POUVOIR JUDICIAIRE
A/953/2011-AMENAG ATA/501/2014
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 1er juillet 2014
dans la cause
ALAIN DREIER BUREAU TECHNIQUE DU BÂTIMENT SA représentée par Me Antoine Kohler, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE L’ENVIRONNEMENT, DES TRANSPORTS ET DE L’AGRICULTURE
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 19 décembre 2012 (JTAPI/1542/2012)
EN FAIT
Le préavis favorable du 19 mai 2006 du service de la planification de l'eau du domaine de l'eau du département du territoire, devenu depuis lors la direction générale de l’eau (ci-après : DGEau ou le département) du département de l'environnement, des transports et de l'agriculture (ci-après : DETA) faisait partie intégrante de l’autorisation. Y figuraient diverses exigences relatives aux raccordements d’eau. Les bénéficiaires de l’autorisation devaient par ailleurs s’assurer « que toutes les installations existantes et à construire étaient conformes aux dispositions légales suivantes :
art. 59a de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE),
loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux),
ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux),
ordonnance sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les polluer du 1er juillet 1998 (OPEL),
loi cantonale sur les eaux du 5 juillet 1961 (L 2 05),
règlement d’exécution de la loi sur les eaux du 22 février 1989 (L 2 05.01),
règlement relatif aux taxes d’épuration et d’écoulement des eaux du 20 octobre 1993 (L 2 05.21),
directives, normes et recommandations techniques établies par les offices fédéraux, les services du Département et les organisations professionnelles concernées.
A ce sujet, des informations complémentaires [pouvaient] être obtenues au guichet de renseignements du service cantonal de l’évacuation de l’eau (SEVAC), 5, rue David-Dufour, 7ème étage de 9h00 à 12h00 et de 14h00 à 16h00, ou en contactant le collaborateur / la collaboratrice soussigné(e) ».
La société Alain Dreier Bureau technique du bâtiment SA (ci-après : la société) est intervenue dans ce chantier en tant que constructeur des installations d’évacuation des eaux des immeubles concernés. Le système d'évacuation choisi a été d'amener, par des chéneaux, les eaux de surface (toiture) dans le réseau de drainage installé autour des villas concernées.
Le 25 janvier 2011, un inspecteur de la DGEau a procédé à un contrôle de conformité des travaux effectués en vue de la délivrance de l’autorisation de mise en service (ci-après : AMS).
Par décision du 7 février 2011, cette autorité a ordonné à la société de procéder à des travaux, plusieurs manquements ayant été constatés.
Elle la priait, en particulier, de séparer distinctement l'écoulement des eaux de surface du réseau de drainage. La voie de droit à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) était indiquée.
Par lettre du 18 février 2011, la société a indiqué qu’elle procéderait à tous les aménagements demandés, à l’exception de la séparation du réseau de drainage de celui des eaux de surface, qui n’avait jamais été exigée au stade de la délivrance de l’autorisation. La récupération des eaux de surface dans le circuit de drainage était conforme à la loi en vigueur.
Par courrier du 18 mars 2011, le département a informé la société qu’il maintenait cette exigence « au vu des problèmes d’humidité qui [pouvaient] d’ores et déjà être constatés dans les sous-sols des bâtiments litigieux » et de son préavis du 19 mai 2006. Ce dernier indiquait clairement que le bénéficiaire de l’autorisation devait s’assurer que toutes les constructions étaient conformes aux dispositions légales en vigueur, y compris les normes et recommandations des organisations professionnelles. Parmi celles-ci figurait la norme suisse SN 592’000-2002 (ci-après : la norme) dont le texte, non équivoque, prescrivait cette séparation.
Si la société persistait à s’opposer à cette exigence, elle était priée d'envoyer son courrier du 18 février 2011 au Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), juridiction compétente pour en traiter.
Le 28 mars 2011, représentée par un conseil, la société a envoyé au TAPI une copie des courriers susmentionnés en précisant que sa lettre du 18 février 2011 devait être considérée comme un recours contre la décision du département du 7 février 2011.
Par jugement du 19 décembre 2012, le TAPI a rejeté ce recours.
La recevabilité était douteuse, l’acte de recours du 28 mars 2011 ne contenant quasiment aucune motivation. Certes, la société avait exposé des griefs dans sa lettre du 18 février 2011 adressée au département, mais rien n’existait dans l’acte de recours lui-même (le courrier du 28 mars 2011). La question de savoir si ce dernier respectait les exigences de forme imposées par l’art. 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) pouvait néanmoins souffrir de rester ouverte, vu l’issue du litige au fond.
Les art. 66 de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux - RS 814.20) et 24 du règlement d’exécution de la LEaux du 15 mars 2006 (REaux-GE - L 2 05.01) indiquaient tous deux que les branchements des canalisations devaient être exécutés conformément aux normes des associations professionnelles. La norme publiée par l’Association suisse des professionnels de la protection des eaux à laquelle l’autorisation litigieuse renvoyait, prévoyait à son point 4.1.1, sous le titre « évacuation des eaux pluviales » que celles-ci ne devaient pas être amenées dans les conduites de drainage.
En l’espèce, la séparation demandée par le département apparaissait non seulement opportune mais également nécessaire pour éviter des risques importants de dégâts d’eau « eu égard à la spécificité du chantier et des lieux », comme l’avait relevé d’ailleurs la société Architectures et Acoustique SA dans son rapport d’analyse du 24 novembre 2010 destiné à rechercher l’origine des venues d’eau dans les sous-sols des villas sises aux nos 22 F et 22 E du chemin de la Butte. Ce rapport concluait en effet que le choix de déverser des eaux de toiture dans le réseau de drainage avait été « extrêmement risqué ». Il déplorait par ailleurs l'absence de toute norme professionnelle permettant de prévenir ce risque.
Il n’était pas possible pour la société, à la lecture du préavis litigieux de la DGEau, de comprendre que la recommandation SN 592’000-2002 en faisait partie intégrante. En effet, cette prescription n’était pas appliquée de manière uniforme par les différents constructeurs. En outre, le département n’exigeait pas son application de façon systématique. Le rapport d’analyse précité indiquait lui-même, après avoir considéré que le choix de déverser les eaux de toiture dans le réseau de drainage était extrêmement risqué, qu’il n’y avait « pas de norme professionnelle explicite pour le prévenir ». Dans plus de 70 % des cas, les villas ne disposaient pas d'un système de conduites séparé tel que celui demandé.
Le 4 février 2013, le TAPI a déposé son dossier sans observations.
Le 27 février 2013, le département a conclu au rejet du recours, pour des motifs rejoignant ceux développés par le TAPI dans son jugement. Ceux-ci seront discutés, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-après.
Il relevait en outre que les manquements constatés avaient emporté de lourdes conséquences sur le chantier concerné. La mauvaise exécution des travaux d’assainissement avait en effet occasionné des dégâts importants sur le gros œuvre et engendré des remontées d’humidité le long de certains murs, occasionnant moisissures, décollement de peintures et autres désagréments similaires. La nécessité de ne pas saturer les réseaux de drainage par l'arrivée des eaux de surface était d’autant plus importante que le terrain environnant était argileux et donc peu perméable.
Il produisait des photos des moisissures, ainsi qu'une analyse des taux d’humidité enregistrés à la base des murs des bâtiments litigieux.
Les chéneaux récupérant les eaux de toiture étaient raccordés aux drains récupérant les eaux de surface, eux-mêmes raccordés au système d’écoulement des eaux claires. Il existait autour de chaque villa un tuyau de drainage qui suivait le périmètre de chacune de celle-ci, récoltant les eaux de pluie.
Le juge a constaté des traces d’humidité dans le sous-sol des villas sises aux nos 22 F et 22 E. La peinture était « cloquée » par endroits et il existait des traces de moisissure dans les caves.
Selon la société, les problèmes d’humidité n’étaient pas dus au système de drainage installé, par ailleurs communément utilisé, mais à la façon erronée dont le maçon avait posé le radier (dalle inférieure de chaque villa).
D’après le département, la conception du système de récupération des eaux de toiture était mauvaise et non conforme aux normes techniques applicables. Le litige concernait cinq villas sur les sept construites, deux ayant dû être drainées différemment suite à une pollution.
Le département a admis qu’il avait déjà autorisé l’utilisation du système litigieux dans d’autres cas mais que « cela dépend(ait) du terrain ».
La visite des lieux avait mis en évidence les problèmes d’humidité rencontrés par les bâtiments litigieux. Ceux-là provenaient de plusieurs défauts : l’absence de séparation des eaux de toiture du réseau de drainage qui entraînait une surcharge trop importante de ce réseau, des malfaçons dans la conception et dans la réalisation du réseau de drainage, et la longueur trop importante du radier qui favorisait les infiltrations d’eau.
Dans le cas des villas nos 6'802 et 6'803, atteintes de pollution, la société avait non seulement procédé à la séparation des eaux de toiture du système de drainage mais également à la réfection et à l’abaissement des drains. Ce faisant, elle avait admis l’existence de malfaçons et la nécessité d’y remédier. Celles-ci existaient également pour les villas litigieuses, ce que le transport sur place avait permis d’attester.
Suivait un ensemble de considérations techniques qui seront reprises dans la mesure utile ci-après.
Elle contestait la relation de causalité existant entre le système de drainage choisi et les problèmes d’humidité rencontrés.
Elle produisait une autorisation récente intégrant un préavis émanant de la DGEau dans lequel il était indiqué que « les eaux non polluées provenant d’une surface extérieure des toitures ne seront en aucun cas évacuées vers les réseaux de drainage conformément aux prescriptions de la norme suisse SN 592’000-2002 ». Cette référence expresse à la norme litigieuse dans les préavis de la DGEau postérieurs au litige constituait un aveu du caractère lacunaire des préavis antérieurs et, notamment, de celui du 19 mai 2011.
Si la référence à cette norme avait été expresse dans ce document, la société aurait pu la discuter avec le département, voire la contester dans le cadre d'un recours interjeté contre leur autorisation de construire. L’absence de toute référence expresse à cette recommandation technique - par ailleurs dépourvue de toute force obligatoire - ne lui avait pas permis de comprendre la portée donnée par la DGEau à son préavis.
Le 16 octobre 2013, le département a contesté la recevabilité de cette écriture en se référant à une lettre de clôture d’instruction du juge délégué du 19 août 2013.
Ensuite de quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le département conteste la recevabilité des écritures de la recourante du 25 septembre 2013.
Selon le Tribunal féréral, le droit d'être entendu, ancré à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), garantit notamment le droit pour une partie à un procès de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre (Arrêt du Tribunal fédéral 2D_46/2012 du 16 janvier 2013 consid. 4.2). Il appartient en effet aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminants qui appellent des observations de leur part (ibid.). Ce droit de réplique vaut pour toutes les procédures judiciaires. Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.1 p. 197 et les références citées). Dans ce sens, l'art. 29 al. 2 Cst. confère un véritable droit de réplique, même dans les domaines qui n'entrent pas dans le champ d'application de l'art. 6 CEDH (cf. ATF 138 I 154 consid. 2.3 p. 156 s ; Arrêt du Tribunal fédéral 2D_77/2010 du 19 juillet 2011 consid. 2.2).
En l'espèce, le département a répondu au recours le 13 août 2013. Les parties se sont ensuite déterminées après enquêtes. Les écritures de la recourante du 25 septembre 2013 constituent une réplique aux arguments développés par le département dans sa réponse. Elles seront donc admises.
La lettre du 18 février 2011 adressée au département par la recourante - alors non représentée - contestait la décision de ce dernier du 7 février 2011 (munie de l'indication des voies et délais de recours) sous un aspect bien défini : l'exigence qui lui était faite de séparer les eaux de surface du réseau de drainage. S'il n'entendait pas reconsidérer sa position, le département aurait dû considérer ce courrier comme un recours. Dès sa réception, il aurait dû le transmettre au TAPI, en application de l'art. 64 al. 2 LPA, qui dispose que « le recours adressé à une autorité incompétente est transmis d’office à la juridiction administrative compétente et le recourant en est averti ». Le TAPI aurait eu alors la possibilité d'interpeller la recourante pour qu'elle adapte cas échéant son recours aux exigences légales à l'intérieur du délai de recours qui était loin d'être échu (art. 65 al. 1 et 2 LPA).
Bien qu'adressé à la mauvaise autorité, le recours était donc recevable.
Dans la décision litigieuse du 7 février 2011, le département indique avoir constaté lors du contrôle effectué le 25 janvier 2011, notamment, « que les eaux de surface des parcelles 6'799 à 6'805 (aujourd'hui 6'799, 6'800, 6'801, 6'804 et 6'805) étaient raccordées aux réseaux de drainage des différents bâtiments contrairement aux normes en vigueur ». Il a consécutivement ordonné à la recourante de « séparer distinctement le réseau de drainage de celui des eaux de surfaces » s'agissant de ces bâtiments.
Dans son courrier du 18 février 2011 adressé au département, la recourante a admis tous les travaux demandés dans la décision litigieuse, à l'exception de celui-ci. Cet élément constitue donc l'unique objet du litige.
Les discussions portant sur les autres points seront ainsi écartés (griefs liés à d'autres malfaçons notamment). En effet, de deux choses l'une : soit le département a omis d'en demander l'exécution et il doit le faire par une décision remplissant les exigences de l'art. 4 LPA, soit les travaux réalisés à la demande du département ont été mal exécutés et il appartient à ce dernier d'initier une procédure fondée sur l'art. 120 LEaux, aux termes duquel les travaux qui ne sont pas exécutés conformément aux mesures prescrites et dans de bonnes conditions de bienfacture doivent être refaits sur demande de l’autorité compétente et sont, au besoin, exécutés d’office.
Par ailleurs, il n'appartient pas au droit administratif de statuer sur la responsabilité de la recourante s'agissant d'éventuels défauts de l'ouvrage qui seraient constitutifs d'une mauvaise exécution du mandat - et encore moins de répartir ces responsabilités entre les différentes entreprises qui sont intervenues et qui ne sont pas parties au litige. Ces questions relèvent du droit civil, lequel est expressément réservé par l'art. 12 LEaux, qui dispose que l’exécution des ordres ou des travaux ne dégage en rien la responsabilité de l’intéressé pour les dommages causés à des tiers avant, pendant ou après l’exécution des travaux. Une procédure est d'ailleurs pendante devant le juge civil s'agissant des bâtiments appartenant à Mme et M. JUNGO.
En conclusion, la question juridique qui se pose en l'espèce - du point de vue du droit administratif - est de savoir si l'ordre donné à la recourante par le département le 7 février 2011 de séparer l'écoulement des eaux de surface du circuit de drainage est conforme à la loi.
Selon l'art. 130 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose n’est pas conforme aux autorisations délivrées, le département peut ordonner, notamment, la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition d'un ouvrage (art. 129 let. e LCI).
Savoir si les travaux sont conformes à l'autorisation délivrée suppose préalablement de déterminer l'étendue des obligations contenues dans celle-ci. Selon le département, l'obligation de séparer l'écoulement des eaux de surface du circuit de drainage y figure, ce que conteste la recourante.
L'autorisation ne contient pas directement d'éléments relatifs aux conditions d'écoulement et de canalisations des eaux pluviales. Y figure néanmoins un renvoi exprès aux conditions figurant dans le préavis de la DGEaux, dont il est précisé qu'il en fait « partie intégrante ».
Ledit préavis renvoie lui-même - s'agissant du contenu des obligations à charge du bénéficiaire - à un ensemble de textes légaux et réglementaires que ce dernier doit respecter, ainsi qu'aux « directives, normes et recommandations techniques établies par les offices fédéraux, les services du département et les organisations professionnelles concernées ».
La directive 592'000 édictée par la commission suisse d'évacuation des eaux, indique que « les eaux pluviales ne doivent pas être amenées dans les conduites de drainage ». Cette directive prévoit cette unique solution pour tous les terrains, indépendamment de leurs caractéristiques. Elle ne fait, en particulier, pas de distinction selon que le terrain est naturellement drainé ou au contraire argileux.
Or, le département a indiqué qu'il n'en exigeait pas l'application dans tous les cas, mais que « cela dépend(ait) du terrain ». Il n'a par ailleurs pas contesté l'allégation de la recourante selon laquelle la séparation litigieuse n'est pas exigée dans un nombre important de cas, alors même que les préavis des autorisations y relatives contiendraient les mêmes renvois généraux aux normes et directives susmentionnées. Le rapport d'analyse auquel le département fait lui-même référence indique pour sa part que le choix de déverser les eaux de toiture dans le réseau de drainage est extrêmement risqué mais qu'il « n'y a pas de norme professionnelle pour le prévenir », ce qui conforte la thèse du recourant selon laquelle la directive litigieuse n'est pas l'expression d'une pratique uniforme du département et des professionnels du domaine de l'évacuation des eaux.
Ces éléments plaident en faveur de la thèse du recourant, selon laquelle la directive 592'000 n'a pas force obligatoire, malgré le renvoi général aux « directives, normes et recommandations techniques établies par les Offices fédéraux, les services du Département et les organisations professionnelles concernées » figurant dans l'autorisation litigieuse.
Il ressort également du dossier de la cause que les infiltrations d'eau dans les maisons concernées, l'humidité des murs et les plaintes des propriétaires, ont influencé l'interprétation que le département a fait a posteriori de l'autorisation litigieuse. Il n'est pas certain en effet, vu la pratique fluctuante de ce dernier, que si ces problèmes n'étaient pas survenus, l'autorité lui aurait donné la même portée. Or, celle-ci ne peut se définir en fonction du résultat ou des conséquences des travaux effectués. Une interprétation a posteriori est en effet contraire au principe de la bonne foi garanti par les art. 5 al. 3 et 9 Cst.
En réalité, le caractère litigieux de toute cette question trouve son origine dans la procédure d'autorisation de construire.
Selon l'art. 66 LEaux-GE, lors de la réalisation de nouvelles constructions ou la transformation de constructions existantes, les conditions d’évacuation des eaux et de raccordement aux canalisations sont fixées dans l’autorisation de construire par le DALE (art. 3 a contrario REaux-GE) sur la base des plans fournis. L'art. 9 al. 2 let. g du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01) exige en effet que la demande contienne les plans des canalisations d’évacuation des eaux usées et pluviales existantes et à construire, jusqu’aux points de déversement aux collecteurs en indiquant les diamètres et niveaux.
En soutenant qu'en l'espèce, l'obligation de procéder à la séparation des conduites litigieuses provient du renvoi du préavis de la DGEau aux normes professionnelles et non des plans visés ne varietur de l'autorisation de construire, le département admet implicitement que ce point n'a pas été éclairci sur les plans en question, contrairement à ce que prescrit l'art. 66 LEaux.
Le recours sera ainsi admis.
Ce résultat ne préjuge nullement de la question civile de savoir si, dans le cas d'espèce et eu égard à la qualité du terrain, les règles de l'art commandaient, au stade de la conception du projet, de séparer les eaux de surface du réseau de drainage. Cette question, de même que la répartition éventuelle des responsabilités entre les différentes entreprises concernées relèvent des seules juridictions civiles.
Le département ne pouvant, sauf cas particuliers, être condamné à un émolument de procédure, il y sera renoncé (art. 87 al. 1, 2ème phrase, LPA). Une indemnité de procédure de CHF 2'000.- sera allouée à Alain Dreier Bureau technique du bâtiment SA qui obtient gain de cause (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 1er février 2013 par contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 19 décembre 2012 ;
au fond :
l'admet ;
annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 19 décembre 2012 ;
annule partiellement la décision de la direction générale de l’eau – service de la planification de l'eau du 7 février 2011, en tant qu'elle ordonne à Alain Dreier Bureau technique du bâtiment SA de procéder aux travaux de séparation des eaux de surfaces du réseau de drainage des immeubles visés par la décision précitée ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ;
alloue une indemnité de CHF 2'000.- à Alain Dreier Bureau technique du bâtiment SA, à la charge de l'État de Genève ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Antoine Kohler, avocat de la recourante, au département de l’environnement, des transports et de l’agriculture - DGEau, au Tribunal administratif de première instance.
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Dumartheray et Verniory, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :