POUVOIR JUDICIAIRE
A/871/2013-LCI ATA/484/2014
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 24 juin 2014
1ère section
dans la cause
Madame Rachel et Monsieur Armand MAMAN
Monsieur Moïse BERDAH
Monsieur Alain BORDIER
Madame Pascale THALER-FORTIS
Monsieur Daniel FORTIS
Monsieur Joseph KATTAN
Madame Norma et Monsieur Albert KATTAN
Monsieur Pietro SARTORIO
FM PATRIMOINE IMMOBILIER Sàrl
PRATOLUNGO SA
SOGEPRIM Société genevoise de promotion et d'investissements immobiliers SA représentés par Me Malek Adjadj, avocat
contre
VILLE DE GENÈVE, DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT ET DES CONSTRUCTIONS
et
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 25 septembre 2013 (JTAPI/1027/2013)
EN FAIT
b. Monsieur Moïse BERDAH est propriétaire de la parcelle no 1'579 de la commune de Chêne-Bougeries, sise au 3, chemin du Velours, 1224 Chêne-Bougeries, sur laquelle il réside.
c. Madame Claudine et Monsieur Daniel FORTIS sont copropriétaires de la parcelle no 3'175 de la commune de Chêne-Bougeries, sise au 7, chemin des Bougeries, 1231 Conches, sur laquelle ils résident.
d. Madame Pascale THALER-FORTIS est propriétaire de la parcelle no 1'807 de la commune de Chêne-Bougeries, sise au 5, chemin des Bougeries, 1231 Conches, sur laquelle elle réside.
e. Monsieur Joseph KATTAN est propriétaire de la parcelle no 818 de la commune de Chêne-Bougeries, sise au 35, chemin du Velours, 1231 Conches, sur laquelle il réside.
f. Madame Norma et Monsieur Albert KATTAN sont copropriétaires d'un appartement sis sur la parcelle no 2'551 de la ville de Genève section Eaux-Vives, située au 120, route de Florissant, 1206 Genève, dans lequel ils résident.
g. Monsieur Pietro SARTORIO est propriétaire de la parcelle no 835 de la commune de Chêne-Bougeries, sise au 102, route de Malagnou, 1224 Chêne-Bougeries, sur laquelle il réside.
h. M. Alain BORDIER, FM Patrimoine Immobilier Sàrl, Sogeprim Société genevoise de promotion et d'investissements immobiliers SA (ci-après : Sogeprim SA) et Partolungo SA sont les promoteurs du plan localisé de quartier N° 2'9102-275, dit de la « Florence », qui se situe de part et d'autre du chemin de la Florence situé sur le territoire de la commune de Genève.
Le projet comportait différentes modifications sans changer le régime de circulation ni le nombre de voies ouvertes à la circulation : création et élargissement des trottoirs de part et d'autre du chemin ; délimitation d'un cheminement piéton en retrait de la chaussée aux abords du cycle d'orientation de la Florence ; mise en place de quatre « plateaux rehaussés » sur la chaussée afin de limiter la vitesse ; rétrécissement de la chaussée sur certaines sections du chemin ; amélioration du contre-sens cycliste ; remplacement de l'alignement des chênes existants par de nouvelles plantations ; déplacement de l'arrêt de bus TPG « Velours ». Les aménagements prévus impliquaient la suppression de 42 places de stationnement.
La référence de la requête était DD 104'540.
Préavis favorable, sous réserve, du service des monuments et des sites du département, le 11 juillet 2011 ;
Préavis favorable, sous conditions, de la police du feu, le 3 octobre 2011 ;
Préavis favorable, sous conditions, de la direction générale de l'eau, service de la planification de l'eau, le 19 décembre 2011 ;
Préavis favorable, sous réserve, du service conservation nature et paysage du département, le 20 mars 2012 ;
Préavis favorable de la direction générale de la mobilité (ci-après : DGM), le 15 novembre 2012 ;
Les préavis ont donné lieu à des modifications mineures du projet, surtout après des demandes de la DGM.
Par décision du 31 janvier 2013 (DD 104'540-2), parue dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 8 février 2013, le département a accordé à la ville l'autorisation d'effectuer les aménagements prévus sur le chemin. Les conditions figurant dans les différents préavis faisaient partie intégrante de l'autorisation.
Le 11 mars 2013, par l'intermédiaire de leur conseil, Mme et M. MAMAN, M. BERDAH, M. BORDIER, Mme THALER-FORTIS et M. FORTIS, M. Joseph KATTAN, Mme Norma et M. Albert KATTAN, M. SARTORIO, FM Patrimoine Immobilier Sàrl, Pratolungo SA et Sogeprim SA (ci-après : les riverains) ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre cette décision.
Ils avaient la qualité pour recourir. Ils étaient « tous propriétaires de parcelles immédiatement voisines du chemin du Velours ». Ils étaient donc plus touchés que quiconque.
Le département avait violé leur droit d'être entendu. Il n'y avait pas eu d'enquête publique pourtant prévue par la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes ; RS L 1 10). Aucune réglementation locale du trafic n'avait été demandée ce qui les avait privés d'enquête publique. Certaines pièces du dossier ne leur avaient pas été transmises.
La décision violait le principe de compensation des places de parking et des prescriptions de la LRoute.
Le 26 avril 2013, la ville a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours pour absence de qualité pour recourir, subsidiairement, à son rejet.
Le 13 mai 2013, le département a conclu au rejet du recours.
Le 25 septembre 2013, le TAPI a déclaré irrecevable le recours du 11 mars 2013.
Les riverains ne mettaient en avant aucun élément particulier qui laissait apparaître qu'ils auraient été spécialement, directement et concrètement touchés plus que quiconque par la décision querellée. Cette dernière, par sa nature, pouvait affecter un nombre indéterminé de personnes. Ils ne disposaient pas d'un droit d'usage privilégié du chemin. Leur action s'apparentait à une action populaire.
Ils avaient la qualité pour recourir contre la décision d'autorisation de construire. La suppression de places de parking les touchait plus particulièrement que quiconque. Les travaux entrepris sur le chemin allaient engendrer pour eux des pollutions diverses. Ils seraient empêchés de regagner leur habitation pendant la durée des travaux. Les habitants de Genève dans leur ensemble ne seraient pas touchés de façon similaire aux recourants.
Leur droit d'être entendu avait été violé dans le processus ayant mené à la décision d'autorisation de construire. Conformément à la jurisprudence, comme ils avaient subi un déni de justice formel détachable du fond de la cause, le TAPI aurait dû se prononcer sur la violation du droit d'être entendu.
Les recourants n'avaient pas la qualité pour agir. Les gênes temporaires liées aux travaux ne suffisaient pas à donner la qualité pour recourir. Une interdiction ponctuelle de circulation pour travaux devait être distinguée d'une fermeture définitive. Les nuisances liées aux travaux de réalisation du chemin ne pouvaient pas constituer la base de la qualité pour recourir. Le stationnement privé était suffisant pour les riverains, la diminution des places affecteraient principalement les pendulaires.
Le projet, au vu de son importance limitée, ne nécessitait pas une enquête publique. L'autorisation de construire était à l'origine de la suppression des places de stationnement, une réglementation locale de trafic ad hoc n'était pas nécessaire. La ville avait en outre produit les documents nécessaires à la détermination des recourants devant le TAPI.
Les recourants n'étaient pas plus atteints que quiconque par la suppression de places de parking publics. Ceux qui ne bénéficiaient pas de places de parking privées, contrairement aux recourants, seraient plus directement touchés. La restriction d'accès aux voies de circulation était plus faible que celles reconnues comme pouvant donner la qualité pour agir selon la jurisprudence.
Ce n'était que dans le cas où deux voies de recours existaient et qu'une empêchait de faire valoir la violation du droit d'être entendu que le TAPI aurait dû analyser la violation de ce dernier. Ce n'était pas le cas en l'espèce. De plus, les moyens invoqués ne s'écartaient pas du fond de la cause.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ce point de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
L'autorisation de construire est soumise à la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Les 42 places de parking supprimées par le projet querellé, ne sont pas soumises à une réglementation de trafic. Aucune nouvelle réglementation n'est donc nécessaire pour compléter l'autorisation de construire, qui règle la question. Dès lors, les procédures de la loi d'application de la législation fédérale sur la circulation routière du 18 décembre 1987 (LaLCR - H 1 05) ne s'appliquent pas en l'espèce.
a. A teneur de l’art. 60 let. a et b LPA, les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée et toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée, sont titulaires de la qualité pour recourir (ATA/350/2014 du 13 mai 2014 ; ATA/186/2014 du 25 mars 2014 ; ATA/199/2013 du 26 mars 2013).
b. Cette notion de l’intérêt digne de protection est identique à celle qui a été développée par le Tribunal fédéral sur la base de l’art. 103 let. a de l'ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 et qui était, jusqu’à son abrogation le 1er janvier 2007, applicable aux juridictions administratives des cantons, conformément à l’art. 98 let. a de la même loi (ATA/350/2014 précité ; ATA/399/2009 du 25 août 2009 ; ATA/207/2009 du 28 avril 2009 et les arrêts cités). Elle correspond aux critères exposés à l’art. 89 al. 1 let. c de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005, (LTF - RS 173.110), en vigueur depuis le 1er janvier 2007, que les cantons sont tenus de respecter, en application de la règle d’unité de la procédure qui figure à l’art. 111 al. 1 LTF (Arrêts du Tribunal fédéral 1C_152/2012 du 21 mai 2012 consid. 2.1 ; 1C_76/2007 du 20 juin 2007 consid. 3 ; 1C_69/2007 du 11 juin 2007 consid. 2.2 ; Message du Conseil fédéral concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 pp. 4’126 ss et 4’146 ss).
c. L’intérêt digne de protection représente tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l’annulation de la décision attaquée. Il consiste donc dans l’utilité pratique que l’admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret ; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d’être pris en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l’ensemble des administrés. Le recours d’un particulier formé dans l’intérêt général ou d’un tiers est exclu (ATF 138 II 162, consid. 2.1.1 et les arrêts cités ; ATA/586/2013 du 3 septembre 2013 ; François BELLANGER, La qualité de partie à la procédure administrative, in : Thierry TANQUEREL/François BELLANGER, Les tiers dans la procédure administrative, 2004, pp. 43 ss). Il incombe au recourant d'alléguer les faits propres à fonder sa qualité pour recourir (ATF 133 II 249 consid. 1.1 p. 251; 120 Ia 227 consid. 1 p. 229; 115 Ib 505 consid. 2).
d. La personne doit ainsi se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération, ou encore doit être touchée avec une intensité supérieure aux autres personnes, ce qui s'examine en rapport avec les circonstances concrètes de l'espèce (ATF 133 II 468 consid. 1 ; ATF 133 V 188 consid. 4.3.1 ; ATF 124 II 499 consid. 3b ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_2/2010 du 23 mars 2010 consid. 4). Tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte ou médiate (ATF 130 V 202 consid. 3 ; 133 V 188 consid. 4.3.1). D'une manière générale, la jurisprudence et la doctrine n'admettent que de manière relativement stricte la présence d'un intérêt propre et direct lorsqu'un tiers désire recourir contre une décision dont il n'est pas le destinataire (ATF 133 V 239 consid. 6.3). Les tiers ne sont en effet pas touchés par une décision de la même manière que son destinataire formel et matériel, dans la mesure où elle ne leur octroie pas directement des droits ni ne leur impose des obligations (François BELLANGER, La qualité de partie à la procédure administrative, in : Thierry TANQUEREL/François BELLANGER, pp. 43 ss, op. cit.).
b. Le critère de la distance n’est pas le seul déterminant car la question de savoir si le voisin est directement atteint nécessite une appréciation de l’ensemble des circonstances pertinentes (Arrêt du Tribunal fédéral du 8 avril 1997 reproduit in RDAF 1997 I p. 242 consid. 3a). S’il est certain ou très vraisemblable que l’installation litigieuse serait à l’origine d’immissions - bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres - touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 136 II 281 consid. 2.3.1 p. 285 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_152/2012 du 21 mai 2012 consid. 2.1 ; 1C_33/2011 du 12 juillet 2011 consid. 2.3). Il importe peu, alors, que le nombre de personnes touchées soit considérable - dans le cas d’un aéroport ou d’un stand de tir, par exemple (ATF 124 II 293 consid. 3a p. 303 et les arrêts cités). Il en va de même quand l’exploitation de l’installation comporte un certain risque qui, s’il se réalisait, provoquerait des atteintes dans un large rayon géographique, dans le cas d’une centrale nucléaire ou d’une usine chimique, par exemple (ATF 120 Ib 379 consid. 4d/e p. 388, 431 consid. 1 p. 434).
c. Les immissions ou les risques justifiant l’intervention d’un cercle élargi de personnes doivent présenter un certain degré d’évidence, sous peine d’admettre l’action populaire que la loi a précisément voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d’un aéroport, situés dans le prolongement de la piste de décollage, des voisins d’un stand de tir (cf. arrêts précités) ou des personnes exposées aux émissions d’une installation de téléphonie mobile (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.62/2001 du 24 octobre 2001 consid. 1 b : qualité pour agir reconnue à une personne habitant à 280 m de l’installation, mais pas admise à 800 m). Lorsque la charge est déjà importante, la construction projetée doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Ainsi en va-t-il particulièrement en milieu urbain où la définition du cercle des personnes touchées plus que n’importe quel habitant d’une agglomération n’est pas une chose aisée (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.47/2002 du 16 avril 2002 consid. 3.5).
La seule qualité d'usager, même régulier, d'une route, ne saurait justifier un droit d'opposition, admettre le contraire reviendrait à reconnaître un tel droit à un cercle indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité avec le projet litigieux (Arrêt du tribunal fédéral 1A_11/2006 du 27 décembre 2006, consid. 3.2). Lors de la suppression de places de parking publiques et de mesures de circulation sur un tronçon routier, l'utilisation accrue de la voie publique ne suffit en outre pas à donner la qualité pour recourir quand l'ensemble des usagers sont touchés de la même manière (Arrêt du Tribunal fédéral 2A.115/2007 du 14 août 2007 consid. 3). Seul un droit d'usage privilégié de l'axe routier le permet (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_463/2007 du 29 février 2008 consid. 1.3). Il faut en outre que l'atteinte soit particulièrement importante comme dans le cas d'une fermeture définitive de l'axe routier (2A.115/2007 précité consid. 3).
En l'espèce, les recourants sont riverains du chemin. Les aménagements effectués sur l'axe routier suppriment 42 places de parking sur la voie publique. Cependant, un cercle indéterminé de personnes est atteint par la mesure : les pendulaires, les visiteurs occasionnels et les habitant-e-s du quartier notamment. La suppression des places de parking ne les touchent pas plus spécialement, directement et concrètement que quiconque, d'autant plus qu'ils ont à leur disposition des places de parking privées. Le raisonnement est analogue pour la fermeture ou les modifications du tracé du chemin en cours de travaux qui sont provisoires, et donc à distinguer de l'atteinte grave d'une fermeture définitive. Finalement, les travaux effectués sur une route afin de l'aménager ont également un caractère passager et sont des mesures habituelles dans le cadre d'un chantier.
Pour les autres aménagements prévus dans le projet querellé (élargissement et création de trottoirs ou modification du marquage routier), qui ne remettent pas fondamentalement en cause la circulation routière, il est difficile de voir en quoi ils seraient une atteinte directe et particulière pour les recourants. N'ayant pas un droit d'usage privilégié du chemin, les riverains n'avaient donc pas la qualité pour recourir auprès du TAPI. Ce grief sera écarté.
Les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendu sur lequel le TAPI aurait dû entrer en matière.
Pour que la violation du droit d'être entendu puisse être examinée en dépit d'une absence de qualité pour recourir, il doit exister un déni de justice formelle détachable de l'examen de la cause sur le fond. En outre, l'examen du grief de violation du droit d'être entendu doit avoir été rendu impossible par la nature même de la voie de recours, par exemple dans le cas de l'examen limité à la violation de droits constitutionnels pour le recours constitutionnel subsidiaire de l'art. 113 LTF (Arrêt du Tribunal fédéral 2D_46/2013 du 18 septembre 2013 consid. 5.2).
En l'espèce, le TAPI ayant, à raison, dénié la qualité pour recourir aux riverains, il n'avait pas à analyser une potentielle violation du droit d'être entendu.
On peut également exclure une éventuelle nullité de la décision pour violation grave du droit d'être entendu suite à l'absence d'enquête publique. Comme la LaLCR ne s'applique pas au projet querellé, il n'existait pas de nécessité d'effectuer une enquête publique, si bien qu’il n'y a pas eu violation grave du droit d'être entendu.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 28 octobre 2013 par Madame Rachel et Monsieur Armand MAMAN, Monsieur Moïse BERDAH, Monsieur Alain BORDIER, Madame Pascale THALER-FORTIS, Monsieur Daniel FORTIS, Monsieur Joseph KATTAN, Madame Norma et Monsieur Albert KATTAN, Monsieur Pietro SARTORIO, FM Patrimoine Immobilier Sàrl, Pratolungo SA et Sogeprim SA contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 25 septembre 2013 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 1'500.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Malek Adjadj, avocat des recourants, à la Ville de Genève, au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, ainsi qu’au Tribunal administratif de première instance.
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Verniory et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :