POUVOIR JUDICIAIRE
A/3805/2012-FPUBL ATA/384/2014
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 27 mai 2014
dans la cause
Monsieur A______
contre
VILLE DE GENÈVE
EN FAIT
Monsieur A______, né le ______ 1951 et domicilié dans le canton du Valais, a été nommé par le conseil administratif de la Ville de Genève (ci-après : la ville) au poste de chef du service des agents de ville en qualité de fonctionnaire, dès le 1er juin 1997, pour une période d'essai de trois ans.
Dès le 1er janvier 1999, l'intéressé a été nommé chef du service des agents de ville et du domaine public (ci-après : SADP), devenu par la suite le service de la sécurité et de l'espace publics.
Le conseil administratif a confirmé sa nomination à ce poste dès le 1er juin 2000 et pour une durée indéterminée.
Dès le 1er novembre 2005, M. A______ a été affecté au poste d'adjoint de direction du SADP.
A partir du 1er novembre 2008, l'intéressé a été transféré au poste d'adjoint de direction administratif au service de logistique et manifestations (ci-après : LOM).
Le 27 avril 2011, M. A______ a demandé à être mis au bénéfice de la retraite anticipée dès le 1er avril 2012, ce dont le conseil administratif a pris acte le 1er juin 2011.
Depuis le 30 juin 2011, M. A______ s'est trouvé en incapacité totale de travailler pour cause de maladie, ce qui a été régulièrement attesté par des certificats médicaux pour les mois de juillet 2011 à mars 2012.
Le 12 mars 2012, M. A______ a fait savoir à la direction des ressources humaines (ci-après : DRH) de la ville que son arrêt maladie allait se prolonger jusqu'à la date de sa retraite anticipée au 1er avril 2012, voire au-delà. Il n'avait, de ce fait, pas pu prendre l'intégralité de ses vacances dont le solde s'élevait, selon ses calculs, à 22.5 jours pour 2011 et 9 jours pour 2012 et dont il sollicitait la conversion en espèces.
Le 16 mars 2012, la DRH lui a répondu que son courrier était transmis au LOM pour raison de compétence.
Par courrier du 21 mars 2012, l'unité assurances sociales de la DRH a informé M. A______ que son droit aux vacances pour l'année 2011 avait été réduit de 6 jours, dès lors qu'il avait totalisé 185 jours d'absence.
Le 1er avril 2012, l'intéressé a été mis au bénéfice du statut de retraité de la caisse d'assurance du personnel de la Ville de Genève, des Services industriels de Genève et du personnel communal transféré dans l'administration cantonale (ci-après : CAP).
A cette même date, le conseil administratif a témoigné sa gratitude pour l'activité déployée par M. A______ depuis 1997 au sein de l'administration municipale et lui a présenté ses vœux pour la suite.
Le 13 avril 2012, l'unité assurances sociale de la DRH a informé M. A______ que, dès lors qu'il avait cessé ses activités au service de l'administration municipale et était au bénéfice de la retraite depuis le 1er avril 2012, sa couverture d'assurance contre les accidents allait cesser de produire ses effets trente jours après cette date. Il lui incombait ainsi de souscrire auprès de sa caisse maladie la couverture du risque accident dans l'assurance de base et il lui était possible de continuer à bénéficier d'une couverture complémentaire à des conditions préférentielles.
Par courrier du 16 avril 2012, M. A______ a demandé à la DRH s'il se trouvait encore sous contrat avec la ville après le 1er avril 2012, avec les conséquences qui en découlaient, dans la mesure où il était probable qu'un nouveau certificat médical soit émis pour le mois d'avril, voire les suivants. Il considérait par ailleurs que son absence effective depuis juin 2011 était de 120 jours jusqu'au 31 décembre 2011 et que l'année 2012 était une nouvelle année civile, raison pour laquelle il n'y avait pas lieu de réduire son droit aux vacances. Un montant correspondant à un mois de salaire environ devait lui être versé à titre de paiement de ses vacances. Enfin, il sollicitait l'établissement d'un certificat de travail complet et attendait la documentation relative à l'assurance-accident complémentaire qu'il avait conclue en sa qualité de retraité.
Le 23 avril 2012, l'intéressé a complété le courrier précité en adressant à la DRH un certificat médical pour le mois en cours, ainsi que le formulaire relatif à l'assurance-accident complémentaire après la cessation de l'activité.
Par courriers des 22 mai et 2 juillet 2012, M. A______ a adressé à la DRH des certificats médicaux pour les mois de mai et juin 2012 et rappelé la teneur de ses lettres des 16 et 23 avril 2012, auxquelles il n'avait toujours pas reçu de réponse.
Le 4 juillet 2012, la DRH a retourné à l'intéressé, à décharge de la ville, les certificats médicaux couvrant la période postérieure à son départ à la retraite, soit du 1er avril au 30 juin 2012. D'autre part, la réduction de la durée des vacances s'effectuait sur la base de l'année civile et une tranche complète de 30 jours comprenait les samedis, dimanches et jours fériés. Par conséquent, le décompte du 21 mars 2012 était confirmé, soit une réduction de 6 jours sur son droit aux vacances de l'année 2011. De plus, le congé compensatoire pour l'année 2012 avait été effectivement réduit de 1.5 jours, également au vu de son absence pour cause de maladie. Néanmoins, conformément à une décision du conseil administratif du 2 mars 2011 relative au paiement du solde des vacances et des 6.5 jours de congé compensatoires, dans le cas où ceux-ci n'avaient pas pu être pris pour cause de maladie avant la fin des rapports de travail, y compris dans le cadre d'une retraite anticipée, aucun paiement du solde n'était octroyé. Enfin, le formulaire relatif à l'assurance-accident complémentaire avait été bien réceptionné et transmis à qui de droit, et son certificat de travail lui serait prochainement adressé.
Le 9 juillet 2012, M. A______ a demandé que la décision du conseil administratif du 2 mars 2011 sur laquelle se fondait le refus de règlement en espèces du solde de ses vacances lui soit transmise. Il n'en avait pas eu connaissance, alors qu'il était à cette date responsable de la gestion du personnel du LOM. Il semblait d'ailleurs que dite décision n'avait pas été communiquée à l'ensemble du personnel de la ville. La réponse négative à sa requête devait être modifiée et lui être notifiée sous la forme d'une décision formelle, étant précisé qu'il maintenait sa position précédemment exprimée.
Le 29 août 2012, le conseil administratif a informé M. A______ qu'il envisageait de lui verser une indemnité en espèces compensant partiellement son solde de 14 jours de vacances et de congé compensatoires pour les années 2011 et 2012 non pris avant son départ à la retraite anticipée le 1er avril 2012.
Son droit aux vacances et aux jours de congé compensatoires pour 2011 (36.5 jours) avait été réduit de 24 jours de vacances pris entre les 1er janvier et 30 juin 2011, ainsi que de 6 jours en raison de son absence pour cause de maladie. Son solde de 6.5 jours correspondait à ses jours de congé compensatoires pour l'année 2011, lequel était réduit de 3 jours compte tenu de son absence pour cause de maladie. Ainsi, un montant équivalent au solde de 3.5 jours de congé compensatoires allait lui être versé, conformément aux dispositions statutaires et réglementaires applicables.
Pour l'année 2012, son droit aux vacances et aux jours de congé compensatoires (9 jours) avait été réduit de 1.5 jours de congé compensatoires. Le solde correspondant aux 7.5 jours de vacances non prises avant sa retraite ne pouvait en revanche pas faire l'objet d'une indemnisation en espèces, conformément à la décision du conseil administratif du 1er avril 2009, confirmée le 2 mars 2011, à teneur de laquelle une indemnité en espèces pour compenser des vacances non prises à la fin des rapports de service ne pouvait être versée qu'en cas d'impossibilité due aux besoins impératifs du service.
Les extraits des procès-verbaux relatifs à ces décisions n'étaient pas accessibles au public, conformément à la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), à la loi sur l'administration des communes du 1er janvier 1985 (LAC - B 6 05), ainsi qu'au règlement du conseil administratif.
L'intéressé était invité à exercer son droit d'être entendu avant qu'une décision ne soit rendue.
Pour l'année 2011, son solde de vacances au 31 décembre s'élevait à 19.5 jours, toutes déductions opérées, ce qui lui avait été confirmé en mars 2012 tant par le LOM que par la DRH. La réduction de 24 jours mentionnée par le conseil administratif était donc incorrecte et ne tenait pas compte d'un solde de 2010 pris en 2011. Pour 2012, son droit aux vacances était confirmé à 7.5 jours nets. Son droit au défraiement était par conséquent de 27 jours.
Il n'avait jamais eu connaissance de la décision du conseil administratif du 1er avril 2009, bien qu'il ait été responsable des ressources humaines au LOM et ait fait partie du groupe de travail destiné à préparer la nouvelle mouture du statut de la ville.
Il attendait une réponse juridiquement fondée à sa question de savoir s'il était toujours sous contrat avec la ville après le 31 mars 2012, dès lors que son départ à la retraite anticipée avait été agréé avant qu'il ne rencontre en juin 2011 des problèmes de santé, lesquels s'étaient aggravés et perduraient, ce qui avait été attesté par des certificats médicaux qui lui avaient été retournés.
Son certificat de travail ne lui avait toujours pas été délivré. En raison de son état de santé, il n'était pas en mesure de se rendre à Genève pour une audition.
Le 4 octobre 2012, le certificat de travail de M. A______ lui a été transmis.
Par décision du 14 novembre 2012, le conseil administratif a revu le solde de vacances et de congé compensatoire de l'intéressé non pris avant sa retraite anticipée, l'arrêtant à 22.5 jours. Il a confirmé sa décision de lui verser une indemnité en espèces équivalente à 3.5 jours de congé compensatoires pour 2011 non pris avant sa retraite anticipée au 1er avril 2012, conformément aux dispositions statutaires et règlementaires applicables. Il a en revanche refusé de lui verser des indemnités en espèces pour le solde de 19 jours de vacances cumulés entre 2008 et 2012 non pris avant sa retraite, conformément à ses décisions des 1er avril 2009 et 2 mars 2011 consistant à ne verser une indemnité en espèces pour compenser des vacances non prises avant la fin des rapports de service qu'en cas de besoin impératif du service, sous réserve du principe de la bonne foi.
Par ailleurs, les rapports de travail entre M. A______ et la ville avaient pris fin le 1er avril 2012, date de sa retraite anticipée acceptée par le conseil administratif le 1er juin 2011, indépendamment de son incapacité de travail ayant débuté le 30 juin 2011. Le versement de l'indemnité pour maladie non professionnelle avait pris fin dès le 1er avril 2012, date à partir de laquelle il avait été mis au bénéfice des prestations de retraite de la prévoyance professionnelle.
En sa qualité d'adjoint de direction au sein du LOM, il avait notamment été en charge, outre ses tâches ordinaires, de créer un staff de secrétariat, d'assumer la gestion du personnel et les ressources humaines, de participer à la gestion des pièces (outils et matériel en stock) de l'atelier mécanique de la ville pendant leur désinfection suite à un incendie, d'assister, dans ce contexte, le personnel durant plus de trois mois et de traiter les questions d'assurances, ainsi que de gérer la fermeture et réouverture après une année de la cafétéria répondant aux besoins de trois services, le replacement de ses trois employées et trouver une solution pour servir une centaine de repas de midi. Il avait également fait partie du groupe de travail chargé d'élaborer les modifications statutaires de 2010, tâche qu'il avait accomplie à un rythme soutenu.
Il avait été mis en arrêt maladie à la fin du mois de juin 2011 et avait auparavant reçu l'autorisation de prendre sa retraite anticipée au 31 mars 2012. Au 31 décembre 2011, il lui restait un solde de vacances non prises de 19.5 jours, après déduction pour cause de maladie, auquel s'ajoutait un solde de 7.5 jours pour l'année 2012. Au 31 mars 2012, son solde total de vacances s'élevait par conséquent à 27 jours. En toute bonne foi, s'il avait été apte au travail, la majeure partie, voire la totalité de ses vacances aurait été prise avant le 31 décembre 2011, respectivement le 31 mars 2012.
Au vu des tâches qu'il devait accomplir, il ne lui avait pas été possible d'éponger à chaque fin d'année civile la totalité de ses vacances. Il les avait cependant prises chaque année au 31 mars. Son solde au 31 décembre des années 2008, 2009 et 2010, respectivement 8 jours, 3 jours et 0.5 jour, avait été effacé avant le 31 mars des années suivantes. La notion de besoins impératifs du service avait été confirmée par un courriel du 8 décembre 2012 de son chef et corroborée par le relevé du nombre de vacances non prises par ce dernier au cours des années 2009 à 2011.
Les décisions du conseil administratif des 1er avril 2009 et 2 mars 2011 sur lesquelles s'était fondée la ville pour lui refuser le versement d'une indemnité en espèces compensant ses vacances non prises à la fin des rapports de service étaient inapplicables. En sa qualité de n° 2 du LOM et de responsable des ressources humaines de ce service, il n'avait jamais eu connaissance de ces décisions, pas plus que son chef, ainsi que celui-ci l'avait confirmé dans son courriel du 8 décembre 2012. La décision du 1er avril 2009 était intervenue bien avant l'entrée en vigueur des actuelles dispositions statutaires, dont aucune ne mentionnait le contenu de cette décision. La décision du 2 mars 2011 ne faisait que confirmer la décision du 1er avril 2009, dont le contenu restait inconnu. Ces informations auraient dû être transmises aux divers services de la ville et tel n'avait pas été le cas.
Sans sa maladie cardiaque, l'intégralité de ses vacances aurait été prise au 31 mars 2012 ; pour raison de force majeure, un reliquat de vacances contractuelles et statutaires avait subsisté à cette date.
Enfin, la décision attaquée violait le principe de l'égalité de traitement. L'un des collaborateurs du LOM, ayant pris sa retraite au 30 juin 2011, avait quitté son emploi de manière effective le 18 mars 2011, absorbant ainsi, outre ses vacances 2011 et huit heures supplémentaires, son solde de vacances 2010 et un stock antérieur (ci-après : le premier exemple). Ce collaborateur avait donc été « payé, certes en congé » pour ses arriérés de vacances, alors que lui-même s'était vu refuser un règlement en espèces, malgré le cas de force majeure.
Le 18 février 2013, le juge délégué a retourné à M. A______ une écriture spontanée non admise du 12 février 2013.
Par écriture du 18 février 2013, la ville a répondu concluant, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité.
Entre les années 2008 et 2010, M. A______ avait cumulé 11.5 jours de vacances non prises, soit 8 jours en 2008, 3 jours en 2009 et 0.5 jour en 2010.
Bien que la ville s'en rapportât à justice quant à la recevabilité du recours, elle estimait que la conclusion du recourant tendant à ce que la chambre administrative statue sur la question de son statut d'employé au 31 mars 2012 était irrecevable et insuffisamment motivée. Le prononcé d'une décision constatatoire était en effet subsidiaire à celui d'une décision formatrice et ne pouvait intervenir que si l'intérêt digne de protection du requérant ne pouvait être préservé d'une autre manière. Dans le cadre de la procédure ayant conduit à la décision attaquée, M. A______ s'était limité à demander des précisions quant à son statut d'employé, sans requérir une décision formelle portant sur le versement d'un salaire ou d'une indemnité pour la période postérieure au 31 mars 2012. Or, le conseil administratif n'avait pas rendu de décision formatrice à ce sujet. Enfin, d'une manière générale, le recourant n'avait pris aucune conclusion pécuniaire chiffrée, alors qu'il disposait de connaissances juridiques, étant titulaire d'une licence en droit.
Les rapports de service entre la ville et M. A______ avaient été résiliés de plein droit dès la date de son départ à la retraite anticipée le 1er avril 2012. Il était établi que le recourant avait acquis le statut de pensionné de la CAP et avait, de son plein gré, souscrit une assurance-accident complémentaire à des conditions préférentielles dont pouvaient bénéficier les retraités de la ville. M. A______ ne prétendait, ni n'offrait de prouver qu'il ne recevait pas sa rente depuis le 1er avril 2012. Enfin, il ne pouvait de bonne foi remettre en cause la perte de son statut d'employé de la ville et, parallèlement, réclamer des indemnités pour des vacances et congés compensatoires non pris, lesquelles ne pouvaient être versées à un employé encore en fonction.
La pratique de longue date du conseil administratif, confirmée par deux décisions des 1er avril 2009 et 2 mars 2011, consistait à considérer que les vacances non prises à la fin des rapports de service n'ouvraient le droit à une compensation financière que dans le cas où l'employé n'avait pas pu les prendre en raison de besoins impératifs du service, sous réserve du principe de la bonne foi. Cette pratique avait été entérinée par un avis de droit du professeur Thierry TANQUEREL du 30 novembre 2000, lequel relevait que le but des vacances était de procurer du repos. Cet objectif n'entrait plus en considération du moment que le fonctionnaire partait à la retraite. Le droit aux vacances s'éteignait ainsi avec le départ à la retraite et, si un solde de vacances n'avait pas pu être pris pour cause de maladie, cette circonstance ne donnait pas lieu à une indemnité de remplacement. Cette pratique avait été maintenue au moment de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions statutaires en 2010. Seul un solde positif de congés compensatoires permettait d'obtenir une indemnité en espèces à la fin des rapports de travail. Toutefois, l'absence de règlementation expresse au sujet du solde des vacances ne constituaient pas une lacune, la question étant réglée par une pratique administrative constante, confirmée par la jurisprudence.
A la fin des rapports de service, M. A______ totalisait encore, réductions statutaires comprises, un solde de 19 jours de vacances, respectivement de 3.5 jours de congé compensatoires non pris. Conformément à la pratique constante précitée, seuls les congés compensatoires pouvaient faire l'objet d'une indemnité financière. Ce n'était pas en raison de besoins impératifs du service que le recourant n'avait pas pu prendre toutes ses vacances, mais bien parce qu'il se trouvait en incapacité de travail pour cause de maladie depuis le 30 juin 2011. Il admettait d'ailleurs lui-même qu'il aurait été en mesure de solder ses vacances avant son départ à la retraite s'il n'avait pas été malade. De plus, l'examen de la question des besoins impératifs du service en vue d'une éventuelle compensation financière des vacances non prises à la fin de rapports de service devait tenir compte de l'ensemble des circonstances ayant précédé le départ de l'employé.
Enfin, la décision du conseil administratif du 14 novembre 2012 respectait les principes de la bonne foi et de l'égalité de traitement. Le recourant ne démontrait pas qu'une promesse concrète lui aurait été donnée s'agissant d'une éventuelle conversion de son solde de vacances en une indemnité. Au contraire, dès ses premières sollicitations, la DRH l'avait informé le 4 juillet 2012 que cela n'était pas possible. D'autre part, le cas de l'employé mentionné en premier exemple par le recourant divergeait de sa propre situation, dans la mesure où ce collaborateur avait pu purger intégralement son droit aux vacances, n'étant pas tombé en incapacité de travail de longue durée avant son départ à la retraite. Si M. A______ n'avait pas été malade, il aurait pu, comme son ancien collègue, anticiper son départ par la prise en bloc de son solde de vacances avant le 31 mars 2012. La maladie du recourant ne permettait pas de comparaison avec le cas de l'autre collaborateur, étant précisé que si ce dernier avait été malade avant son départ à la retraite et, ainsi, empêché de prendre ses vacances, il n'aurait pas non plus eu droit à une compensation financière de son solde de vacances non prises.
Le 28 février 2013, le juge délégué a, une nouvelle fois, retourné au recourant son courrier du 12 février 2013 et les pièces y annexées, cette écriture spontanée n'étant pas admise.
Le 21 mars 2013, M. A______ a répliqué, persistant dans les termes de son recours.
La majorité des pièces produites par la ville, à l'appui de sa réponse, sortaient du cadre du présent litige et n'étaient pas pertinentes pour en apprécier l'issue, raison pour laquelle les frais de procédure et notamment ceux engendrés par ce bordereau devaient être mis à charge de la ville. Ses connaissances juridiques étaient limitées, dès lors qu'il avait obtenu sa licence en droit quarante ans plus tôt et ne s'en servait pas de manière directe dans le cadre de ses fonctions.
L'intimée ne lui avait jamais apporté de réponse concrète sur le fond concernant son statut au 31 mars 2012, alors que sa demande de retraite anticipée avait été acceptée avant son incapacité de travail.
La ville ne pouvait pas se prévaloir des décisions du conseil administratif des 1er avril 2009 et 2 mars 2011, ni d'une pratique administrative constante, dès lors que dites décisions n'avaient pas été diffusées au sein de l'administration.
Son solde de vacances non prises était dû à des besoins impératifs du service et n'avait pas pu être épongé en raison de sa maladie. Sa bonne foi était dictée par un sentiment profond visant à mettre en évidence que ses vacances étaient dues et non volées.
M. A______ a joint à cette écriture son courrier du 12 février et les pièces y afférentes. Selon son explication et à teneur de ces pièces, un ancien employé du LOM, à ce jour décédé, avait été mis au bénéfice d'une rente de l'assurance invalidité (ci-après : AI) dès le 1er avril 2010, ce qui signifiait qu'il avait été malade durant plus de douze mois auparavant. Il n'avait pas pu prendre la totalité de ses vacances de l'année 2008 avant sa maladie, ni récupérer ses heures de travail supplémentaires. Suite à diverses requêtes, au soutien de la hiérarchie du LOM et aux interventions du recourant auprès de la DRH, cet ancien employé avait bénéficié d'une indemnisation financière compensant ses vacances non prises (ci-après : le deuxième exemple). Ainsi, les décisions du conseil administratif des 1er avril 2009 et 2 mars 2011 ne lui avaient pas été appliquées. Cela démontrait, outre une inégalité de traitement, que lesdites décisions n'avaient pas été transmises dans les services de la ville et que cette dernière ne pouvait se prévaloir d'une pratique constante en matière de non-paiement en espèces des vacances non prises avant la fin des rapports de travail.
Enfin, la ville lui avait adressé un certificat de travail du 1er mars 2013 remplaçant celui du 4 octobre 2012, incomplet, et lui avait versé en février 2013, sans qu'il ne le demande, un montant brut de CHF 2'249.80 équivalant à 28 heures de travail.
produire les décisions des 1er avril 2009 et 2 mars 2011 relatives à la non-indemnisation du solde de vacances non prises à la fin des rapports de service ;
indiquer comment ces décisions avaient été portées à la connaissance du personnel de la ville ;
indiquer ce qu'il en était du deuxième exemple cité par le recourant.
D'une manière générale, ces extraits n'étaient pas destinés à être diffusés auprès des employés de la ville, mais étaient communiqués aux directions des départements, lesquelles étaient chargées de faire circuler l'information auprès des collaborateurs. Seules les informations d'intérêt général touchant directement l'ensemble du personnel étaient portées à la connaissance de tous. En l'occurrence, les deux extraits dont s'agissait avaient été remis à la direction du département de l'environnement urbain et de la sécurité auquel était rattaché M. A______, ainsi qu'à la DRH, comme l'attestaient les indications figurant au bas de ces documents.
Le recourant ne pouvait ainsi pas se prévaloir du fait qu'il n'avait jamais été informé de leur existence pour en déduire, selon le principe de la bonne foi, que les informations que contenaient ces extraits ne lui étaient pas opposables. Dès lors que la notion de bonne foi s'appliquait tant à l'administration qu'à l'administré, ce dernier avait le devoir, en cas de doute par rapport à une situation donnée, de se renseigner, ce que le recourant n'avait pas fait.
Le fait que M. A______ ait été ou non informé du contenu de ces extraits ne revêtait finalement aucune portée pratique, dès lors qu'il n'aurait de toute manière pas pu prendre ses vacances avant la date de sa retraite, compte tenu de son absence de longue durée pour des raisons de santé.
S'agissant du cas mentionné dans le deuxième exemple, la situation était différente de celle du recourant. En effet, cet ancien employé disposait d'un solde de vacances et d'heures supplémentaires pour l'année 2008, soit avant l'adoption par le conseil administratif de sa décision du 1er avril 2009. Cette dernière prévoyait expressément que toutes les situations pendantes au moment de son entrée en vigueur devaient faire l'objet d'une proposition de versement en espèces des soldes dus. C'était sur cette base que ce cas avait été réglé en juin 2011. Il n'existait dès lors pas d'inégalité de traitement dont le recourant pouvait se prévaloir.
Il confirmait n'avoir jamais eu connaissance des décisions du conseil administratif des 1er avril 2009 et 2 mars 2011 et se demandait de quelle manière il aurait dû se renseigner, ne s'étant guère douté de leur existence. La ville ne répondait en outre pas expressément à la question de savoir comment le personnel avait réellement été informé de ces décisions. De plus, la pratique constante sur laquelle portaient ces décisions n'avait pas fait l'objet des nouvelles dispositions statutaires entrées en vigueur au 31 décembre 2010.
L'intimée ne niait pas avoir défrayé l'ancien employé mentionné dans le deuxième exemple. Elle prétendait que ce cas différait de celui du recourant dès lors qu'il portait sur un solde de vacances datant de 2008, soit antérieur à la décision du conseil administratif du 1er avril 2009. Or, elle avait elle-même indiqué dans son écriture du 18 février 2013 que cette décision venait confirmer une pratique administrative « existant de longue date », selon laquelle aucune prestation financière n'était accordée à titre d'indemnité compensatoire pour des vacances qui n'auraient pas pu être prises pour des motifs autres que les besoins impératifs du service. Il semblait ainsi y avoir deux poids, deux mesures, entre la situation de cet ancien fonctionnaire, lequel avait été défrayé, et celle du recourant à qui cela était refusé.
La ville refusait d'indemniser le recourant au motif que ce n'était pas en raison de besoins impératifs du service qu'il n'avait pas pu prendre toutes ses vacances. Elle n'avait toutefois jamais infirmé ses allégués quant à sa charge de travail au sein du LOM, fondés sur les affirmations de son chef de service, contenues dans son courriel du 8 décembre 2012.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ce point de vue (art. 104 du règlement du personnel de la Ville de Genève du 29 juin 2010 - LC 21 151.30 ; ci-après : le statut ; art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. Le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation, ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. La chambre administrative n’a toutefois pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée (art. 61 al. 1 et 2 LPA).
b. Selon l’art. 65 al. 1 LPA, l’acte de recours contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant. En outre, il doit contenir l’exposé des motifs ainsi que l’indication des moyens de preuve (art. 65 al. 2 LPA).
En l'espèce, il n'est ni litigieux, ni contesté que le recourant a pris sa retraite anticipée au 31 mars 2012. Par ailleurs, cette conclusion ne tend manifestement pas à annuler une quelconque décision, ni à faire constater d'éventuels droits en découlant. La fin des rapports de service entre le recourant et l'intimée n'a dès lors pas lieu de faire l'objet d'une décision constatatoire de la chambre de céans, si bien que cette conclusion est irrecevable.
En l'espèce, le recours, en tant qu'il concerne la question de la compensation financière du solde de vacances et congé compensatoire non pris du recourant à la fin des rapports de service, respecte les conditions de forme de l'art. 65 LPA. Le recourant indique en effet de manière suffisamment précise ce qu'il souhaite obtenir en s'adressant à la chambre de céans. Ses prétentions ne sont certes pas chiffrées, elles sont néanmoins aisément déterminables, dans la mesure où il indique précisément le nombre de jours de vacances et congé compensatoire non pris qui devraient, selon lui, faire l'objet d'une indemnisation.
Par conséquent, le recours est recevable sur ce point.
Cela étant, reste à déterminer si et, dans quelle mesure, le recourant a droit à une compensation financière pour le solde de vacances et congé compensatoire non pris subsistant au 31 mars 2012, soit le jour de son départ à la retraite anticipée.
Le statut et son règlement d’application du 14 octobre 2009 (REGAP – LC 21 152.25), entrés en vigueur au 31 décembre 2010, sont applicables au présent litige, dès lors que le recourant était fonctionnaire de la ville.
a. A teneur de l'art. 65 du statut, les membres du personnel ont droit à des vacances annuelles rémunérées (al. 1). Pour les membres du personnel dont la semaine de travail est de cinq jours, la durée des vacances est de 25 jours par année civile (al. 2). Cette durée est portée à 30 jours dès l’âge de 59 ans (al. 3).
b. L'art. 66 du statut précise qu'en cas d’absence pour cause de service militaire, de service civil, de maladie ou d’accident durant l’année civile en cours, la durée des vacances annuelles est réduite de 3 jours par tranche complète de 30 jours dépassant 120 jours d’absence.
c. Selon l'art. 67 du statut, le conseil administratif règle les modalités d’exercice du droit aux vacances.
b. Selon l'art. 86 REGAP, en principe, le congé compensatoire de 6.5 jours accordé en compensation de la fixation de la durée hebdomadaire du travail à 40 heures doit être épuisé dans le courant de l’année civile (al. 1). Après en avoir informé le supérieur ou la supérieure hiérarchique, qui doit être au minimum chef ou cheffe de service, les membres du personnel peuvent utiliser les 6.5 jours de congé compensatoire soit pour permettre une extension exceptionnelle du droit aux vacances, en cumulant au maximum 19,5 jours de ces jours de congé (al. 2 let. a), soit pour bénéficier d’une cessation anticipée d’activité (au sens de l’art. 38 al. 3 du statut) en cumulant au maximum 19,5 jours de ces jours de congé (al. 2 let. b). Sous réserve des dispositions prévues à l’alinéa 2, le congé compensatoire de 6.5 jours peut exceptionnellement être reporté au 31 mars de l’année suivante avec l’accord du supérieur ou de la supérieure hiérarchique, qui doit être au minimum chef ou cheffe de service (al. 3). Le congé compensatoire est réduit en cas d’absence pour cause de maladie, d’accident, de service militaire ou de service civil (al. 4). En cas de solde du congé compensatoire lors de la fin des rapports de travail, une indemnité en espèces peut être versée aux membres du personnel (al. 5).
b. Selon l'art. 2 REGAP, le statut et sa réglementation d’application sont accessibles, en tout temps, à l’ensemble des membres du personnel. Ces textes sont publics et rassemblés dans une seule et même base de connaissance (al. 1). Aucune disposition de la réglementation d’application n’est opposable à un service ou aux membres du personnel si elle n’est pas accessible au sens de l’alinéa 1 ci-dessus (al. 2).
Le recourant estime que son solde de vacances et de congé compensatoire non pris au 31 mars 2012, jour de son départ en retraite anticipée, après déductions statutaires, se monte à 27 jours. L'intimée a, quant à elle, arrêté ce solde à 22.5 jours. La chambre de céans renoncera cependant à trancher cette question, au vu de ce qui suit.
En l'espèce, l'art. 86 al. 5 REGAP prévoit expressément l'indemnisation en espèces du solde de jours de congé compensatoires à la fin des rapports de service. Cet aspect de la question n'est plus litigieux, dans la mesure où la ville a arrêté ce solde à 3.5 jours pour l'année 2012 (après déduction en raison de l'absence du recourant pour cause de maladie au sens de l'art. 86 al. 4 REGAP) et a d'ores et déjà procédé au versement de CHF 2'249.80 brut en faveur du recourant, correspondant à ces 3.5 jours (28 heures) ce dont ce dernier s'est étonné, mais qu'il n'a pas contesté pour autant.
En revanche, concernant le solde de vacances non prises du recourant pour les années 2011 et 2012, ni le statut, ni son règlement d'application ne règlent expressément la question de la compensation financière du solde de vacances non prises à la fin des rapports de service. Le conseil administratif a néanmoins confirmé, par ses décisions des 1er avril 2009 et 2 mars 2011, une pratique de l'intimée, selon laquelle le solde des vacances qui n'ont pas pu être prises avant la fin des rapports de service ne peut être compensé en argent que si l'employé a renoncé à ses vacances en raison de besoins impératifs du service, mais pas pour cause de maladie.
Indépendamment de savoir à partir de quelle date cette pratique est applicable, la chambre de céans observe que la non-compensation financière des vacances non prises à la fin des rapports de service est appliquée de longue date et est admise, conformément à sa jurisprudence constante en la matière (ATA/425/2010 du 22 juin 2010 ; ATA/683/2002 du 12 novembre 2002). Dans ces arrêts, se fondant sur l'avis de droit du professeur TANQUEREL du 30 novembre 2000, la chambre administrative a exposé que les vacances avaient pour premier but de permettre au personnel de la fonction publique communale de se reposer. Il était dès lors fondamental que celles-ci soient prises pendant la durée des rapports de service, toute autre solution vidant le but même des vacances de tout sens. Les situations dans lesquelles le principe de la bonne foi pouvait obliger la ville à compenser financièrement des vacances non prises étaient réservées.
L'intimée, disposant d'une grande marge d'appréciation pour régir les rapports de service, a refusé à juste titre de rémunérer le solde de vacances du recourant.
La décision litigieuse est en effet conforme à la pratique de l'intimée, ainsi qu'à la jurisprudence précitée. Le recourant s'est trouvé en incapacité de travail du 30 juin 2011 au jour de son départ en retraite anticipée le 31 mars 2012. De son propre aveu, il aurait été en mesure de prendre l'intégralité de ses vacances s'il n'avait pas été malade durant une longue durée ayant immédiatement précédé la fin des rapports de travail. Par conséquent, bien que la chambre de céans n'entende pas remettre en cause l'importance de la charge de travail du recourant dans le cadre de ses fonctions, force est d'admettre que son solde de vacances non prises à la fin des rapports de service n'est manifestement pas dû à des besoins impératifs de son service.
Au surplus, le recourant ne démontre pas à satisfaction que l'intimée n'aurait pas diffusé la teneur de ces décisions, se limitant à alléguer que ni lui, ni son chef de service, n'en avaient eu connaissance. Il ressort en outre du dossier que le conseil administratif a choisi de diffuser ses décisions des 1er avril 2009 et 2 mars 2011 auprès des cinq conseillers administratifs, et des responsables des cinq départements de la ville, ainsi que de la direction générale et la DRH. Ce choix de l'intimée apparaît pertinent dès lors qu'elle n'était pas tenue, au vu des circonstances, de communiquer l'information de manière personnelle à l'ensemble de ses employés.
b. Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aujourd’hui aux art. 9 et 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), exige que l’une et l’autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATA/211/2014 du 1er avril 2014 et les références citées).
c. Découlant directement de l’art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 ; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 ; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125 ; 126 II 377 consid. 3a p. 387, et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, on doit être en présence d’une promesse concrète effectuée à l’égard d’une personne déterminée. Il faut également que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 ; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 ; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123, et les références citées ; Arrêt du Tribunal fédéral 1P.373/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2 ; Georg MULLER/Ulrich HÄFELIN/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2006, 5ème éd., p. 130 ss ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 2006, Vol. 2, 2ème éd., p. 546, n. 1165 ss ; Pierre MOOR, Droit administratif, 1994, Vol. 1, 2ème éd., p. 430, n. 5.3.2.1).
d. En l'espèce, l'intimée n'a jamais promis, ni même laissé entendre au recourant, que le solde de ses vacances non prises au jour de son départ à la retraite serait compensé et lui serait versé en espèces. Au contraire, la ville lui a indiqué, dès son premier courrier du 4 juillet 2011 à ce sujet, qu'une indemnisation financière n'était pas envisageable, dès lors que l'empêchement de prendre l'intégralité de ses vacances n'était pas dû aux besoins impératifs de son service, mais bien à sa maladie avant la fin des rapports de travail.
La première des cinq conditions cumulatives susmentionnées n'étant dès lors pas réalisée, la chambre de céans renoncera à l'examen des autres conditions.
b. Une décision ou un arrêté viole le principe de l’égalité de traitement garanti par l’art. 8 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATF 138 V 176 consid. 8.2 p. 183 ; 131 I 1 consid. 4.2 p. 6/7 ; 129 I 346 consid. 6 p. 357 ss ; Vincent MARTENET, Géométrie de l'égalité, 2003, p. 260 ss).
c. Selon la jurisprudence, un justiciable ne saurait en principe se prétendre victime d’une inégalité de traitement au sens de l’art. 8 Cst lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors même que dans d’autres cas, elle aurait reçu une fausse application ou n’aurait pas été appliquée du tout (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78 ; 127 II 113 consid. 9a p. 121 ; 122 II 446 consid. 4 p. 451 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_423/2011 du 2 avril 2012 consid. 5.1; 2C_72/2008 du 21 mai 2008 consid. 6.2 ;ATA/352/2012 du 5 juin 2012 consid. 7 ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. 2, 2ème éd., p. 502/503 n. 1025-1027 ; Vincent MARTENET, op.cit., p. 260 ss ; Pierre MOOR, op. cit., vol. 1,, 2e éd., p. 314 ss, n. 4.1.1.4).
Cependant, cela présuppose de la part de l’autorité dont la décision est attaquée la volonté d’appliquer correctement, à l’avenir, les dispositions légales en question et de les faire appliquer par les services qui lui sont subordonnés. En revanche, si l’autorité persiste à maintenir une pratique reconnue illégale ou s’il y a de sérieuses raisons de penser qu’elle va persister dans celle-ci, le citoyen peut demander que la faveur accordée illégalement à des tiers le soit aussi à lui-même, cette faveur prenant fin lorsque l’autorité modifie sa pratique illégale (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78 ; 127 II 113 consid. 9a p. 121 ; 125 II 152 consid. 5 p. 166 et les références citées ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_423/2011 du 2 avril 2012 consid. 5.1; 1C_304/2011 du 9 janvier 2012 consid. 5.1; 1C_426/2007 du 8 mai 2008 consid. 3 et 4 ; ATA/649/2012 du 25 septembre 2012 consid. 4).
Encore faut-il qu’il n’existe pas un intérêt public prépondérant au respect de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au détriment de l’égalité de traitement (ATF 123 II 448 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 82/83 ; 99 Ib 377 consid. 5 p. 383), ni d’ailleurs qu’aucun intérêt privé de tiers prépondérant ne s’y oppose (ATF 108 Ia 212 consid. 4 p. 213).
Toutefois, si l’illégalité d’une pratique est constatée à l’occasion d’un recours contre le refus d’un traitement illégal, le juge n’admettra le recours que s’il peut être exclu que l’administration changera sa politique (ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 82/83 ; 112 Ib 381 consid. 6 p. 387 ; ATA/432/2008 du 27 août 2008 consid. 5). Il présumera, dans le silence de l’autorité, que celle-ci se conformera au jugement qu’il aura rendu quant à l’interprétation correcte de la règle en cause (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_304/2011 du 9 janvier 2012 consid. 5.3).
d. En l'espèce, le recourant mentionne dans ses écritures l'exemple de deux anciens employés de la ville ayant pu, d'une manière ou d'une autre, bénéficier d'une compensation de leur solde de vacances non prises à la fin des rapports de service.
Le premier cas cité par le recourant diverge considérablement de sa propre situation en tant qu'il concerne un ancien employé de la ville ayant pu solder l'intégralité de ses vacances et les récupérer en nature, mais non en espèces, dès lors qu'il n'avait pas été en incapacité de travail durant la période précédant immédiatement la fin des rapports de service.
En revanche, le recourant cite le cas d'un autre ancien employé de la ville, lequel travaillait également au LOM. Celui-ci avait été mis au bénéfice d'une rente d'invalidité après de nombreux mois d'incapacité de travail, ce qui avait mis fin aux rapports de service. En raison de sa maladie, il n'avait pas été en mesure de prendre l'intégralité de ses vacances avant la fin des rapports de travail, mais l'intimée avait accepté de l'indemniser financièrement pour compenser le solde des vacances non prises. Le montant de l'indemnisation, de même que le nombre de jours auquel il équivalait, ne ressort toutefois pas des pièces produites dans le cadre de la présente procédure.
L'intimée se prévaut du fait que cet ancien fonctionnaire avait été traité de la sorte dès lors que son solde de vacances portait sur l'année 2008, soit avant la décision du conseil administratif du 1er avril 2009, laquelle indique expressément que son effet se déployait dès le 1er mai 2009 et que toutes les situations pendantes avant cette date faisaient l'objet d'une proposition de traitement par versement en espèces des soldes dus. Il ne peut cependant être nié que la pratique de la ville consistant à ne pas compenser financièrement des vacances non prises à l'issue des rapports de service existait déjà de longue date avant le 1er avril 2009 et a été confirmée par la jurisprudence constante de la chambre de céans (ATA/425/2010 et ATA/683/2002 précités). Force est donc de constater que la décision relative à cet ancien employé constitue une exception.
Par conséquent, le recourant ne pouvant pas se prévaloir du principe d'égalité de traitement dans l'illégalité, la chambre de céans ne saurait retenir que la décision attaquée serait entachée d'une violation du principe de l'égalité de traitement.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 14 décembre 2012 par Monsieur A______ contre la décision de la Ville de Genève du 14 novembre 2012 ;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 500.- ;
dit qu'il ne lui est pas alloué d'indemnité ;
dit que, conformément aux art. 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ;
par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ;
par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;
par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Monsieur A______ ainsi qu'à la Ville de Genève.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, MM. Dumartheray, Verniory et Pagan, juges
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :