat sont appréciées selon un barème allant de 0 à 6 points, avec une incrémentation d’un demi-point (art. 40 al. 1 RTaxis). Pour réussir les examens, le candidat doit obtenir dans chaque épreuve une note égale ou supérieure à 4 points (art. 40 al. 2 RTaxis).
En cas d’échec à la session, le candidat peut se présenter à une session complémentaire d’examens pour refaire ceux auxquels il n’a pas obtenu la note minimale précitée (art. 41 al. 1 RTaxis).
En cas d’échec définitif à une session d’examens, le candidat a la possibilité de se présenter à une nouvelle session, mais doit alors subir à nouveau tous les examens, sauf ceux pour lesquels il avait obtenu une note égale ou supérieure à 5 points lors d’une session précédente (art. 41 al. 2 RTaxis).
Le candidat qui a subi trois échecs issus de trois sessions, y compris la série d’examens complémentaires, ne peut plus se présenter. Il en va de même du candidat qui n’a pas réussi l’ensemble des examens dans le délai de cinq ans dès sa première inscription (art. 41 al. 4 RTaxis).
Les coûts des activités de la commission et ses frais de secrétariat sont couverts par les émoluments d'inscription aux examens, fixés par le Scom (art. 33 al. 4 RTaxis).
f. Aux termes du ch. 1.2 du règlement des examens LTaxis (ci-après : le règlement des examens) adopté par la commission à une date non connue, le candidat se présente à l'examen muni de son permis de conduire, d'une pièce d'identité et de la preuve de paiement des frais d'inscription à l'examen. En l'absence des documents cités, le candidat ne sera pas admis en salle d'examens (ch. 2 du règlement des examens).
Le candidat qui a participé à tous les examens et qui ne les réussit pas peut se présenter à la série complémentaire d'examens de la même session pour subir les épreuves auxquelles il a échoué (ch. 9 du règlement des examens).
Toute absence aux examens doit être justifiée par écrit auprès du Scom, dans les dix jours qui suivent la fin de la session/série d'examens. Passé ce délai, l'absence sera considérée comme un échec total et l'émolument sera dû (ch. 10 du règlement des examens).
b. Tout comme la constitutionnalité d’une loi, la légalité d’un règlement peut être remise en cause à l’occasion d’un cas d’application concret (ATA/501/2005 du 19 juillet 2005 ; ACOM/93/2004 du 28 septembre 2004 et les références citées).
c. Le règlement concrétise les règles qui figurent dans la loi et précise les modalités pratiques de son application. Seules des normes secondaires peuvent se trouver dans un règlement. Une norme secondaire est une norme qui ne déborde pas du cadre de la loi, qui ne fait qu'en préciser certaines dispositions et fixer, lorsque c'est nécessaire, la procédure applicable (Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Vol. I, 3ème éd., 2013, p. 540).
d. Au contraire, les normes primaires sont des règles dont on ne trouve aucune trace dans la loi de base, des règles qui étendent ou restreignent le champ d'application de cette loi, confèrent aux particuliers des droits ou leur imposent des obligations dont la loi ne fait pas mention. Elles ne peuvent être édictées par l'autorité exécutive que si une telle compétence trouve son fondement dans une clause de délégation législative valable (Andreas. AUER/Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, op. cit., p. 541).
e. Le mécanisme de la délégation législative est solidement ancré dans le droit public cantonal. Il est en effet admis que le législateur cantonal a le droit de déléguer au gouvernement la compétence d'adopter des lois au sens matériel et de l'autoriser à créer des règles de droit sous forme d'ordonnance de substitution dépendante, fondée précisément sur une délégation législative. Ce droit est limité par quatre règles établies par une longue jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 128 I 113 consid. 2, p. 122, ATF 118 Ia consid. 3, p. 245, ATF 115 Ia 277 consid. 7, p. 290) et qui ont-elles-mêmes valeur constitutionnelle.
Il faut ainsi que la délégation ne soit pas prohibée par la Cst., qu'elle se limite à une matière déterminée, qu'elle figure dans une loi au sens formel, et que la norme de délégation indique le contenu essentiel de la réglementation.
Un acte législatif qui ne respecte pas l'une ou l'autre de ces quatre conditions ainsi qu'une décision qui se base sur une telle ordonnance, manquent de base légale et violent le principe de la séparation des pouvoirs (Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., pp. 588 et ss).
Les cas de figures précités constituent des règles primaires qui ne seraient licites qu'en présence d'une délégation législative expresse. Or, une telle délégation ne figure pas dans la LTaxis, pas plus du reste que dans le RTaxis.
La commission, qui a comme tâche d'organiser chaque année des examens nécessaires à l’obtention des cartes professionnelles de chauffeur de taxi et de limousine, et de ce fait a éventuellement la possibilité d'émettre un règlement d'organisation pour régler les modalités pratiques de l'examen, a donc outrepassé sa compétence d'exécution de la loi en édictant des normes primaires.
Par conséquent, la décision litigieuse se fonde sur une base légale insuffisante et viole de ce fait le principe de la légalité.
b. Une décision est arbitraire au sens de l’art. 9 Cst. lorsqu’elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté ou lorsqu’elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité (ATF 138 I 49 consid. 7.1). Tel est le cas lorsqu'elle est manifestement insoutenable, qu’elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d’un droit certain (ATF 136 III 552 consid. 4.2 ; 132 III 209 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_227/2012 du 11 avril 2012).
c. En l'espèce, même si l'on faisait abstraction du fait que le règlement des examens n'a aucun fondement dans une clause de délégation législative, l'argumentation de la commission selon laquelle « par souci d'égalité de traitement », et bien que l'émolument fût effectivement acquitté et M. A______ ait été présent personnellement, il a été déclaré absent et l'examen lui a été refusé, ne saurait être suivi.
d. En effet, M. A______ était bien présent à l'examen de « topographie pratique ». Cependant, faute de preuve de paiement de l'émolument, il n'y a pas été admis. En assimilant M. A______ à un candidat qui s'inscrit à l'épreuve, mais ne paie pas d'émolument et se désintéresse complètement de son examen en ne s'y présentant même pas, la commission a traité de manière identique deux cas qui sont manifestement dissemblables et a, de ce fait, violé le principe de l'égalité de traitement.
En tout état, même en assimilant la situation du recourant à une absence, celle-ci ne peut être considérée comme injustifiée, étant donné que, comme le règlement des examens le prévoit, il s'était justifié par écrit dans un délai de dix jours suivant la fin de la session. En effet, par courrier non daté mais reçu par le Scom le 2 mai 2013, soit six jours après l'épreuve litigieuse, M. A______ a fait part de son erreur de compréhension relative au contrôle des documents, qui selon lui, concernait uniquement les examens écrits ainsi que de son souhait de pouvoir repasser l'examen de « topographie pratique ».
En omettant de prendre en considération cet élément, la décision de la commission considérant l'absence du recourant comme injustifiée heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité, et est par conséquent arbitraire.
Par ailleurs, le fait de considérer la réclamation de M. A______ du 7 août 2013 comme désistement à l'examen de « topographie théorique », sans que cela ressorte de son courrier, est également arbitraire.
Au vu de ce qui précède, le recours sera admis et la décision de la commission du 19 août 2013 annulée. M. A______ sera autorisé à présenter l'examen de « topographie pratique » lors de la prochaine session ordinaire des examens ainsi que, en cas d'échec, également lors de la session de rattrapage. Il sera également autorisé à se présenter à l'examen de « topographie théorique » une nouvelle fois.
Étant donné l'issue du recours, la chambre de céans peut se dispenser d'examiner les griefs relatifs au principe de la bonne foi, à l'interdiction du formalisme excessif et à la violation du principe de proportionnalité invoqués par le recourant.
Malgré l’issue du litige, aucun émolument ne sera mis à la charge de la commission (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée, à la charge de l'État de Genève, au recourant, qui y a conclu et qui s'est fait représenter par un avocat.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 19 septembre 2013 par Monsieur A______ contre la décision du 19 août 2013 de la commission d'examens de la loi sur les taxis et limousines ;
au fond :
l’admet ;
annule la décision du 19 août 2013 de la commission d'examens de la loi sur les taxis et limousines ;
autorise Monsieur A______ à présenter l'examen de « topographie pratique » lors de la prochaine session ordinaire des examens et, en cas d'échec, également lors de la session de rattrapage ; ainsi qu'à présenter l'examen de « topographie théorique » une nouvelle fois ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;
alloue à Monsieur A______ une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à la charge de l’État de Genève ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jacques Roulet, avocat du recourant ainsi qu'à la commission d'examens de la loi sur les taxis et limousines.
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Verniory et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :