POUVOIR JUDICIAIRE
A/439/2005-TPE ATA/650/2013
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 1er octobre 2013
1ère section
dans la cause
Monsieur Roger ULDRY
contre
DÉPARTEMENT DE L'URBANISME
Recours contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions (Recours n° 8104)
EN FAIT
En 2004, Madame Edith et Monsieur Gilbert Mani étaient propriétaires de la parcelle n° 13'149, feuille 5, de la commune de Meyrin, à l’adresse 2-2A chemin des Arbères à Meyrin.
Cette parcelle d’une surface de 5'217 m2 était pour partie en zone 4B protégée (3'820 m2) et pour partie en zone agricole (1'397 m2) au sens des art. 19 al. 2 let. b et 20 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30).
Ce bien-fonds abrite un mas rural, cadastré sous n° 43b, dont l’origine remonte au XVIème siècle, inscrit à un inventaire le 6 décembre 1993. Le 28 juillet 2003, le président du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, devenu depuis le département de l’urbanisme (ci-après : le département) a confirmé à Mme et M. Mani qu’un montant de CHF 11'500.- leur serait alloué au titre de subvention cantonale.
Le 25 février 2004, Monsieur Roger Uldry a déposé une demande définitive d’autorisation de construire huit villas contiguës avec garage souterrain sur la propriété de Mme et M. Mani.
Cette demande a été enregistrée sous n° DD 99’098-6 et publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 28 avril 2004.
Il ressort du document établi par l’architecte et déposé à l’appui de la demande définitive d’autorisation de construire que le projet de construction proposait de conserver l’identité du site et la protection du patrimoine existant, en concentrant les nouvelles constructions à l’arrière de la maison de maître, de son jardin et du mur d’enceinte. De ce fait, les nouvelles constructions empiéteraient sur la zone agricole, tout en utilisant uniquement le coefficient de constructibilité de la partie de la parcelle classée en zone 4B protégée, sans aucune densification. En contrepartie, et pour éviter toute construction future dans le jardin actuel de la maison de maître, il était proposé d’inscrire au registre foncier (ci-après : RF) une servitude d’interdiction de bâtir en faveur de l’Etat.
Par courrier du 23 mars 2004, l’architecte du projet a demandé au département l’application de l’art. 106 de la loi sur l’extension des voies de communication et l’aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 (LExt - L 1 40) recte 106 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et, partant, la consultation de la commune et de la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS) sur l’implantation et le léger empiètement sur la zone agricole.
Par courrier du 12 juillet 2004, l’architecte du projet s’est étonné auprès du département que le dossier n’ait été transmis ni à la commune, ni à la CMNS, ni aux autres instances de préavis. La demande ayant été publiée dans la FAO du 28 avril 2004, le requérant était en droit d’obtenir une décision dans les quarante-cinq jours.
Le département a recueilli le préavis de la direction de l'aménagement du territoire le 17 juin 2004. Celui-ci était défavorable, le projet n’étant pas conforme à la zone. La majorité des huit villas contiguës était implantée en zone agricole. De plus, la zone 4B protégée était en principe réservée à des constructions d’immeubles collectifs. Enfin, une étude d’aménagement du secteur des Vergers était en cours et devrait fournir des précisions sur la future zone de construction actuellement située en zone agricole. Il était d’ores et déjà exclu que même pour une emprise limitée cette dernière puisse être affectée à une zone villas.
Par décision du 22 juillet 2004, le département a refusé l’autorisation sollicitée, retenant l’application des art. 19 et 20 LaLAT. Le projet n’était conforme ni aux dispositions régissant la zone agricole, ni à celles régissant la zone 4B protégée.
Par acte du 16 août 2004, M. Uldry a saisi la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission), dont les compétences ont été reprises depuis par le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), d’un recours contre la décision précitée.
De la procédure de recours instruite par la commission, il convient de retenir les éléments suivants :
Le 13 septembre 2004, la commune de Meyrin a informé la commission que n’ayant pas été invitée à donner son préavis sur le dossier, elle n’entendait pas prendre part à la procédure de recours ;
Une audience de comparution personnelle s’est tenue le 12 novembre 2004. Le département a confirmé qu’un plan d’aménagement était en cours dans le secteur des Vergers. Le projet n’avait pas été soumis à la CMNS, étant donné qu’il n’était pas conforme à l’affectation des zones considérées. Il s’agissait d’un refus d’entrée de cause ;
Le 19 novembre 2004, le département a transmis à la commission l’étude d’aménagement « Les Vergers » dont il ressort qu’aucune construction n’est prévue sur la parcelle litigieuse. A cette occasion, le département a observé qu’un plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) était en cours d’élaboration sur la base de l’étude précitée.
Par décision du 5 janvier 2005, notifiée le 26 janvier 2005, la commission a rejeté le recours.
La plus grande partie du projet se trouvait en zone agricole et n’était pas conforme à l’affectation de cette zone. Aucune des exceptions prévues à l’art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700) n’était réalisée. Dès lors, les préavis de la commission d’urbanisme, de la commune et de la CMNS n’étaient pas nécessaires. Le projet n’était pas davantage conforme aux prescriptions régissant la zone 4B protégée. A teneur de l’art. 19 al. 2 LaLAT, dite zone était destinée principalement aux maisons d’habitation comportant en principe plusieurs logements. Or, le projet querellé consistait en la construction de villas contiguës et non pas en maisons d’habitation comportant plusieurs logements.
Par acte déposé 25 février 2005, M. Uldry a interjeté recours auprès du Tribunal administratif, dont les compétences ont été reprises par la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), contre la décision précitée, concluant à son annulation « avec suite de frais et dépens » et à être entendu lors d'une audience de comparution personnelle.
La situation spéciale de la parcelle, pour partie en zone agricole et pour partie en zone 4B protégée, devait être prise en considération. Des raisons objectives, soit conserver l’identité du site et la protection du patrimoine existant, expliquaient l’implantation d’une partie du projet sur la partie de la parcelle située en zone agricole. Au demeurant, les nouveaux bâtiments n’étaient pas des villas mais des immeubles villageois. La jurisprudence de la chambre de céans permettait de reporter les coefficients d’utilisation du sol d’une zone à l’autre. L’autorité intimée n’avait pas tenu compte de la proposition du recourant de créer une servitude d’interdiction de bâtir sur une surface de la parcelle n° 13'149 sise en zone 4B protégée afin d’opérer un transfert de cette surface constructible en zone agricole. Au vu de ces éléments, la première condition de l’art. 24 LAT était remplie et la construction imposée par sa destination.
Concernant la seconde condition, à savoir que la construction ne lèse aucun intérêt prépondérant, la petite partie de la zone agricole concernée par le projet n’était plus affectée à l’agriculture depuis plus de vingt ans. Quant à la surface de l’empiètement, elle n’était en réalité que de 213 m2 et non pas de 463 m2. Une réclamation était actuellement en cours auprès de la direction de l’aménagement du territoire au sujet de la délimitation des zones. La seconde condition était donc réalisée.
S’agissant de la partie du projet sise en zone 4B protégée, c’était par erreur que la demande définitive d’autorisation de construire mentionnait huit villas contiguës alors qu’en réalité il s’agissait d’un immeuble collectif en ordre contigu. La densité de 0.4 utilisée était conforme à la zone 4B protégée.
Enfin, l’instruction du dossier devait être faite conformément à l’art. 3 al. 3 LCI cum 105 et 106 LCI et être soumise aux instances de préavis, notamment à la commission d’urbanisme et à la CMNS.
Dans sa réponse du 30 mars 2005, le département s’est opposé au recours, persistant dans son argumentation antérieure. Il n’y avait pas place en l’espèce pour une autorisation dérogatoire. Le report des coefficients n’était envisageable que lorsque les deux zones concernées étaient en zone à bâtir, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. Vu l’incompatibilité du projet aussi bien avec la zone agricole qu’avec la zone 4B protégée, il n’y avait pas lieu de soumettre le dossier aux instances de préavis.
Le 24 juin 2005, les parties ont demandé la suspension de la procédure. Un projet de modification des limites de zones, touchant partiellement la parcelle n° 13'149, était soumis à l’enquête publique.
Par décision du 30 juin 2005, le Tribunal administratif a suspendu l’instruction de la cause.
Par décisions des 4 septembre 2006, 30 octobre 2007, 20 novembre 2008, 17 décembre 2009, 28 février 2011 et 27 mars 2012, le Tribunal administratif, puis la chambre administrative, ont prononcé la reprise et la suspension à nouveau de la procédure, sur demande des parties.
Le 9 avril 2013, le juge délégué a prononcé la reprise de la procédure à la demande du département, et a imparti au département un délai au 17 mai 2013 pour actualiser son mémoire de réponse, et à M. Uldry un délai au 14 juin 2013 pour exercer le cas échéant son droit à la réplique, après quoi la cause serait gardée à juger.
Le 17 mai 2013, le département a conclu au rejet du recours.
La procédure de classement en zone de développement 3 de la partie de la parcelle alors située en zone agricole s’était achevée et s’agissant de l’autre partie de la parcelle concernée, cette dernière se situait toujours en zone 4B protégée. Le projet de villas, objet du refus d’autorisation du 16 août 2004 n’était pas conforme à la zone de développement 3, pas plus qu’il ne l’était à la zone agricole. Le projet n’était pas autorisable et le recours devait être rejeté.
M. Uldry n’a pas donné suite à l’invitation à répliquer contenue dans la décision du 9 avril 2013.
Les données figurant sur le guichet cartographique de l’aménagement du territoire, ainsi que les extraits du RF, font état d’une division de la parcelle n° 13’149 en cinq parcelles, dont la parcelle n° 14’374, d’une surface de 1'497 m2, propriété de Mme et M. Mani, sise en zone de développement 3 et englobée dans le PLQ n° 29'674 adopté le 6 avril 2011. Cette dernière parcelle correspond approximativement à la partie de la parcelle n° 13’149 qui était située en zone agricole, au moment du dépôt de la demande d’autorisation de construire litigieuse.
La parcelle n° 14'453, d’une surface de 888 m2, résulte également de la division de la parcelle n° 13'149, propriété de M. Uldry, est sise en zone 4B protégée. Une nouvelle habitation de deux étages, d’une surface au sol de 86 m2, a été construite sur la parcelle n° 14'453, selon l’autorisation délivrée le 6 juillet 2007. Elle est située à proximité immédiate des huit villas projetées.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées le 25 juin 2013.
EN DROIT
Depuis le 1er janvier 2011, suite à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), l’ensemble des compétences jusqu’alors dévolues au Tribunal administratif a échu à la chambre administrative, qui devient autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 LOJ).
Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer.
Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 -aLOJ ; 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10, dans sa teneur au 31 décembre 2010).
Le litige porte sur un refus d’autorisation de construire huit habitations sur des parcelles situées, l’une en zone développement 3 (zone de fond agricole), dans le périmètre couvert par un PLQ en vigueur, et l’autre en zone 4B protégée.
a. La LAT prévoit que les cantons règlent la compétence et la procédure en matière d’autorisation de construire, requise pour toute création ou transformation d’une construction ou d’une installation (art. 22 al. 1 et 25 al. 1 LAT). L’autorisation est délivrée si la construction est conforme à l’affectation de la zone et le terrain équipé (art. 22 al. 2 LAT).
b. Selon la doctrine et la jurisprudence, en droit de la construction, la loi applicable est celle en vigueur au moment où statue la dernière instance saisie du litige. Si l’affaire est traitée par plusieurs autorités, sont déterminantes en principe les prescriptions en force lorsque la dernière juridiction statue. La jurisprudence admet ainsi d’une façon générale qu’une demande d’autorisation de bâtir déposée sous l’empire du droit ancien est examinée en fonction des dispositions en vigueur au moment où l’autorité statue sur cette demande, même si aucune disposition légale ou réglementaire ne le prévoit : les particuliers doivent en effet toujours s’attendre à un changement de réglementation (ATF 101 1b 299 ; ATA/56/2013 du 29 janvier 2013). En statuant sur une demande d’autorisation suivant des prescriptions devenues obligatoires après son dépôt, le juge ne tombe pas dans l’arbitraire ni ne viole une disposition impérative, pas plus que la garantie de la propriété (ATF 107 1b 138 ; ATA/56/2013 précité ; ATA/22/2009 du 13 janvier 2009 ; ATA/792/2004 du 19 octobre 2004 ; ATA/541/2002 du 10 septembre 2002 ; P. MOOR/A. FLÜCKIGER/V. MARTENET, Droit administratif, vol. I, Les fondements, 3ème éd., 2012, pp. 194-195 ; A. KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983, p. 191 ; M. BORGHI, Il diritto amministrativo intertemporale, RDS 1983, p. 485 ; A. GRISEL, L’application du droit public dans le temps, ZBl 1974, pp. 251-252).
Le projet a été refusé par le département en raison de sa non-conformité avec la zone agricole dans laquelle se trouvait située partiellement la parcelle concernée, au moment du dépôt de la demande. Ce terrain est à ce jour, sis en zone de développement 3 (zone de fond agricole) et inclus dans le périmètre du PLQ n° 29'674. Aucune construction n’est prévue par ce plan sur la parcelle n° 14'374.
c. La chambre de céans est liée par les conclusions des parties mais non par les motifs qu’elles invoquent (art. 69 al. 1 LPA).
d. Les projets de construction établis selon les normes d'une zone de développement doivent être conformes aux PLQ adoptés, sauf exceptions portant sur un écart par rapport au plan justifié par une mise au point technique ou à un autre motif d’intérêt général (art. 3 al. 4 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 - LGZD - L 1 35). Le PLQ a un caractère contraignant et, implicitement, exclut l'application des règles de la zone ordinaire (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.9/2005 du 4 août 2005 ; ATA/895/2004 du 16 novembre 2004).
Le projet n’est manifestement pas conforme au PLQ, ni d’ailleurs aux normes de la zone de développement 3 destinée aux grandes maisons affectées à l’habitation, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire (art. 19 al. 1 LaLAT). Pour cette raison, le refus d’autorisation doit être confirmé.
En raison du changement de zone touchant la parcelle n° 14’374, les griefs du recourant liés à la zone agricole, au transfert des droits à bâtir et à l’application de l’art. 24 LAT ne sont plus d’actualité et ne seront pas examinés plus avant.
Le recourant allègue toutefois que le projet aurait dû être autorisé en raison de sa conformité à la zone 4B protégée, s’agissant d’un immeuble collectif en ordre contigu.
Le projet du recourant n’est que très partiellement sis en zone 4B protégée. L’examen de sa conformité pour la partie située dans la zone village n’est pas nécessaire, dans la mesure où même s’il s’avérait qu’une partie du projet était conforme à la zone dans laquelle il se situe, le projet dans son entier ne l’est pas, comme vu ci-dessus.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 25 février 2005 par Monsieur Roger Uldry contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 5 janvier 2005 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 1'000.- ;
dit qu’aucune indemnité de procédure n’est allouée ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Monsieur Roger Uldry, au département de l'urbanisme ainsi qu’au Tribunal administratif de première instance.
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Verniory et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
D. Werffeli Bastianelli
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :