POUVOIR JUDICIAIRE
A/2232/2013-AIDSO ATA/759/2013
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 12 novembre 2013
2ème section
dans la cause
Madame A______ représentée par Pro Infirmis Genève,
soit pour elle Madame Bouchra Bahlaouane Fornari, mandataire
contre
SERVICE DES PRESTATIONS COMPLÉMENTAIRES
EN FAIT
Madame A______, née le ______ 1962, de nationalité suisse et établie à Genève, a été évacuée en 2012 de son appartement sis à l’adresse , chemin des M au Grand-Saconnex.
En 2012, elle était au bénéfice d’une demi-rente de l’assurance-invalidité (ci-après : AI), étant reconnue invalide à 41 %. Elle n’exerçait pas de profession. Elle est également bénéficiaire de prestations d’assistance octroyées par le service des prestations complémentaires (ci-après : SPC), calculées en fonction de son gain potentiel de 50 %.
Après son évacuation, Mme A______ a été hébergée quelques temps chez son ex-compagnon, puis à l’hôtel B______, puis dans un appartement communautaire de l’Association H______. Ne pouvant continuer à résider dans les appartements précités, elle a trouvé, grâce à l’intervention de l’Association Pro Infirmis Genève (ci-après : Pro Infirmis), une chambre meublée dans la résidence C______ aux Eaux-Vives pour un prix de CHF 80.- par nuitée.
Pro Infirmis est intervenue en faveur de Mme A______ en se portant garante pour le financement du séjour dans cette chambre meublée, aucun autre service ne voulant assumer ce rôle.
Le 6 mai 2013, le SPC a rendu une décision de prestations d’assistance et de subsides d’assurance-maladie à l’endroit de Mme A______. Celle-ci était mise au bénéfice de prestations mensuelles d’assistance de CHF 160.-. Parmi les dépenses reconnues, le SPC admettait de prendre en compte le loyer au maximum des plafonds d’assistance admis, soit à raison de CHF 13’200.-, en lieu et place d’un loyer de CHF 29’200.-.
Agissant pour le compte de Mme A______, Pro Infirmis, à laquelle Mme A______ avait cédé son droit au montant des prestations complémentaires et des prestations d’aide sociale dès le 1er février 2013, a fait opposition à la décision du SPC précitée par courrier du 27 mai 2013.
Ce dernier refusait de prendre en charge la totalité des frais d’hôtel de l’intéressée, soit CHF 2’400.- par mois, n’admettant de payer que le montant de CHF 1’320.-, soit CHF 1’100.- de forfait logement majoré de CHF 220.- par mois. Cette décision violait le droit d’obtenir de l’aide dans des situations de détresse de Mme A______, garanti par l’art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) ainsi que le principe de l’égalité de traitement et l’interdiction de discrimination stipulés à l’art. 8 Cst.
Le logement faisait partie des besoins humains élémentaires. La solution qui avait été trouvée de lui permettre d’habiter dans une chambre meublée était la seule qui lui offrait la possibilité d’avoir un toit dans la situation personnelle où elle se trouvait.
La pratique du SPC était discriminatoire par rapport à celle de l’hospice général (ci-après : l’hospice), l’autre institution chargée d’appliquer les dispositions relatives à l’aide sociale découlant de la loi sur l’insertion et l’aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (LIASI - J 4 04) et du règlement d’exécution de la LIASI du 25 juillet 2007 (RIASI - J 4 04.01). En effet, l’hospice admettait de prendre en charge l’intégralité des frais d’hébergement des personnes n’ayant pas d’autre possibilité de logement que l’hôtel alors que le SPC appliquait de manière restrictive la législation en vigueur, qui prévoyait un montant maximal mensuel de CHF 1’320.-. Le refus du SPC d’interpréter les normes d’assistance sociale de la même façon que l’hospice en prenant en charge ses frais d’hôtel aboutirait automatiquement à l’obliger à dormir dans la rue. Il y avait inégalité de traitement dans la mesure où une personne qui n’était pas au bénéfice d’une rente AI obtiendrait le financement de son hôtel par l’assistance alors qu’une personne invalide serait moins bien traitée par le SPC, qui appliquait l’art. 3 RIASI au pied de la lettre. Cette inégalité de traitement était d’autant plus choquante qu’elle touchait des personnes handicapées, ce qui constituait manifestement une discrimination interdite par l’art. 8 al. 2 de la Cst., car frappant des personnes souffrant d’une déficience corporelle, mentale ou psychique.
Le 12 juin 2013, le SPC a rejeté l’opposition de Mme A______. Si l’art. 21 al. 1 LIASI disposait que le loyer faisait partie des besoins de base, l’art. 3 al. 1 à 3 RIASI prévoyait un barème qui n’autorisait pas le versement de frais de logement d’un montant supérieur à CHF 1’320.- par mois, soit 120 % de CHF 1’100.-.
Le 4 juillet 2013, Mme A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision sur opposition du SPC, concluant à son annulation, en tant que cette décision a conduit au refus de prendre en charge la totalité de ses frais d’hébergement. Le SPC devait être condamné à accorder une indemnité équitable à titre de dépens.
Le 6 août 2013, le SPC a persisté dans les termes de sa décision sur opposition, concluant au rejet du recours.
Les parties ont été entendues lors d’une audience de comparution personnelle du 16 septembre 2013. Mme A______ était représentée par Madame X______, assistante sociale auprès de Pro Infirmis, et par Monsieur Y______, chef de service au sein de cette association.
Selon les représentants de la recourante, Pro Infirmis intervenait pour assurer le complément des prestations de l’AI, du SPC et de l’aide sociale pour assurer à Mme A______ son minimum vital. Celle-ci était atteinte dans sa santé psychique. Elle était en recherche de travail mais ses problèmes de santé empêchaient une prise d’emploi. Pro Infirmis intervenait depuis le 1er février 2013 pour la prise en charge de ses frais de logement. Son intervention avait cessé le 31 juillet 2013. En effet, une solution plus économique avait pu être trouvée grâce à l’activité de la recourante, qui avait pu trouver une solution de relogement. En février 2013, il fallait absolument trouver une solution pour éviter que l’intéressée ne se trouve à la rue. La seule possibilité de logement qui avait été trouvée était une chambre d’hôtel meublée pour un prix de pension de CHF 80.- par jour. C’était Pro Infirmis qui, de février à fin juillet 2013, avait assuré le paiement de l’intégralité du loyer. La pratique du SPC différait de celle de l’hospice, qui entrait en matière sur une prise en charge complète des frais de pension des personnes assistées. Il s’en tenait au versement des prestations prévues dans le RIASI sur le barème prescrit. Dès lors, il y avait une inégalité de traitement entre les personnes suivies par l’hospice et celles suivies par le SPC.
Le représentant du SPC a confirmé qu’il s’en tenait à la lettre de la loi. Aucun projet de modification du règlement n’était en cours. Selon le représentant de Pro Infirmis, pour servir des prestations d’assistance à des personnes se trouvant dans la situation de la recourante, cette association devait utiliser les subventions qui auraient été versées par l’office fédéral des assurances sociales (OFAS). Ce dernier lui avait donné un délai à la fin de l’année pour mettre fin à ces pratiques. Les subsides fédéraux devaient servir à régler des situations découlant des obligations de droit fédéral et non pas des prestations d’assistance réglées par le droit cantonal.
Le 2 octobre 2013, le SPC a persisté dans ses conclusions.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. Selon l’art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté, et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (ATF 135 I 119 consid. 5.3 ; Arrêt du Tribunal fédéral 8C_56/2012 du 11 décembre 2012 consid. 1.1).
b. Le droit fondamental garanti par l’art. 12 Cst. ne vise pas la personne qui peut, de façon actuelle, effectivement et légalement, se procurer les moyens nécessaires à son existence (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.147/2002 du 4 mars 2003 consid. 3.3 ; ATA/452/2012 du 30 juillet 2012).
c. L’aide sociale est soumise au principe de subsidiarité, lequel est rappelé par l’art. 12 Cst. La personne dans le besoin doit avoir épuisé les possibilités d’auto-prise en charge, les engagements de tiers et les prestations volontaires de tiers (ATA/452/2012 précité ; F. WOLFFERS, Fondement du droit de l’aide sociale, Berne 1995, p. 77).
d. Du point de vue de sa portée, le droit fondamental à des conditions minimales d’existence ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d’une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l’habillement et les soins médicaux de base. L’art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 136 I 254 consid. 4.2 ; 135 I 119 consid. 5.3 ; 131 V 256 consid. 6.1 ; 131 I 166 consid. 3.1 ; 130 I 71 consid. 4.1 ; 121 I 367 consid. 2c ; Arrêt du Tribunal fédéral 2D_9/2013 du 16 mai 2013 consid. 5.1). Il comprend ainsi notamment le droit à un hébergement d’urgence (Arrêt du Tribunal fédéral 8C_799/2011 du 20 juin 2012 consid. 4.3).
Dans le canton de Genève, l’art. 12 Cst. a trouvé une concrétisation dans la loi sur l’aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (aLASI - J 4 04). La aLASI a subi des modifications, qui sont entrées en vigueur le 1er février 2012, la loi étant dorénavant intitulée loi sur l’insertion et l’aide sociale individuelle (LIASI).
L’hospice est l’organe d’exécution de la LIASI (art. 3 al. 1 LIASI). Le SPC gère et verse les prestations d’aide sociale pour les personnes au bénéfice d’une rente AI, au sens de la loi fédérale sur l’AI du 19 juin 1959 (LAI - RS 831.20 ; art. 3 al. 2 LIASI) ; selon le Tribunal fédéral, le SPC agit dans ce cadre pour le compte de l’hospice (Arrêt du Tribunal fédéral 2C_1041/2012 du 11 juillet 2013 consid. 1.2).
Les prestations financières sont subsidiaires à toute autre source de revenu (art. 9 al. 1 LIASI) et leurs bénéficiaires doivent faire valoir sans délai leurs droits, auxquels l’aide est subsidiaire, et doivent mettre tout en œuvre pour améliorer leur situation sociale et financière (art. 9 al. 2 LIASI ; ATA/455/2013 du 30 juillet 2013 consid. 4 ; ATA/452/2012 précité et les références citées).
A teneur de l’art. 11 al. l LIASI, ont droit à des prestations d’aide financière prévues par cette loi les personnes qui :
a) ont leur domicile et leur résidence effective sur le territoire du canton de Genève ;
b) ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien et ;
c) répondent aux autres conditions de la LIASI.
Ces trois exigences sont cumulatives.
a. Ont droit aux prestations d’aide financière les personnes dont le revenu mensuel déterminant n’atteint pas le montant destiné à la couverture des besoins de base et dont la fortune ne dépasse pas les limites fixées par règlement du Conseil d’Etat (art. 21 al. 1 LIASI). Font partie des besoins de base le loyer ainsi que les charges afférentes au logement (art. 21 al. 2 let. b LIASI).
b. Le loyer et les charges locatives ainsi que les éventuels frais de téléréseau sont pris en compte intégralement, conformément au bail et à la convention de chauffage, jusqu’à concurrence d’un montant maximal de CHF 1’100.- pour un groupe familial composé d’une personne sans enfants à charge (art. 3 al. 1 let. a RIASI). Lorsque le loyer effectif est supérieur aux montants maximaux admis, il est pris en charge, à concurrence d’un montant ne dépassant pas le 120 % des montants maximaux admis (soit CHF 1’320.- mensuels pour une personne seule), jusqu’à l’échéance contractuelle la plus proche, pour autant que le bénéficiaire mette tout en œuvre pour trouver rapidement une solution de relogement dont le coût se situe dans les montants maximaux admis (art. 3 al. 2 RIASI).
Le SPC a en l’espèce appliqué cette dernière disposition et a donc implicitement considéré que la condition qu’elle posait, à savoir que le bénéficiaire de l’aide mette tout en œuvre pour trouver une solution rapide de relogement, était remplie. A cet égard, même si le dossier ne contient pas de documents remis par l’intéressée et attestant de ses recherches, il y a effectivement lieu d’admettre que pendant la période considérée, Mme A______ se trouvait en état de crise et ne pouvait se consacrer de manière efficace à la recherche d’un logement, étant rappelé la pénurie notoire sévissant à Genève dans ce domaine et dès lors la difficulté de conclure un contrat de bail pour un bénéficiaire de l’aide sociale non directement appuyé par les services sociaux.
La question qui se pose est donc celle de l’admissibilité de la divergence de pratique entre le SPC et l’hospice pour les catégories de personnes gérées respectivement par chacune de ces deux institutions.
a. Une décision viole le principe de l’égalité consacré à l’art. 8 al. 1 Cst. lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu’elle omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 136 II 120 consid. 3.3.2 ; 134 I 23 consid. 9.1 ; 133 I 249 consid. 3.3 ; 131 I 1 consid. 4.2). Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1 ; 125 I 1 consid. 2b.aa ; 123 I 1 consid. 6a et la jurisprudence citée ; Arrêt du Tribunal fédéral 8C_480/2012 du 28 juin 2013 consid. 5.2) ; on parle à cet égard de comparabilité des situations (V. MARTENET, Géométrie de l’égalité, 2003, pp. 19 ss).
b. Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d’une déficience corporelle, mentale ou psychique (art. 8 al. 2 Cst.).
La chambre administrative a récemment traité d’une problématique similaire (ATA/668/2013 du 8 octobre 2013) selon des principes, directement applicables au cas d’espèce.
Il appartient enfin à toute autorité judiciaire ou administrative de vérifier si – à l’exception des lois fédérales en vertu de l’art. 190 Cst. – les normes qu’elle entend appliquer sont conformes à la Cst., dès lors que la Suisse connaît un contrôle de constitutionnalité des normes de type diffus (A. AUER / G. MALINVERNI / M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3ème éd., 2013, n. 1956 ss ; J.-M. VERNIORY, Le contrôle préjudiciel des normes dans la jurisprudence récente de la chambre administrative genevoise in A. GOOD / B. PLATIPODIS, Festschrift Andreas Auer, 2013, 275-285, p. 276 et les références citées).
En l’espèce, l’hospice, qui constitue l’autorité habituelle d’exécution de la LIASI, a confirmé que, dans des situations d’urgence, il prenait en charge, à titre exceptionnel et en dérogation à l’art. 3 RIASI, les frais d’hébergement à l’hôtel à concurrence de CHF 80.- par jour lorsqu’aucune autre solution moins onéreuse n’était trouvée. Le SPC était du reste, au moment où il a pris la décision attaquée, conscient qu’une disparité existait entre sa pratique et celle de l’hospice, comme en témoigne son courriel du 14 septembre 2012. Il est donc constant que les catégories de personnes bénéficiant de l’aide sociale et mentionnées à l’art. 3 al. 2 LIASI, dont notamment les rentiers AI, sont traitées différemment des autres bénéficiaires de cette aide.
Du point de vue du droit aux prestations d’assistance en matière de logement, la situation de ces catégories de bénéficiaires de l’aide sociale est parfaitement comparable, la seule différence tenant à l’autorité d’application de la loi – hospice ou SPC – désignée par cette dernière.
L’autorité intimée ne cherche pas à justifier la différence de traitement précitée, se contentant de renvoyer au texte réglementaire en invoquant ne pouvoir y déroger, alors qu’il lui appartenait d’appliquer l’art. 3 RIASI de manière conforme aux art. 8 et 12 Cst. On ne décèle en l’occurrence aucune raison objective de ne pas accorder aux rentiers AI les mêmes prestations qu’aux autres bénéficiaires de l’aide sociale pour la seule raison qu’un autre service de l’Etat se charge de gérer et de distribuer l’aide sociale qui leur est accordée. Au contraire, comme le souligne avec raison la recourante, il apparaît choquant de traiter moins favorablement sur ce point les personnes reconnues comme entièrement ou partiellement invalides, et donc handicapées par une déficience corporelle, mentale ou psychique au sens de l’art. 8 al. 2 Cst. Une différence de pratique apparaît encore moins justifiée si l’on retient, comme le fait le Tribunal fédéral, que le SPC agit, dans le domaine de l’assistance, pour le compte de l’hospice.
Dès lors toutefois que la solution adoptée par l’hospice déroge au règlement cantonal, il convient de se demander si l’on se trouve dans un cas où la recourante demanderait à être mise au bénéfice de l’égalité dans l’illégalité.
En effet, selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l’activité administrative prévaut sur celui de l’égalité de traitement. Il n’est dérogé à cette règle que lorsqu’une décision conforme à la loi s’oppose à une pratique illégale que l’autorité a l’intention de continuer de manière générale ; le citoyen ne peut donc prétendre à l’égalité dans l’illégalité que s’il y a lieu de prévoir que l’administration persévérera dans l’inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 ; 134 V 34 consid. 127 I 1 consid. 3a ; ATA/558/2013 du 27 août 2013 consid. 9b ; ATA/304/2013 du 14 mai 2013 ; ATA/417/2009 du 25 août 2009).
En l’espèce, la pratique de l’hospice ne saurait être taxée d’illégale. Il apparaît légitime, dans des cas exceptionnels dans lesquels absolument aucune autre solution de logement ne peut être trouvée, de déroger à l’art. 3 RIASI en permettant à un bénéficiaire de l’aide sociale d’être logé à l’hôtel, de manière provisoire et dans l’attente de l’attribution d’un logement plus conforme aux exigences réglementaires, ce qui suppose la prise en charge d’un montant adéquat. Un refus de prise en charge, de même qu’une prise en charge partielle, entraînant chaque mois un surcroît important de dettes à charge du bénéficiaire de l’aide sociale revient en effet à lui dénier le droit à l’hébergement d’urgence reconnu par l’art. 12 Cst. Dès lors, l’hospice, en faisant diverger sa pratique du texte réglementaire, a procédé à un contrôle de constitutionnalité qu’il était autorisé à faire, car lui incombant comme à toute autorité appliquant le droit. De plus, cette dichotomie avec le texte réglementaire ne porte que sur des cas relativement exceptionnels et en tout état clairement délimités.
On relèvera également, s’agissant du cas de Mme A______, que le dossier ne révèle pas que le SPC aurait formulé une quelconque proposition en matière de logement.
Au surplus, même si la pratique de l’hospice n’était pas conforme au droit, force est de constater qu’elle est établie et que cette institution n’a pas manifesté de volonté d’y mettre un terme, si bien que la recourante devrait de toute façon être mise au bénéfice du principe de l’égalité dans l’illégalité.
Le recours sera dès lors admis. La décision attaquée, qui consacre une inégalité de traitement devant la loi, sera annulée, la cause étant renvoyée au SPC afin que celui-ci accorde à la recourante des prestations financières correspondant à un montant de CHF 80.- par jour, ceci pour la période où Mme A______ a dû être logée à l’hôtel sans pouvoir être au bénéfice d’une solution de logement moins onéreuse.
Vu la nature du litige, il ne sera pas perçu d’émolument (art. 87 al. 1 LPA et 11 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). Vu son issue, une indemnité de procédure de CHF 1’000.- sera allouée à la recourante, qui y a conclu et a dû se faire représenter par un mandataire (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 4 juillet 2013 par Madame A______ contre la décision sur opposition du service des prestations complementaires du 12 juin 2013 ;
au fond :
l’admet ;
annule la décision sur opposition du service des prestations complémentaires du 12 juin 2013 ;
renvoie la cause au service des prestations complémentaires pour nouvelle décision au sens des considérants ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;
alloue à Madame A______ une indemnité de procédure de CHF 1’000.-, à la charge de l’Etat de Genève ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Madame A______, représentée par Pro Infirmis Genève, soit pour elle à Madame Bouchra Bahlaouane Fornari, mandataire, ainsi qu’au service des prestations complémentaires.
Siégeants : M. Verniory, président, Mme Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :