POUVOIR JUDICIAIRE
A/409/2013-AMENAG ATA/197/2014
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 1er avril 2014
dans la cause
Madame Domenica RICOTTA
Monsieur Vincenzo RICOTTA
Madame Sabine REINHARDUS
Monsieur Carel REINHARDUS
Madame Bianca GIANINAZZI
Monsieur Walter GIANINAZZI
Madame Hildegard VAUCLAIR
Monsieur Michel VAUCLAIR
Madame Isabelle LUTHI GIANINAZZI
Monsieur Adriano GIANINAZZI
Madame Ruth STUDER
Madame Jacqueline STUDER
Monsieur Claude STUDER
Monsieur Gérard STUDER
Madame Marguerite KAUFMANN
Monsieur Henri KAUFMANN
représentés par Me Adriano Gianinazzi, avocat
et
Monsieur Gabriel Georges MINDER
Monsieur Hossam ABOU ZEID
Madame Monika CHIANTERA
Monsieur Roberto CHIANTERA
Madame Yuko MATSUOKA HARRIS
Madame Vera SARTORIUS
Monsieur Norman SARTORIUS
Madame Chohreh SOHRABI
Monsieur Bernard Mohsen SOHRABI
contre
GRAND CONSEIL
et
FONDATION TERRA ET CASA, appelée en cause représentée par Me François Bellanger, avocat
EN FAIT
Suite à un concours d’architecture pour la création de logements sur les parcelles nos 2060 et 2061, feuille 62, de la commune de Genève, section Petit-Saconnex, sises à l’avenue de Trembley, appartenant à la Fondation Terra Casa, et à une étude menée conjointement par la fondation précitée, la Ville de Genève et l’Etat de Genève, un projet de construction de logements sur lesdites parcelles a été adopté. Ce projet prévoyait une soixantaine de logements, dont 15 % de logements d’utilité publique (LUP) et 15 % de logements d’habitation mixte (HM), le 70 % restant étant affecté à des logements à loyer libre ou en propriété par étage. En vue de la réalisation de ce projet, une procédure de déclassement était nécessaire.
Le 30 novembre 2009, le département du territoire, dont les compétences en matière d'aménagement du territoire ont d’abord été reprises par le département de l'urbanisme, puis par le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : le département), a initié le projet de plan de zones n° 29’763-204 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Genève, section Petit-Saconnex, pour la création d’une zone de développement 3 d’une surface d’environ 15’840 m2, d’une zone de développement 3 affectée à de l’équipement public d’une surface d’environ 9'140 m2 et d’une zone des bois et forêts d’une surface d’environ 960 m2 situées dans un secteur délimité au nord-ouest par la promenade des Crêts et au sud par la rue Moillebeau, à proximité du parc Trembley.
D’une superficie d’environ 25'940 m2, le périmètre était constitué des parcelles nos 4’915, 4’916, 4’917, 4’918, 4’919, 4’920, 4’921, 4’922 appartenant à des propriétaires privés, des parcelles nos 2’060 et 2’061 appartenant à la Fondation Terra Casa, d’une partie des parcelles nos 2’264 et 2’632 appartenant à la Ville de Genève, ainsi qu’une partie de la parcelle no 4’413 appartenant au domaine public communal.
Les parcelles nos 4’915 à 4’918, 2’060 et 2’061 étaient en zone villas. Ce périmètre constituait un des derniers secteurs de villas dans les quartiers du Bouchet, les Crêts et Moillebeau qui étaient en zone 3 ou de développement 3. Les parcelles nos 4’919 à 4’922 étaient en zone de verdure.
Le projet de plan a été soumis au préavis de divers services, dont notamment :
a. Le 30 mars 2010, le service de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (ci-après : SPBR) a considéré que le projet de modification des limites de zones était conforme aux exigences de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB – RS 814.41). Conformément à l’art. 43 OPB et à la pratique cantonale en la matière, le degré de sensibilité II (ci-après : DS II) correspondait au périmètre de la 3ème zone de développement, affecté à des équipements publics. Les valeurs limites d’immission (ci-après : VLI) correspondant au DS II (Lr jour = 60 dB(A) et Lr nuit = 50 dB(A)) étaient respectées au-delà de 30 m par rapport à l’axe de l’avenue Trembley. En outre, un projet d’assainissement du bruit routier dans le secteur était à l’étude. Lors de l’élaboration des phases ultérieures, il suffirait de mettre en œuvre les dispositions de l’OPB (art. 31 OPB) et de répondre à l’exigence standard de la norme SIA 181/2006 (art. 32 OPB).
b. Le 1er avril 2010, l’office du logement a préavisé favorablement sous certaines réserves. Etant donné le caractère bâti des parcelles nos 4’919, 4’920, 4’921 et 4’922, alors situées en zone de verdure, qui s’apparentait à celui des parcelles voisines dont le déclassement était prévu, il souhaitait inclure ces quatre parcelles dans la zone de développement 3 du projet en question.
c. Le 9 avril 2010, la direction générale de la mobilité (ci-après : DGM) s’est prononcée favorablement au sujet du plan de modification de zone concerné.
d. Le 15 avril 2010, le service de protection de l’air a émis un préavis favorable sous réserve.
e. Le 21 avril 2010, la direction générale de la nature et du paysage a transmis son préavis favorable.
f. Le même jour, les services de la Ville de Genève se sont déclarés favorables au projet en cause, sous deux réserves. Tout d’abord, il était important de spécifier les raisons pour lesquelles les parcelles nos 4’919 et 4’922 étaient exclues de la modification de zones. L’exposé des motifs devait mentionner que la Ville de Genève entendait se garantir à long terme l’occasion d’étendre la pénétrante de verdure. Ensuite, il fallait vérifier si la mise à l’enquête publique du PLQ sur les parcelles 2’060 et 2’061 était possible.
g. Le 20 mai 2010, la commission d’urbanisme a fait une demande de complément. Afin de préserver la qualité du site, un projet de modification de zones portant sur l’ensemble des parcelles construites était nécessaire. Il s’agissait notamment de préserver le parc qui reliait la promenade des Crêts au parc Trembley et, d’autre part, de garantir le point de vue exceptionnel sur le grand paysage genevois. L’implantation du bâtiment projeté était intéressante et son gabarit important permettait de conserver un maximum d’espaces libres. Elle contestait cependant la création d’une zone des bois et forêts qui présentait une contrainte en vue d’une densification et dont la surface modeste, alliée à la proximité avec une grande zone de verdure, n’en justifiait pas le maintien. Elle suggérait le défrichement et la compensation de cette surface.
h. Le 1er juillet 2010, la direction générale de l’aménagement du territoire a préavisé favorablement. Le projet répondait aux objectifs du plan directeur cantonal 2006 (ci-après : PDC).
Le 23 avril 2010, la décision du département de l’intérieur et de la mobilité, devenu le département de l’intérieur, de la mobilité et de l’environnement, puis le département de l’environnement, des transports et de l’agriculture (ci-après : DETA) en constatation de la nature forestière de la parcelle no 2’264, sise 1, rue de Moillebeau, au Petit-Saconnex, a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO).
Le département a mis à l’enquête publique sous no 1’723 l’avant-projet de loi concernant le projet de plan de zones no 29’763-204 précité, du 7 mars au 6 avril 2011.
Par courriers recommandés datés du 8 mars 2011, le département a informé chacun des propriétaires de terrain compris dans le périmètre du plan de zone précité qu’un projet de modification des limites de zones concernant leur parcelle avait été déposé auprès du département. Ils pouvaient adresser au département leurs éventuelles observations jusqu’au 6 avril 2011.
Le 2 novembre 2011, le conseil municipal de la Ville de Genève a rendu un préavis favorable au projet de loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Genève, Petit-Saconnex (création d’une zone de développement 3 affectée à de l’équipement public et d’une zone des bois et forêts) à l’avenue Trembley. Il a également décidé de charger le conseil administratif d’initier une procédure de modification des limites de zones sur la parcelle no 2’632 et un projet de plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) portant sur les parcelles nos 4’915 à 4’922.
Le 11 janvier 2012, le Conseil d'Etat a déposé auprès du Grand Conseil un projet de loi (ci-après : PL 10’910) visant à l'approbation du plan No 29’763-204.
Le PL 10'910 a été mis à l’enquête publique du 21 février au 22 mars 2012.
Le 12 mars 2012, Madame Domenica et Monsieur Vincenzo RICOTTA, propriétaires de la parcelle no 4’915, avenue de Trembley 4A ; Madame Sanny et Monsieur Jacques MASSARD, propriétaires de la parcelle no 4’916, avenue de Trembley 4B ; Madame Bianca et Monsieur Walter GIANINAZZI, propriétaires de la parcelle no 4’917, avenue de Trembley 4C ; Mesdames Hildegard et Annette et Monsieur Michel VAUCLAIR, propriétaires de la parcelle no 4’918, avenue de Trembley 4D ; Madame Isabelle LUTHI GIANINAZZI et Monsieur Adriano GIANINAZZI, propriétaires de la parcelle no 4’919, avenue de Trembley 4E ; Mesdames Ruth et Jacqueline STUDER et Messieurs Gérard et Claude STUDER, propriétaires de la parcelle no 4’921, avenue de Trembley 4G et Madame Marguerite et Monsieur Henri KAUFMANN, propriétaires de la parcelle no 4’922, avenue de Trembley 4H, tous représentés par Me GIANINAZZI, ont formé opposition contre ce projet de loi.
Par sept courriers séparés, envoyés chacun entre le 14 et le 19 mars 2012, Madame Vera et Monsieur Norman SARTORIUS, domiciliés au chemin Gilbert Troillet 1, Madame Yuko MATSUOKA HARRIS, domiciliée au chemin Gilbert Troillet 1, Madame Chohreh et Monsieur Mohsen SOHRABI, domiciliés au chemin Gilbert Troillet 1, Monsieur Gabriel MINDER, domicilié au chemin Gilbert Troillet 1, Madame Monika et Monsieur Roberto CHIANTERA, tous domiciliés dans la PPE Le Petit-Crêt, chemin Gilbert Troillet 1 et Monsieur Hossam ABOU ZEID, domicilié au chemin du Vieux-Clos à Conches mais propriétaire dans la PPE Le Petit-Crêt, ont également déclaré former opposition contre ce même projet.
Par arrêté du 30 mai 2012, paru dans la FAO du 1er juin 2012, le Conseil d’Etat a classé la « villa Braillard » (également appelée « villa Boccard »), sise sur la parcelle no 2061.
Par courrier du 10 septembre 2012, le conseil des recourants a indiqué que suite à l’acquisition subséquente par Madame Sabine et Monsieur Carel REINHARDUS de la parcelle no 4916, sise avenue Trembley 4B, comprise dans le périmètre en question, ceux-ci se substituaient en tant qu’opposants à Mme et M. MASSARD.
Le 17 septembre 2012, la commission d’aménagement du canton a rendu son rapport relatif au PL 10’910.
La majorité de ses membres recommandait d’accepter ce projet de loi et de rejeter les oppositions formulées à l’encontre de celui-ci.
Le 16 novembre 2012, le Grand Conseil a adopté la loi 10'910, sans modification par rapport au PL 10'910, mais avec un article additionnel portant sur le rejet des oppositions formées contre le projet par les vingt-cinq particuliers.
L’arrêté de publication de la loi 10'910 rendu par le Conseil d’Etat le 21 novembre 2012 a été inséré dans la FAO le 23 novembre 2012 à la suite du texte de loi et de ses annexes.
Le délai de référendum expirait le 2 janvier 2013.
L’arrêté en question pouvait faire l’objet d’un recours à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) dans un délai de six jours, dès le lendemain de sa publication dans la FAO.
Par acte déposé le 28 novembre 2012 auprès de la chambre administrative, Mme et M. RICOTTA, Mme et M. MASSARD, Mmes et MM. GIANINAZZI, Mmes et M. VAUCLAIR, Mmes et MM. STUDER, Mme et M. KAUFMANN (ci-après : M. RICOTTA et consorts), représentés par Me GIANINAZZI, ont recouru contre la loi 10'910, concluant préalablement à ce que des expertises soient ordonnées aux frais de l’Etat, l’une sur l’impact de cette loi sur les nuisances liées au trafic dans le périmètre concerné et l’autre sur son impact sur la qualité de l’air. Principalement, ils concluaient à l’annulation de la loi.
Par acte déposé le 29 novembre 2012 auprès de la chambre administrative, M. MINDER, M. ABOU ZEID, Mme et M. CHIANTERA, Mme MATSUOKA HARRIS, Mme et M. SARTORIUS ainsi que Mme et M. SOHRABI (ci-après : M. MINDER et consorts) ont également recouru contre la loi 10'910, concluant à son incompatibilité avec la nouvelle Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE A 2 00), en vigueur dès le 1er juin 2013.
Le 6 décembre 2012, le Grand Conseil s’est déterminé sur les recours précités, concluant principalement à leur irrecevabilité.
Seul un recours contre l’arrêté du Conseil d’Etat adopté le 21 novembre 2012 pouvait être formé et l’objet ne pouvait être que le délai référendaire. Les recours en question ne portaient que sur la loi 10'910, loi qui n’avait pas encore été promulguée et qui n’était ainsi pas exécutoire. Par conséquent, ils devaient être déclarés irrecevables.
Par courrier du 29 décembre 2012, M. MINDER et consorts ont déclaré qu’ils retiraient leur recours du 29 novembre 2012.
Par courrier du 7 janvier 2013, les recourants ont retiré leur recours du 28 novembre 2012.
Suite à ces retraits, par décisions du 8 janvier 2013 (A/3599/2012 et A/3586/2012), la chambre administrative a rayé les causes du rôle.
A l’expiration du délai de référendum, l’arrêté de promulgation de la loi 10'910, adopté par le Conseil d’Etat le 10 janvier 2013, a été publié dans la FAO du 11 janvier 2013 à la suite du texte de loi et de ses annexes. L’arrêté précité indiquait, à son art. 3, être exécutoire nonobstant recours.
Le 21 janvier 2013, le Grand Conseil a informé les différents opposants de l’adoption de la loi 10'910 ainsi que du rejet de leurs oppositions.
Par acte du 4 février 2013, M. MINDER et consorts, ayant épuisé la voie préalable de l’opposition, ont interjeté recours auprès de la chambre administrative contre la loi 10'910, concluant à sa reformulation, vu son incompatibilité avec la Cst-GE, à partir de son entrée en vigueur le 1er juin 2013, ainsi qu’au classement limité à certains éléments intérieurs de la « villa Braillard ». Ce recours a été enregistré sous numéro de cause A/409/2013.
a. La loi précitée était loin d’assurer un usage rationnel du sol en optimisant la densité des zones urbanisées, conformément à l’art. 163 al. 3 Cst-GE, et ne tenait pas compte du caractère d’exception du site en question. Les art. 10 et 165 Cst-GE n’étaient également pas respectés.
b. De plus, le développement des parcelles nos 2’060 et 2’061 ne serait pas optimal, vu l’incompatibilité du classement de la « villa Braillard » du 30 mai 2012 avec les articles de la nouvelle constitution genevoise susmentionnés.
c. L’art. 217 Cst-GE prévoyait la conservation et la mise en valeur du patrimoine culturel, ce qui n’était pas respecté dans le cas d’espèce.
d. L’accès à l’immeuble projeté depuis l’avenue de Trembley n’était pas « optimal » et contrevenait à l’art. 192 Cst-GE, notamment l’alinéa 2 prévoyant la conception et la réalisation des voies de communication, des infrastructures de transport public et de mobilité douce accompagnent les projets de constructions dédiés au logement.
e. Par conséquent, les recourants estimaient que le classement de la villa sise sur la parcelle no 2’061 allait entraîner une grave dévalorisation des soixante logements projetés et des désavantages pour les habitants actuels et futurs du périmètre.
a. Le projet de déclassement en cause ne répondait pas aux exigences de la protection du paysage. Il allait amputer une importante partie de l’ancienne propriété de maître de la famille Trembley et, à terme, la condamner par effet de mitage. La forêt qui jouxtait l’EMS des Tilleuls était amenée à disparaitre au profit de la construction d’une aile supplémentaire au bâtiment, vu son déclassement en zone de développement d’intérêt public. La construction sur deux parcelles d’un immeuble de dix étages était à l’extrême limite des possibilités offertes par la zone de développement. Un tel immeuble gâcherait la vue des citoyens et des promeneurs sur la ville de Genève et ses environs, ainsi que, au premier plan, sur la maison Trembley et la forêt adjacente. Cela « ruinerait » l’harmonieux mélange de forêt et de prés que ce parc constituait et qui permettait aux habitants de se détendre. De plus, la construction d’autres immeubles sur la zone déclassée supprimerait définitivement la vue panoramique.
b. De surcroît, le classement de la « villa Braillard » empêchait un aménagement raisonnable du périmètre, car il imposait une compensation de la surface perdue par une construction plus haute, plus près de la route et des habitations, augmentant fortement les nuisances pour les voisins ainsi que les habitants de l’immeuble projeté. Or, la villa en question n’avait aucun intérêt particulier et ne méritait pas d’être protégée. Sa conservation n’était pas justifiée du fait des contraintes imposées sur les possibilités d’aménagement des parcelles sur lesquelles elle se trouvait.
c. La fondation Terra & Casa prévoyait la construction d’un immeuble haut de dix étages sur la façade sud-est adossée aux villas situées à l’avenue Trembley 4. L’autorisation de construire des bâtiments d’une hauteur de 24 mètres en moyenne sur les parcelles nos 2’060 et 2’061 revenait à autoriser la construction de bâtiments d’environ 30 m sur la façade aval du terrain. En effet, la parcelle sise 6A, avenue Trembley, était surélevée d’environ 6 m en colline. De plus, les promoteurs du projet de construction ne démontraient pas que celui-ci était compatible avec la zone de développement. L’immeuble projeté présentait une hauteur d’environ trente mètres et était adossé aux parcelles sur lesquelles étaient érigées les villas de l’avenue Trembley, ce qui paraissait violer les dispositions légales en matière d’aménagement. Le projet ruinait donc l’harmonie des lieux, ayant l’aspect d’une tour plantée au milieu d’une zone verte « écrasant » les immeubles voisins. De surcroît, une telle construction allait certainement entraîner la construction d’autres immeubles le long de l’avenue Trembley, sur les parcelles occupées par de petites villas privées dont le déclassement était prévu et également contesté.
d. Le déclassement des parcelles nos 4’915 à 4’922 de l’avenue Trembley 4 constituait une atteinte grave à cette zone protégée dont la vue panoramique serait définitivement bouchée. L’harmonie des lieux serait également rompue par le mitage de ce périmètre. Par ailleurs, contrairement à ce que soutenait la commission d’aménagement, le déclassement des parcelles nos 4’919 à 4’922 de zone de verdure en zone de développement 3, permettant ainsi la construction d’immeubles de sept à dix étages, ne reviendrait pas « à rétablir une situation conforme au but réellement poursuivi par la zone de verdure ». En lieu et place d’une vue panoramique sur Genève et ses environs, les promeneurs auraient une vue sur des blocs d’immeubles enclavés dans un parc public, au milieu d’une zone de détente. La construction d’immeubles au gabarit de 3ème zone sur les parcelles précitées occupées par des villas jumelles supprimerait la seule vue sur la rade de Genève.
e. Le déclassement de la parcelle no 2’264 permettait la construction future d’une nouvelle aile de l’EMS des Tilleuls qui serait ajoutée à la maison de maître et cela allait irrémédiablement dénaturer le site. L’élévation d’une aile supplémentaire dans un style moderne à l’endroit où se trouvait une forêt centenaire porterait une atteinte grave à l’esthétique de la propriété. Cela allait provoquer la disparition de la zone des bois et forêts qui conférait un élément esthétique et historique à cet ensemble bâti du 18ème siècle.
f. La loi prononçant le déclassement des terrains en cause était l’acte juridique générateur des nuisances et inconvénients, tels que notamment l’augmentation du trafic routier, la pollution, le bruit, la taille des bâtiments, la perte d’ensoleillement et le sentiment d’oppression. Cela allait affecter l’aspect et la structure du quartier de manière néfaste. En cas d’acceptation du déclassement, le PLQ promulgué par la suite ne ferait qu’aménager la disposition des bâtiments, sans qu’on ne puisse remettre en question la quantité globale approximative des logements pouvant être implantés sur les parcelles en cause, ni le principe d’une densité de logements multipliée par dix environ par rapport à la densité de départ.
g. La forte densification impliquait une grave détérioration de la qualité de l’air. Or le quartier concerné était un « poumon de verdure et d’oxygène » pour les habitants des alentours et des autres quartiers. Pour se délasser, ceux-ci devraient se déplacer ailleurs et augmenteraient ainsi la pollution. Il fallait qu’une étude d’impact sur cette question soit réalisée.
h. Les normes de bruit étaient déjà largement dépassées à l’avenue Trembley. Le propriétaire de la parcelle du no 4A, avenue Trembley, avait été autorisé à construire un mur anti-bruit le long de l’avenue Trembley. L’augmentation de la densité du quartier violerait les dispositions fédérales sur la protection contre le bruit. L’édification d’immeubles d’une certaine hauteur aurait pour effet une réverbération et une réflexion du bruit en direction des voisins alentours. Mise à part cette démultiplication du bruit causée par le bâtiment lui-même, l’implantation de nouveaux logements à forte densité créerait des nuisances sonores supplémentaires. Par ailleurs, cela ferait fuir la faune qui habitant cet espace.
i. Le devoir de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions, au sens de l’art. 3 al. 2 let. e de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700), n’était pas respecté. La zone qui avait été reconnue comme étant de nature forestière était ridiculement petite et était vouée à disparaître. En effet, la zone des bois et forêt protégée avait une surface inférieure à la masse critique nécessaire à la conservation d’une forêt. Le déclassement de cette zone n’était pas nécessaire et aurait pour effet, tôt ou tard, de la « sacrifier ».
j. Le projet de déclassement ne permettait pas de ménager de nombreux espaces plantés d'arbres et aires de verdure, comme cela était prévu par l’art. 3 al. 3 let. e LAT. Il allait au-delà de ce qui était admissible et brisait « l’harmonie » que la LAT voulait protéger, compte tenu de la densité du quartier et de la suppression d’espaces plantés d’arbres au profit de nouvelles constructions. Le projet en cause priverait la population avoisinante de zones vertes et l’augmentation du nombre d’habitants dans la zone ne ferait, au contraire, qu’augmenter ce besoin de verdure et d’espaces plantés d’arbres. La favorisation de la vie sociale supposait des parcs et des zones de verdure. Il fallait donc les conserver et entretenir leur caractère attrayant et reposant. La conséquence directe de leur suppression serait que les habitants iraient chercher des zones de délassement plus accueillantes ailleurs en prenant leur voiture.
k. Le déclassement litigieux allait également aboutir à une trop grande densification, rompant l’équilibre nécessaire entre habitat et environnement, sous l’angle du principe de décentralisation judicieuse de l’urbanisation (art. 1 al. 2 let. c LAT). Le projet contesté contribuerait à « étouffer » ce qui restait de l’environnement agréable du quartier nécessaire aux habitants et, à terme, à la suppression de la seule zone verte subsistant en marge des constructions autorisées.
Par courrier du 5 mars 2013 adressé à la chambre de céans, la Fondation Terra et Casa a sollicité son appel en cause dans les procédures nos A/409/2013 et A/488/2013.
Le 28 mars 2013, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours de M. MINDER et consorts.
a. La modification de zone litigieuse portait sur un secteur bien desservi en transports publics, disposant d’équipements et qui était contigu à une zone de développement 3, tout en tenant compte de l’objectif du maintien et de la mise en valeur d’un ensemble diversifié de pénétrantes de verdure dont faisait partie la zone de verdure attenante. Cette modification s’intégrait donc parfaitement et entièrement dans la planification directrice applicable.
b. La nouvelle constitution genevoise ne devait entrer en vigueur que le 1er juin 2013 et ne déployait encore aucun effet, notamment en matière d’aménagement du territoire. En outre, les dispositions constitutionnelles invoquées par les recourants n’étaient pas des droits fondamentaux mais plutôt des droits sociaux non directement invocables en justice, s’agissant de normes programmatiques.
Par ailleurs, la loi querellée visait à assurer un usage rationnel du sol en optimisant la densité des zones urbanisées. En parallèle, le caractère exceptionnel du site avait été pris en compte, puisque la « villa Braillard », ainsi que son dégagement paysager, avaient été classés, tandis que le parc attenant au périmètre de la modification de zone litigieuse allait subsister sans subir d’atteinte préjudiciable. Les éléments forts de ce site avaient été intégralement maintenus. Cette modification de zone s’inscrivait dans le cadre d’un développement planifié sur la durée, en harmonie avec la politique préconisée par le PDC. La loi 10'910 respectait donc les principes constitutionnels de la future Cst-GE.
c. Concernant le classement de la « villa Braillard », cela ne concernait qu’environ 45 % de la parcelle no 2061 et environ 5 % de la totalité du périmètre en cause. De surcroît, il n’était pas contraire à la loi ou au PDC d’opter pour une densification différenciée à l’intérieur même d’un quartier, en utilisant au maximum le potentiel constructible des parcelles qui se trouvaient les plus proches des voies de communication existantes et en préservant, par ce biais, l’intérieur du quartier et la végétation d’une forte urbanisation. En l’occurrence, il était adéquat de prévoir le déclassement de la parcelle no 2’061 en 3ème zone de développement, afin de pouvoir éventuellement lui attribuer des droits à bâtir qui pourraient être reportés sur les constructions édifiées à proximité, tout en respectant la mesure de classement. La modification de zone litigieuse était donc parfaitement compatible avec la mesure de classement de la villa Braillard.
d. Le plan visé à l’art. 1 de la loi 10'910 était un plan d’affectation général et non un PLQ. Il ne contenait aucune planification de détail et ne valait pas autorisation de construire. De jurisprudence constante, la question de l’équipement et des voies d’accès n’avait pas à être traitée à ce stade mais à celui de l’élaboration du PLQ. De surcroit, la direction générale de la mobilité avait émis un préavis favorable sans réserve dans le cadre de l’enquête technique.
e. Les solutions proposées par les recourants relevaient d’une question d’opportunité qui échappait au contrôle de la chambre de céans. Néanmoins, lesdites solutions appelaient certains commentaires. En effet, la motion 2’115 traitait d’un PLQ, procédure dont il n’était pas question. Le classement de la « villa Braillard » était une procédure indépendante de celle visant à une modification de zone. Dans le cas d’espèce, le Grand Conseil n’avait pas non plus à se prononcer sur la manière dont les travaux architecturaux de Monsieur Maurice BRAILLARD étaient mis en valeur par la fondation Braillard. Enfin, dénommer un accès « chemin Maurice Braillard » à proximité du périmètre ne faisait pas partie du présent litige.
a. Les art. 1 et 3 LAT énonçant les buts et principes de cette loi n’étaient pas des dispositions d’applicabilité directe mais des orientations et des directives permettant aux autorités d’interpréter les dispositions directement applicables. Les allégations des recourants selon lesquelles l’un ou l’autre de ces buts et principes n’étaient pas respectés ne suffisaient pas à fonder un grief de violation de la LAT. Ils ne pouvaient pas invoquer une violation des principes définis dans la loi précitée et cela encore moins dans le cadre de la défense de leurs intérêts privés. Dès lors, les griefs fondés exclusivement sur les art. 1 et 3 LAT devaient être rejetés sans même être analysés.
b. Concernant la protection du paysage, au stade de la planification générale de l’affectation, seul le régime de zones était modifié, le plan visé à l’art. 1 de la loi querellée étant un plan d’affectation du sol général et non pas spécial. La politique de densification de la couronne suburbaine visait à limiter le mitage du territoire en regroupant les constructions en zone urbaine, permettant ainsi une meilleure protection du paysage. L’adoption de la modification de limites de zones en cause ne préjugeait en rien du développement qui allait en résulter et qui devrait tenir compte des contraintes particulières du lieu.
Le plan no 29’862-204 accompagnant le classement de la « villa Braillard » prévoyait un cône de préservation des vues sur la partie de la parcelle no 2’061 longeant la zone de verdure. Le paysage en direction des Alpes, visible depuis le haut du parc, serait ainsi préservé. De plus, les abords de la villa précitée étaient également classés, de sorte que cela garantissait une préservation renforcée du paysage tel qu’il pouvait être observé depuis le parc de la maison de retraite du Petit-Saconnex. Par ailleurs, la procédure de classement de la « villa Braillard » étant indépendante de celle relative à la modification de zones, tout grief concernant ledit classement aurait dû être invoqué dans le cadre de cette procédure tierce et non dans le cadre du présent recours.
c. S’agissant de la protection des sites naturels, les parcelles nos 4’919 à 4’922 ne pouvaient être considérées comme une zone de verdure en tant que telle, de sorte que la modification de zone envisagée n’avait pas d’influence sur la pénétrante verte qui devait être maintenue telle quelle. En favorisant la création d’espaces verts via un PLQ, le projet de plan de zones était de nature à améliorer la pénétrante verte. En outre, l’ensemble du périmètre extérieur du secteur sujet à modification des limites de zones était clôturé ou muré, notamment sur toute la partie est de la parcelle no 2’061, ainsi que la parties nord des parcelles nos 4’919 à 4’922, limitant le passage des animaux. Le projet de modification ne péjorait donc pas la situation de fait. De surcroît, tant la commission consultative de la diversité biologique que la direction générale de la nature et du paysage (ci-après : DGNP) s’étaient déclarées favorable au projet.
d. Seuls les secteurs boisés bénéficiaient d’une décision de constatation de nature forestière attestant de leur qualité de forêt au sens du droit fédéral. Dans le cas d’espèce, le périmètre de la zone des bois et forêts créée par le plan de zones litigieux suivait rigoureusement celui résultant de la décision de constatation de la nature forestière portant sur une partie de la parcelle no 2’264 et non pas sur le ou les secteurs boisés avoisinants qui ne revêtaient pas la qualité de forêt au sens du droit fédéral. Par ailleurs, il ne pouvait être porté atteinte à la végétation hors de la zone des bois et forêts sans autorisations d’abattage intégrant des obligations de compensation. Les recourants auraient dû directement contester cette constatation et non attendre la présente modification de zones pour la remettre en question.
e. La problématique de la démesure et l’inadéquation du projet de construction d’immeubles sur les parcelles nos 2’060 et 2’061 n’avait pas été tranchée dans le cadre de la procédure en modification de zones, puisque celle-ci ne réglait que l’affectation des parcelles sur lesquelles elle portait. Le plan d’affectation général, au sens de l’art. 12 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) n’était pas constitutif d’un PLQ, dès lors qu’il ne contenait aucune planification de détail (implantation des bâtiments, volume et destination des constructions, accès. équipement, etc.). Les détails seraient fixés plus précisément dans un ou des projets de PLQ qui restaient à être élaborés et adoptés, procédure lors de laquelle les recourants pourraient s’exprimer. C’étaient les éléments prévus dans le PLQ qui allaient déterminer l’ampleur des constructions envisagées et leur impact prévisible. Lors de l’élaboration de ce ou ces PLQ, le département devrait prendre en compte les spécificités des lieux. Quant au bruit, l’ancien service de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants avait considéré, par préavis du 30 mars 2010, que le projet de modification des limites de zones était conforme aux exigences de l’OPB. Un projet d’assainissement du bruit routier dans le secteur était par ailleurs à l’étude. Concernant le trafic, la direction générale de la mobilité avait émis un préavis favorable sans formuler d’observations. S’agissant de la qualité de l’air, le service de la protection de l’air avait également fourni un préavis favorable sous réserve, au projet, le 15 avril 2010. Une étude d’impact ne pouvait se faire qu’au stade de l’élaboration du PLQ, une fois l’importance des bâtiments et des parkings déterminée. Contrairement à ce qu’avançaient les recourants, la densité moyenne de la zone allait au maximum tripler. Les bâtiments projetés n’étaient de loin pas aussi gigantesques qu’ils imaginaient.
f. Les griefs relatifs aux prétendues caractéristiques et conséquences des futures constructions devaient, tout comme ceux concernant les nuisances, être rejetés, car irrecevables dans le cadre du présent litige. L’autorité intimée n’avait pas mésusé de son pouvoir d’appréciation en adoptant la loi de modification des limites de zones querellée.
a. La chambre administrative ne pouvait revoir un plan d’affectation que sous l’angle de la légalité, son opportunité étant examinée au stade de l’opposition. Or les griefs soulevés par les recourants, fondés sur les principes de l’aménagement du territoire énoncés aux art. 1 et 3 LAT, relevaient de l’opportunité. Ces dispositions étaient programmatiques et non directement exécutoires ou invocables par les particuliers.
Les arguments des recourants avaient été pris en compte dans la pesée des intérêts effectuée par le Grand Conseil lors de l’adoption de la loi et rien n’indiquait que la pesée des intérêts puisse avoir été effectuée de manière non conforme aux principes d’aménagement du territoire. Le Grand Conseil s’était conformé aux objectifs figurant dans le plan directeur cantonal (ci-après : PDC), vu que la loi 10'910 visait la création de nouvelles zones de développement sur un secteur déjà bâti de la zone destinée aux villas et bien desservi par les transports publics, afin d’éviter le déclassement du terrain affecté à la zone de non-bâtir. Les parcelles dont le déclassement était demandé étaient bâties et non accessibles au public, de sorte qu’elles ne pourraient pas servir de pénétrante de verdure au sens du PDC. La loi querellée était conforme aux orientations prises par le Grand Conseil dans le PDC et, par conséquent, la densification de la zone destinée aux villas ne pouvait être remise en cause dans son principe. Il ressortait notamment de l’exposé des motifs à l’appui du PL 10'910 que les contraintes du site allaient être prises en considération lors de l’établissement du PLQ, tant en termes de densité et de conservation de la végétation, que de préservation du dégagement de la « villa Braillard ». Le Grand Conseil avait apprécié, pour le périmètre concerné, que l’intérêt au déclassement et à la densification du tissu bâti devait l’emporter sur celui à la préservation du périmètre et du panorama procuré aux recourants. Ce choix de nature politique ne pouvait être remis en cause au stade du contrôle judiciaire. Les griefs relatifs à la violation des art. 1 al. 2 et 3 al. 2 et 3 LAT devaient donc être rejetés.
b. L’art. 10a de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE – RS 814.01), relatif à l’étude de l’impact sur l’environnement, ne s’appliquait pas aux procédures d’adoption ou d’adaptation des plans généraux, car le droit fédéral n’avait pas prévu d’étude d’impact sur l’environnement à ce stade. La modification des limites de zones prévue par la loi 10’910 se limitait à classer le périmètre concerné en zone de développement 3, sans préciser son aménagement. Elle ne prévoyait aucune implantation, aucun gabarit ni aucun accès. Il n’était ainsi pas possible d’effectuer une étude d’impact sur la base de la seule loi précitée, puisque les données nécessaires à son établissement n’étaient pas connues.
c. Le classement de la « villa Braillard » avait fait l’objet d’un arrêté du Conseil d’Etat du 30 mai 2012 qui était entré en force. Il ne pouvait donc pas être remis en question dans le cadre d’un recours dirigé contre un autre acte juridique. Par ailleurs, c’était en connaissance des conséquences de ce classement sur l’emplacement possible des futurs bâtiments que la modification des limites de zones était intervenue.
d. La zone de forêts située sur la parcelle no 2’264 avait fait l’objet d’une décision de constatation de sa nature forestière, en application de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo - RS 921.0), le 23 avril 2010. Cette décision était également entrée en force et ne pouvait être remise en cause par les recourants. En outre, il ressortait des travaux préparatoires que les autorités avaient pris en compte la présence de cette forêt et que le maintien de sa substance allait être préconisé dans le cadre des projets de construction ultérieurs.
e. Les projets d’aménagements prévus sur les parcelles nos 2’060, 2’061 et 2’264 n’avaient aucun lien avec l’objet du recours, qui était d’examiner la conformité de la loi 10'910 au PDC et au droit supérieur. Comme susmentionné, la loi précitée ne contenait aucune planification de détail. Même si elle avait été adoptée dans le but de réaliser un projet particulier, les modalités de ce projet n’en étaient pas l’objet. Tout grief se rapportant aux éléments concrets du projet de densification était irrecevable, car la loi querellée ne les prévoyait pas.
a. Le recours précité ne contenait pas de conclusions. Il n’était pas possible de comprendre ce à quoi les recourants désiraient parvenir, d’autant plus qu’ils ne demandaient pas l’annulation de la loi 10'910. Ils proposaient une « solution », sans prendre de véritables conclusions, ce qui ne satisfaisait pas aux exigences de l’art. 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
b. Quant au fond, la nouvelle Constitution genevoise devait entrer en vigueur le 1er juin 2013 et n’était pas applicable à la présente procédure. De plus, les dispositions invoquées par les recourants étaient de type programmatique, de sorte que l’entrée en vigueur de cette nouvelle constitution ne devait pas affecter la loi 10'910. Par ailleurs, les principes avancés faisaient déjà l’objet de concrétisations dans la législation existante et le plan directeur cantonal (ci-après : PDCant 2015).
c. La décision de classement de la « villa Braillard » datait du 30 mai 2012 et était entrée en force. De surcroît, l’argumentation relative à la vue depuis les immeubles à bâtir sur les parcelles nos 2’060 et 2’061 relevait du seul intérêt de la fondation Terra et Casa.
a. Il était nécessaire que la chambre administrative se considère compétente pour examiner l’opportunité du déclassement contesté et ne se restreigne pas aux seules considérations de nature légales. L’autorisation de construction future d’immeubles en lieu et place de villas individuelles, par un déclassement de zone, ne résultait pas uniquement de l’opportunité mais aussi du droit. Les arguments soulevés par les recourants relevaient de la bonne application de la loi, dans un but d’un aménagement harmonieux du territoire suisse. Un urbanisme cohérent et efficace supposait la prise en compte du critère de l’opportunité pour valider des décisions aussi importantes qu’un déclassement en zone de développement.
b. L’affirmation des intimés selon laquelle les dispositions de la LAT n’étaient pas directement applicables à un déclassement particulier revenait à dire que n’importe quel déclassement, même illégal, devait être autorisé, au motif que la situation pouvait être rétablie par la suite, au stade du PLQ ou à celui de l’autorisation de construire. Il fallait « opter pour un respect des principes de la LAT déjà au stade du déclassement » et un contrôle de leur application par l’instance cantonale de recours.
c. Le changement de nature de ce qui pouvait être construit sur une zone déterminée et l’augmentation drastique de la densité de logements survenaient au stade du déclassement. C’était le principe du déclassement qui devait permettre, en cas d’acceptation, la multiplication du nombre de logements, entraînant une augmentation du trafic, du bruit, de la pollution et, de façon générale, des nuisances. Il fallait ainsi pouvoir remettre ce déclassement en question avant le stade du PLQ qui ne servait qu’à décider de la disposition des immeubles projetés sur la nouvelle zone, sans possibilité de modification de leur densité.
d. Concernant la « villa Braillard », la situation de fait avait changé depuis la décision de classement. En effet, la loi querellée avait pour but de densifier fortement le périmètre, en y permettant la construction d’immeubles pouvant atteindre neuf étages sur rez compte tenu de la déclivité du terrain. Il convenait donc d’examiner si le classement de la villa précitée se justifiait encore.
e. Les recourants n’avaient jamais contesté la protection conférée à la portion de forêt se trouvant sur la parcelle no 2’264. Toutefois, cette protection devait s’étendre sur une zone beaucoup plus importante de cette parcelle. En outre, contrairement à ce qu’affirmait le Grand Conseil, la faune peuplant les parcelles concernées par le projet de développement se déplaçait aisément à travers celles-ci.
Ils abandonnaient toutefois leur volonté de renommer l’accès à la « villa Braillard ». Le classement de cette villa n’était pas justifié. Deux services du département avaient procédé, sur la même parcelle no 2061, à un classement dit culturel d’une villa longtemps reconnue sans grande valeur ni originalité et simultanément au déclassement de cette même parcelle pour y construire soixante logements. Le classement de la « villa Braillard » imposait la construction d’un tel immeuble « en barre » sans vue spectaculaire le long d’une avenue bruyante. En outre, l’accès automobile depuis l’avenue de Trembley devait être étudié et même simulé, avant le PLQ. Tout ne pouvait pas se régler au niveau du PLQ.
Elle ajoutait que la densification projetée par la loi querellée reposait sur un intérêt public prépondérant.
Les recourants, en demandant l’annulation de la décision de classement de la « villa Braillard » et l’extension de la constatation de nature forestière, dans leur réplique du 28 mai 2013, avaient pris de nouvelles conclusions. Or, ces nouvelles conclusions étaient irrecevables, faute d’avoir été prises dans le délai légal de recours.
EN DROIT
En l'occurrence, les recourants se réfèrent à un même complexe de faits et contestent la même loi. Les causes n° A/409/2013 et n° A/488/2013 seront donc jointes sous le n° A/409/2013.
Les recours sont dirigés contre la loi 10’910 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Genève, section Petit-Saconnex, (création d'une zone de développement 3, d’une zone de développement 3 affectée à de l’équipement public et d’une zone des bois et forêts) à l’avenue de Trembley. Cette loi, adoptée par le Grand Conseil le 16 novembre 2012, constitue une mesure d'aménagement du territoire au sens de l'art. 12 LaLAT.
Selon l'art. 35 LaLAT, la décision par laquelle le Grand Conseil adopte un plan d'affectation du sol visé à l'art. 12 LaLAT peut fait l'objet d'un recours à la chambre administrative (al. 1). Le délai pour recourir est de trente jours dès la publication de l'arrêté de promulgation de la loi (al. 2). Le recours n'est par ailleurs recevable que si la voie de l'opposition a été préalablement épuisée (al. 4). La loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) est applicable pour le surplus (al. 5).
En l'espèce, les recours ont été interjetés en temps utile devant la juridiction compétente et sont donc recevables de ce point de vue. Tous les recourants ont en outre utilisé préalablement la voie de l'opposition, comme exigé par l'art. 35 al. 4 LaLAT (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA).
En l’espèce, s’agissant de propriétaires de biens-fonds compris dans le périmètre visé par la loi 10'910 et de propriétaires voisins directs dudit périmètre, leur qualité pour recourir est avérée.
b. Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, il convient de ne pas se montrer trop strict sur la manière dont sont formulées les conclusions des recourants. Le fait que ces dernières ne ressortent pas expressément de l’acte de recours n’est pas, en soi, un motif d’irrecevabilité, pourvu que le tribunal et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant (ATA/844/2012 du 18 décembre 2012 consid. 3 ; ATA/681/2010 du 5 octobre 2010 consid. 2 ; ATA/670/2010 du 28 septembre 2010 consid. 2). Une requête en annulation d’une décision doit, par exemple, être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a, de manière suffisante, manifesté son désaccord avec la décision, ainsi que sa volonté qu’elle ne développe pas d’effets juridiques (ATA/844/2012 du 18 décembre 2012 consid. 3 ; ATA/670/2010 du 28 septembre 2010 consid. 2 ; Pierre MOOR, Droit administratif, Vol. II, Berne 2002, 2ème éd., p. 674 n. 5.7.1.4).
Le recours de M. MINDER et consorts sera donc déclaré recevable.
En l'espèce, dans leur réplique du 28 mai 2013, M. RICOTTA et consorts ont persisté dans leurs conclusions prises dans leur recours du 7 février 2013 et pris de nouvelles conclusions, à titre subsidiaire, si la loi 10'910 devait être confirmée. Ils demandaient l’annulation de la décision de classement de la « villa Braillard » et l’extension de la constatation de la nature forestière à toute la portion arborisée des parcelles nos 2264 et 2632. Lesdites conclusions seront déclarées irrecevables, faute d’avoir été prises dans le délai légal de recours.
Pour le surplus, le recours de M. RICOTTA et consorts est recevable.
a. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (Arrêt du Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3), de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 ; 138 V 125 consid. 2.1 ; 137 II 266 consid. 3.2 ; 137 I 195 consid. 2.3.1 ; 136 I 265 consid. 3.2 ; 135 II 286 consid. 5.1 ; Arrêts du Tribunal fédéral 5A_ 12/2013 du 8 mars 2013 consid. 4.1 ; 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 3.1). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 ; 134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 ; Arrêts du Tribunal fédéral 4A_108/2012 du 11 juin 2012 consid. 3.2 ; 8C_799/2011 du 20 juin 2012 consid. 6.1 ; 2D_2/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3 ; 4A_15/2010 du 15 mars 2010 consid. 3.2 et les arrêts cités ; ATA/404/2012 du 26 juin 2012 ; ATA/275/2012 du 8 mai 2012). Le droit d'être entendu ne contient pas non plus d’obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui sont pertinents pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 consid. 5.1 ; 138 IV 81 consid. 2.2 ; 134 I 83 consid. 4.1 et les arrêts cités ; 133 II 235 consid 5.2 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2 ; 2C_514/2009 du 25 mars 2010 consid. 3.1).
b. Une étude de l’impact sur l’environnement (ci-après : étude d'impact ou EIE) doit être effectuée pour certaines installations, désignées par le Conseil fédéral dans l’annexe à l’ordonnance sur l’étude de l’impact de l’environnement du 19 octobre 1988 (OEIE – RS 814.011), qui sont susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, au point que le respect des dispositions en matière d'environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site.
Aux termes de l'art. 5 al. 2 OEIE, l'étude d'impact est effectuée dans le cadre d’une procédure donnée («procédure décisive»), variant selon le type d’installation. Pour certaines installations, cette procédure est désignée dans l'annexe à l'ordonnance ; pour d'autres, l'annexe renvoie au droit cantonal. Dans ce dernier cas, les cantons choisissent la procédure qui permet à l’autorité compétente de commencer les travaux le plus rapidement possible et d’effectuer une EIE exhaustive. Dans tous les cas où les cantons prévoient l’établissement d’un plan d’affectation spécial (ou : «plan d’affectation de détail»), c’est cette procédure qui est considérée comme procédure décisive, à condition qu’elle permette de procéder à une EIE exhaustive (art. 5 al. 3 OEIE).
La planification générale n'est pas une procédure décisive au sens de l'art. 5 al. 3 OEIE. Elle ne permet en effet pas de connaître de façon suffisamment précise les caractéristiques des constructions et des installations à réaliser pour permettre l'évaluation des immissions de bruit ou d'autres nuisances éventuelles (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.81/2001 du 19 avril 2001, consid. 2 ; ATA/74/2008 du 19 février 2008 ; ATA/891/2003 du 2 décembre 2003 ; Yves NICOLE, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, Lausanne 1992, pp. 168-169 et pp. 188 et ss. ; Pierre MOOR, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, ad. art. 14, § 27, p. 13).
La jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'ancien art. 9 LPE, remplacé sans modification substantielle par les art. 10a à 10d LPE, précise que cette disposition légale ne s'applique pas aux procédures d'adoption ou d'adaptation des plans généraux d'affectation, au motif que le droit fédéral n'a pas prévu d'étude d'impact sur l'environnement à ce stade (ATF 120 Ib 70, consid. 2 et références citées ; ATA/114/2013 du 26 février 2013 consid. 8 ; ATA/793/2005 du 22 novembre 2005 consid. 7).
c. En l'espèce, la modification des limites de zones prévue dans la loi 10'910 contestée est un plan d'affectation général. Elle se limite à classer le périmètre concerné en zone de développement 3 et en zone de développement 3 affectée à de l’équipement public, sans préciser leur aménagement. La réalisation d'une étude d'impact n’étant ni obligatoire ni nécessaire à ce stade de la procédure, il ne sera pas donné suite aux demandes des recourants sur ce point.
b. Le pouvoir d'examen juridictionnel à propos des décisions appliquant les principes essentiels d'aménagement du territoire doit être reconnu de façon assez large, dans la mesure où la transgression de ces principes n'est pas seulement inopportune, mais constitue également une violation du droit (Office fédéral de l'aménagement du territoire, Études relatives à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, p. 93). Cependant, la présence dans la LAT d'un nombre important de notions juridiques indéterminées laisse à la chambre de céans une marge d'appréciation limitée seulement, en fin de compte, par l'excès ou l'abus (ATA/712/2013 du 29 octobre 2013 ; ATA/632/2011 du 11 octobre 2011 ; ATA/397/2009 du 25 août 2009 ; ATA/73/2008 du 19 février 2008).
Par ailleurs, la délimitation des zones est une question qui relève surtout de la politique générale de l'aménagement du territoire (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb ; 108 Ib 479 consid. 3c) et le contrôle par le juge des choix opérés par le législateur dans ce domaine ne saurait par conséquent toucher aux pures questions d'opportunité (ATA/712/2013 du 29 octobre 2013 ; ATA/632/2011 du 11 octobre 2011 ; ATA/397/2009 du 25 août 2009 ; ATA/286/2004 du 6 avril 2004 et les références citées). A cet égard, le Tribunal fédéral a rappelé à plusieurs occasions que le Grand Conseil, en tant qu'autorité cantonale supérieure de planification, possède un large pouvoir d'appréciation (Arrêts du Tribunal fédéral 1C_447/2009 du 22 mars 2010 ; 1C_161/2008 du 15 juillet 2008 consid. 2.2 ; 1P.444/2001 du 29 novembre 2001 consid. 3b/bb ; 1P.350/1998 du 27 septembre 2000 consid. 3).
La chambre de céans ne peut donc revoir un plan d'affectation que sous l'angle de la légalité, son opportunité étant examinée au stade de l'opposition, le Grand Conseil disposant d’un plein pouvoir d'examen (ATA/632/2011 du 11 octobre 2011 ; ATA/397/2009 du 25 août 2009 ; Jean-Charles PAULI, L'élargissement des compétences du Tribunal administratif en matière d'aménagement du territoire et ses premières conséquences sur les conduites des procédures à Genève, RDAF 2000, vol. I, p. 526 ; Thierry TANQUEREL, Le contentieux de l'aménagement du territoire, in 3ème journée du droit de la propriété, 2000, p. 10). Elle ne peut, en particulier, revoir le choix de l'autorité intimée de déclasser un terrain plutôt qu'un autre et doit se borner à examiner si la solution adoptée est conforme à la loi (ATA/632/2011 du 11 octobre 2011 ; ATA/353/2009 du 28 juillet 2009).
Telles doivent être les considérations régissant, en matière de recours contre les plans d'affectation, le pouvoir d'examen de la chambre de céans, qui contrôle l'application du droit fédéral et cantonal (art. 69 al. 1 LPA).
a. Selon l’art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, les cantons et les communes soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a); de créer et de maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (let. b); de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie (let. c).
L'art. 3 LAT stipule que le paysage doit être préservé (al. 2). Il convient notamment de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage (al. 2 let. b) ; de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement (al. 2 let. d) ; de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions (al. 2 let. e). Il y a également lieu d'aménager les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques selon les besoins de la population et de limiter leur étendue (al. 3) en préservant autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations (al. 3 let. b) et en ménageant dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces plantés d’arbres (al. 3 let. e).
b. Les art. 1 à 3 LAT ne sont pas directement applicables. Ils contiennent des principes, obligatoires pour les autorités, qu'il y a lieu de prendre en compte lors de l'élaboration des plans d'aménagement et de la prise de décision. Il s'agit donc de normes programmatiques, les décisions proprement dites étant prises sur la base du droit cantonal (Pierre TSCHANNEN, Commentaire LAT, art. 1er N° 3 et art. 3 N° 9 et 10; ATA/441/2006 du 31 août 2006 ; ATA/618/2003 du 26 août 2003).
Les activités des autorités qui ont des effets sur l'organisation du territoire doivent être guidées par les buts et les principes qui régissent l'aménagement du territoire. Les principes énoncent un ensemble de valeurs ou de critères qui doivent guider les autorités chargées de l'aménagement du territoire dans les décisions à prendre, vu qu'elles disposent dans ce domaine d'une marge d'appréciation relativement grande (Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 50ss, 50 et 53). Selon le Tribunal fédéral, ces principes constituent des éléments d'appréciation et des critères de décision (ATF 115 Ia 353 consid. 3d). Ils servent exclusivement à protéger des intérêts publics (ATF 117 Ia 307 consid. 4b). Ils sont tous de même rang, car la loi n'établit pas de hiérarchie. Ils peuvent se contredire, ce qui oblige alors à apprécier les principes en cause en fonction de leur importance respective dans le cas concret. Les principes n'ont pas, en eux-mêmes, une portée absolue : ils n'affectent en rien la répartition des compétences ou la législation et ne peuvent pas abroger les plans d'affectation en vigueur (Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine GUY-ECABERT, op. cit., p. 54 et 55 ; cf. également FF 1978 I 1007 ad art. 3 p. 1017).
L'art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1) impose à l'autorité qui, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire dispose d'un pouvoir d'appréciation, de procéder à une pesée des intérêts en présence. Elle doit déterminer les intérêts concernés (let. a). Il s'agit d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même, mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales ; les intérêts privés sont également pris en compte (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.55/2002 du 25 novembre 2002, consid. 3.1). L'autorité apprécie ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT) et fonde sa décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés (art. 3 al. 1 let. c OAT).
a. Conformément à l'art. 11 al. 1 LaLAT, les autorités cantonales et communales appliquent les principes et les objectifs du PDC, notamment en veillant à ce que les plans d'affectation du sol soient conformes au PDC et à son concept de l'aménagement cantonal.
b. Le concept de l’aménagement comprend plusieurs objectifs visant à répondre à la crise du logement que connaît le canton. Parmi ceux-ci figure celui d’utiliser en priorité et de manière judicieuse les zones à bâtir existantes, tout en veillant à conserver les qualités et la diversité des secteurs urbanisés et à respecter les sites de valeur (objectif 2.2). L’objectif 2.12 indique qu’en périphérie urbaine, en 5ème zone destinée aux villas, il convient de densifier les terrains libres qui s'y prêtent par modification du régime des zones. Dans des cas qui s'y prêtent, créer de nouvelles zones de développement sur certains secteurs déjà bâtis de la zone destinée aux villas. La densification par modification de zones dans certains secteurs déjà urbanisés en villas est envisageable, notamment lorsqu'ils sont bien situés par rapport aux transports publics et aux équipements, et en contiguïté avec des zones de développement existantes.
La fiche 2.03 du schéma directeur du PDC prévoit ainsi la densification de la 5ème zone par modification du régime des zones dans le but de poursuivre une utilisation rationnelle de ces terrains. La possibilité de densification est alors évaluée selon la superficie du terrain libre d’une certaine superficie, la dévestiture existante ou potentielle par les transports publics, le niveau des équipements, la contiguïté avec une urbanisation ou une zone plus dense, les caractéristiques du site (naturel/bâti) et les nuisances.
L’objectif 2.13 vise le maintien et la mise en valeur d’un ensemble diversifié de pénétrantes de verdure reliant les grands parcs à la couronne rurale et assurant le maintien de la flore et de la faune au cœur de la ville.
c. L'autorité intimée ne se limite pas à admettre la modification des limites de zones querellée au seul motif qu'un plan directeur de zone industrielle est souhaité. L'autorité intimée se fonde sur le PDC et tient particulièrement compte des intérêts environnementaux en demandant aux services compétents de se déterminer sur la modification des limites de zones litigieuse. Elle intègre ensuite leur préavis dans son appréciation de la loi attaquée, qui est exposée dans le rapport de la commission d'aménagement. Ce faisant, elle procède à une pesée des intérêts et ne limite pas son pouvoir d'examen (ATA/114/2013 du 26.02.2013 consid. 7.c).
De surcroît, il ressort du rapport de la commission d’aménagement que les divers intérêts en présence ont été pris en compte lors de l’étude du projet de loi querellé, tout comme les préavis des services spécialisés.
S’agissant des griefs fondés sur l’aménagement du territoire, ceux-ci sont donc mal fondés.
Les recourants invoquent également des griefs liés à la protection de l’environnement, notamment l’augmentation du trafic routier, la pollution et le bruit engendrés par les changements de zones.
a. En ce qui concerne une étude d’impact sur l’environnement, comme développé en droit sous chiffre 5, la législation n'impose pas la réalisation d'une telle étude à ce stade de la procédure. En effet, un plan d’affectation général au sens de l'article 12 LaLAT ne contient aucune planification de détail (implantation des bâtiments, volume et destination des constructions, accès, équipements, etc.), laquelle fera l'objet de PLQ au sens de l'art. 13 al. 1 let. a LaLAT – sous réserve de dérogation accordée en application de l'art. 2 al. 2 let. a de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35) –, respectivement sera conçue lors des procédures en autorisations de construire.
Il faut aussi rappeler que dans le cadre de la modification de limites de zones, la loi n’impose comme seul préavis obligatoire que celui de la commune (art. 15 ss LaLAT). Aucune autre loi ou règlement – que ce soit la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), la LGZD, la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05), la LFo ou encore le règlement sur la conservation de la végétation arborée du 27 octobre 1999 (L 4 05.04) – ne prévoit l’obligation de requérir d’autres préavis (ATA/505/2004 du 8 juin 2004 a contrario et les références citées).
b. Plus particulièrement, les problèmes en matière de protection de l'air et de circulation n'empêchent pas la modification des limites de zones litigieuse, dans la mesure où ils seront traités dans les étapes subséquentes de planification et d'autorisation de construire.
De jurisprudence constante, la question de l’équipement et des voies d’accès nécessaires n’a pas à être traitée dans le cadre de la planification générale au sens de l’art. 12 LAT (ATF 113 Ia 266 ; ATA/219/2012 du 17 avril 2012 ; ATA/891/2003 du 2 décembre 2003) mais doit l’être dans le cadre de l’élaboration des PLQ (art. 13 al. 3 LAT ; 3 al. 2 LGZD).
Dans le cas d’espèce, la DGM a préavisé favorablement sur le projet de modification de zone projeté et le service de protection de l’air a émis un préavis favorable sous réserve. Au stade de la planification générale, le Grand Conseil pouvait sans arbitraire retenir que l’accroissement possible de la circulation sur les artères avoisinant la zone et de la pollution ne faisait pas obstacle à l’adoption de la loi 10'910.
c. S’agissant des nuisances dues au bruit, selon l'art. 24 al. 1 LPE, les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. Le changement d'affectation de zones à bâtir n'est pas réputé délimitation de nouvelles zones à bâtir.
Dans ce cas, les VLI sont seules déterminantes, à l'exclusion des valeurs de planification et dans la mesure prévue par l'art. 22 LPE (Arrêt du Tribunal fédéral 1A. 21/2003 du 29 septembre 2003, consid. 5.2). Selon cette disposition, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne sont délivrés que si les VLI ne sont pas dépassées (al. 1) ou, lorsque celles-ci le sont, que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises (al. 2). L'art. 31 OPB précise qu'en cas de dépassement des VLI, de nouvelles constructions ou des modifications notables de bâtiments ne peuvent être autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit ou par des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit.
Les prescriptions posées par les art. 22 LPE et 31 OPB ne sont en principe pas pertinentes au stade d’un plan d'affectation général. C'est au niveau des PLQ seulement ou à celui de la planification spéciale, lorsque celle-ci est suffisamment détaillée pour que puissent être appréhendées de manière précise les nuisances environnementales en résultant (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.166/1999 et 1A.56/1999 du 31 mars 2000 consid. 6 publié in RDAF 2000 I p. 427), que l'exigence du respect des VLI doit être dûment vérifiée et garantie, moyennant une analyse précise de toutes les nuisances sonores susceptibles d'affecter le secteur en cause.
Lors de l’adoption ou de la modification des plans d’affectation au sens des art. 14 ss LAT, l’art. 43 OPB impose à l’autorité d’exécution l’obligation de leur attribuer un DS (art. 43 et 44 al. 2 OPB ; art. 15 al. 1 et 2 de la loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 20 octobre 1997 - LaLPE – K 1 70), lequel a pour fonction d’indiquer le niveau de protection de la zone contre les immissions sonores générées par des installations situées à l’intérieur ou à l’extérieur de la zone (Anne-Christine FAVRE, op. cit., p. 219).
En l’espèce, à teneur de l’art. 2 de la loi 10'910, le DS II a été attribué aux biens-fonds compris dans le périmètre des zones concernées. De surcroît, au niveau d'un plan d'affectation général, outre l'attribution d'un degré de sensibilité conforme à l'art. 43 OPB, l'autorité de planification doit uniquement s'assurer que la charge sonore affectant d'ores et déjà le secteur concerné ne rend pas celui-ci totalement impropre à l'affectation prévue par la nouvelle zone, en raison par exemple d'un important dépassement des VLI pertinentes. Tel n'est nullement le cas en l'espèce, puisque, comme l’a relevé le SPBR dans son préavis favorable du 30 mars 2010, les VLI correspondant au DS II étaient respectées au-delà de 30 mètres par rapport à l’axe de l’avenue Trembley.
d. En conséquence, les arguments des recourants, eu égard à la protection de l’environnement, ne sont pas fondés pour autant qu’ils soient pertinents et seront en conséquence rejetés.
En l’espèce, l’arrêté de promulgation de la loi querellée, adopté par le Conseil d’Etat le 10 janvier 2013, a été publié dans la FAO du 11 janvier 2013. La question de savoir si la nouvelle constitution genevoise est applicable demeurera ouverte dès lors que les dispositions invoquées par les recourants ne sont, elles, pas d’application directe. Les griefs tirés de ces dispositions ne sont donc pas recevables.
a. La « villa Braillard » a fait l’objet d’un arrêté de classement adopté par le Conseil d’Etat le 30 mai 2012. Cette décision est entrée en force et ne peut être remise en question dans le cadre de la loi modifiant les limites de zones querellée.
b. Concernant la zone des bois et forêts précitée, la parcelle no 2264 a fait l’objet d’une décision de constatation de la nature forestière publiée dans la FAO du 23 avril 2010, conformément à la LFo et à son règlement d’application du 22 août 2000 (RForêts - M 5 10.01). Elle ne peut donc être remise en cause dans le cadre de la présente procédure.
En tous points mal fondés, les recours seront rejetés.
Vu l’issue du litige, M. MINDER et consorts, pris conjointement et solidairement, seront condamnés au versement d'un émolument de CHF 2'000.- et M. RICOTTA et consorts, pris conjointement et solidairement, seront également condamnés au versement d'un émolument de CHF 2'000.-. Une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge de M. RICOTTA et consorts, pris conjointement et solidairement, sera allouée à la Fondation Terra et Casa, dès lors qu'elle y a conclu et qu’elle a dû recourir aux services d’un avocat pour la rédaction de son écriture dans la seule cause n° A/488/2013 (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
ordonne la jonction des causes nos A/409/2013 et A/488/2013 sous le no A/409/2013 ;
rejette, en tant qu’ils sont recevables, les recours interjetés le 4 février 2013 par Monsieur Gabriel Georges MINDER, Monsieur Hossam ABOU ZEID, Madame Monika et Monsieur Roberto CHIANTERA, Madame Yuko MATSUOKA HARRIS, Madame Vera et Monsieur Norman SARTORIUS, Madame Chohreh et Monsieur Bernard Mohsen SOHRABI, ainsi que le 7 février 2013 par Madame Domenica et Monsieur Vincenzo RICOTTA, Madame Sabine et Monsieur Carel REINHARDUS, Madame Bianca et Monsieur Walter GIANINAZZI, Madame et Monsieur Michel Hildegard VAUCLAIR, Madame Isabelle LUTHI GIANINAZZI et Monsieur Adriano GIANINAZZI, Madame Ruth et Messieur Claude et Gérard STUDER, Madame Marguerite et Monsieur Henri KAUFMANN contre la loi 10'910 du 10 janvier 2013 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Genève - Petit-Saconnex (création d’une zone de développement 3, d’une zone de développement 3 affectée à de l’équipement public et d’une zone des bois et forêts situées dans un secteur délimité au nord-ouest par la promenade des Crêts et au sud par la rue Moillebeau ;
met un émolument de CHF 2'000.- à la charge de Monsieur Gabriel Georges MINDER, Monsieur Hossam ABOU ZEID, Madame Monika et Monsieur Roberto CHIANTERA, Madame Yuko MATSUOKA HARRIS, Madame Vera et Monsieur Norman SARTORIUS, Madame Chohreh et Monsieur Bernard Mohsen SOHRABI, pris conjointement et solidairement ;
met un émolument de CHF 2'000.- à la charge de Madame Domenica et Monsieur Vincenzo RICOTTA, Madame Sabine et Monsieur Carel REINHARDUS, Madame Bianca et Monsieur Walter GIANINAZZI, Madame Hildegard et Monsieur Michel VAUCLAIR, Madame Isabelle LUTHI GIANINAZZI et Monsieur Adriano GIANINAZZI, Mesdames Ruth et Jacqueline et Messieurs Claude et Gérard STUDER, Madame Marguerite et Monsieur Henri KAUFMANN, pris conjointement et solidairement ;
alloue à la Fondation Terra et Casa qui a eu recours aux services d’un avocat pour la rédaction de son écriture dans la cause n° A/488/2013 une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à la charge de Madame Domenica et Monsieur Vincenzo RICOTTA, Madame Sabine et Monsieur Carel REINHARDUS, Madame Bianca et Monsieur Walter GIANINAZZI, Madame Hildegard et Monsieur Michel VAUCLAIR, Madame Isabelle LUTHI GIANINAZZI et Monsieur Adriano GIANINAZZI, Mesdames Ruth et Jacqueline et Messieurs Claude et Gérard STUDER, Madame Marguerite et Monsieur Henri KAUFMANN, pris conjointement et solidairement ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Adriano Gianinazzi, avocat de Madame Domenica et Monsieur Vincenzo RICOTTA, Madame Sabine et Monsieur Carel REINHARDUS, Madame Bianca et Monsieur Walter GIANINAZZI, Madame Hildegard et Monsieur Michel VAUCLAIR, Madame Isabelle LUTHI GIANINAZZI et Monsieur Adriano GIANINAZZI, Mesdames Ruth et Jacqueline et Messieurs Claude et Gérard STUDER, Madame Marguerite et Monsieur Henri KAUFMANN, à Monsieur Gabriel Georges MINDER, Monsieur Hossam ABOU ZEID, Madame Monika et Monsieur Roberto CHIANTERA, Madame Yuko MATSUOKA HARRIS, Madame Vera et Monsieur Norman SARTORIUS, Madame Chohreh et Monsieur Bernard Mohsen SOHRABI, à Me François Bellanger, avocat de la Fondation Terra et Casa, ainsi qu’au Grand Conseil et à l’office fédéral de l’environnement.
Siégeants : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Junod, MM. Dumartheray et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :