POUVOIR JUDICIAIRE
A/791/2013-NAT ATA/459/2013
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 30 juillet 2013
dans la cause
Madame et Monsieur T______
contre
CONSEIL D'ÉTAT
EN FAIT
Monsieur T______, né le ______ 1960 à Pasino Selo, actuellement dans la République du Kosovo, de nationalité serbe, et Madame T______, née A______ le ______ 1965, à Krusevac en République du Kosovo également et de nationalité serbe, ont effectué leur scolarité obligatoire dans leur pays.
Ils sont arrivés à Genève le 14 avril 1997 en tant que réfugiés politiques. Ils étaient accompagnés de leurs six enfants nés entre 1984 et 1994. Ils se sont installés à Onex. Ils ont obtenu un permis F et n'ont jamais exercé d'activité lucrative depuis lors.
Ils se sont mariés le 20 février 2009 à Bernex (GE).
Le 11 juin 2009, ils ont déposé une demande de naturalisation suisse et genevoise pour la commune d'Onex. Aux termes d'un rapport d'enquête établi le 3 novembre 2010, les fonctionnaires compétents ont constaté que les époux T______ avaient des connaissances médiocres de la langue française s'agissant de M. T______, et quasi inexistantes pour Mme T______.
Le 18 novembre 2010, le service cantonal des naturalisations (ci-après : SCN) a informé les intéressés qu'il mettait leur demande en suspens pendant deux ans afin de leur permettre d'améliorer leurs connaissances, de produire une attestation de connaissance orale de la langue française correspondant au niveau A2 (élémentaire) du cadre européen de commun de référence et de faire des efforts en matière d'intégration, en participant à la vie locale et en apprenant à connaître l'organisation de l'Etat, l'histoire et la géographie de la Suisse et celles de Genève en particulier.
Le 9 août 2012, un rapport d'enquête complémentaire établi par le SCN a mis en évidence que depuis leur arrivée en Suisse, les époux T______ n'avaient jamais travaillé et dépendaient des indemnités que leur versait l'Hospice général, la rente que M. T______ avait sollicitée de l'assurance-invalidité lui ayant été refusée. Il n'avait pas été possible d'obtenir des renseignements au sujet de leur réputation par manque d'interaction avec l'environnement local. En dépit des cours et des attestations de langue française de niveau A2, les époux T______ parlaient mal le français. Ils n'appartenaient à aucune association, société sportive ou culturelle, leur connaissance des institutions, de l'histoire et de la géographie était insuffisante au vu du test auquel ils avaient été soumis. Ils vivaient essentiellement au sein de leur famille et de leur communauté d'origine, Mme T______ étant mère au foyer et M. T______ souffrant depuis plusieurs années d'une hernie discale et de diabète. Pour toute motivation de leur demande de naturalisation, ils avaient indiqué : « Depuis treize ans, nous avons pu nous adapter à la vie quotidienne à Genève et apprendre les cultures helvétiques ».
Le 27 novembre 2012, la commune d'Onex a émis un préavis défavorable en raison d'une connaissance insuffisante de la langue française et d'une intégration insuffisante également.
Par arrêté du 6 février 2013, le Conseil d'Etat a refusé d'accorder la nationalité suisse et genevoise aux époux T______ pour les raisons précitées. Ils ne s'intéressaient pas au pays dans lequel ils vivaient. Leurs enfants, majeurs, étaient devenus suisses par naturalisation. Il n'était pas nécessaire qu’eux-mêmes disposent d'un passeport suisse pour pouvoir voyager. Ils n'avaient pas mis à profit le temps qui leur avait été laissé pour améliorer leurs connaissances du français, et cela à un âge où ils étaient en mesure d'apprendre une langue étrangère. C'était en raison de leur manque d'intégration qu'ils n'avaient pas obtenu de permis B, et également parce qu'ils étaient à la charge de l'assistance publique depuis plus de quinze ans.
Par pli posté le 6 mars 2013, c'est à la chancellerie d'Etat que les époux T______ ont recouru contre l'arrêté précité. Ils comprenaient les raisons du refus qui leur était opposé et avaient décidé tous deux de reprendre des cours de français malgré leurs difficultés à apprendre cette langue. M. T______ disait qu'il parlait pourtant couramment l'allemand et l'italien. Or, le français était beaucoup plus complexe à apprendre en raison de leur âge, aussi bien pour sa femme que pour lui. Le fait de travailler était un gros atout pour obtenir la nationalité suisse. Malgré leur envie, il ne leur était pas facile de trouver un travail, aucun employeur ne voulant de travailleurs avec un permis F, ayant de plus des problèmes de santé. Ils étaient motivés à devenir suisses et adresseraient plusieurs demandes de bénévolat à des associations. Ils joignaient une attestation datée du 1er avril 2011 de la République et Canton de Genève selon laquelle Mme T______ avait une connaissance de la langue française, ayant passé avec succès l'examen de français oral (niveau A2 du portfolio européen). Une attestation similaire avait été établie pour M. T______ le 10 décembre 2010. De plus, M. T______ a produit plusieurs attestations, respectivement de présence et de réussite, pour des cours dispensés par la Croix-Rouge suisse et des cours de français débutant dispensés par l’Association des répétitoires de l’Ajeta (ci-après : ARA). Aucune de ces attestations ne concernait Mme T______.
Etaient joints également deux certificats médicaux du 15 février 2013 pour chacun des époux, établis par la Doctoresse S______, attestant que M. T______ avait souffert depuis 1999 de nombreux problèmes de santé, de cervico-brachialgies avec céphalées suite à un « coup du lapin » en 1999, d'une hernie discale avec parésie du membre inférieur droit en 2001, de troubles anxio-dépressifs avec ruminations en 2009, d'une coxarthrose bilatérale en 2010 et d'un syndrome d'apnée nocturne en 2012. De plus, il avait été traité en 1998 et 1999 pour une tuberculose pulmonaire. Il était suivi en urologie pour des problèmes de lithiases rénales à répétition. Il avait séjourné en diabétologie aux Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG) en mai 2010 pour suivre des cours sur le diabète et apprendre à procéder à ses autocontrôles de glycémie. Enfin, il avait pris un traitement en 2005 pour dyslipidémie, en 2007 pour hypertension artérielle, en 2009 pour adénome prostatique et en 2009 également pour diabète. Ce médecin certifiait que les connaissances de français de l'intéressé étaient suffisantes pour lui permettre de se rendre seul aux rendez-vous médicaux.
Quant à Mme T______, elle avait souffert de cervico-brachialgies et céphalées suite à un coup du lapin en 1999, d'une hypotension orthostatique symptomatique, d'une gastrite chronique, d'un trouble anxio-dépressif et de tinnitus. Elle avait eu six enfants entre 1984 et 1994, ce qui représentait en soi une activité à 100 %. Ses connaissances du français étaient suffisantes pour lui permettre de venir seule aux consultations médicales.
Ce recours a été transmis pour raison de compétence par la chancellerie d'Etat à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) en date du 6 mars 2013.
Invité à se déterminer au sujet de ce recours, le département rapporteur pour le Conseil d’Etat, soit pour lui le département de la sécurité (ci-après : DS) a conclu le 12 avril 2013 au rejet du recours pour les motifs déjà évoqués dans l'arrêté querellé.
Le juge délégué a convoqué une audience de comparution personnelle des parties et il a prié les recourants de se présenter sans interprète, ce qu’il ont fait.
Le juge délégué les a informés qu’ils étaient, de manière délibérée, convoqués sans interprète et que, si nécessaire, une nouvelle audience en présence d’un interprète serait agendée. A l’occasion de cette audience, le juge délégué a pu constater, ce qui résulte du procès-verbal relatif à celle-ci, que les recourants s’exprimaient très difficilement en français, Mme T______ davantage encore que son mari. Ce dernier a déclaré qu’il avait suivi des cours dans une école à la rue de Lausanne dont il ne savait plus le nom mais il disposait de papiers qui l’attestaient et qu’il détenait à son domicile. Mme T______ a indiqué qu’elle avait suivi en 2011, une fois par semaine, des cours à Onex mais ni en 2012 ni en 2013. Elle détenait à son domicile un autre certificat pour 2011. Ils persistaient à solliciter la nationalité suisse.
A l’issue de l’audience, le juge délégué a invité les recourants à lui faire parvenir la semaine suivante les attestations dont ils avaient parlé.
Les intéressés ont produit le 26 juin 2013 les pièces précitées soit l’attestation de connaissance de la langue française pour l’un et l’autre datées respectivement des 10 décembre 2010 et 1er avril 2011 ainsi que les attestations de présence et de réussite pour M. T______, aucune autre ne concernant Mme T______. Ces attestations étaient strictement identiques à celles figurant dans le dossier de l’autorité intimée et aucune autre nouvelle pièce n’attestait que les intéressés avaient suivi des cours de français en particulier depuis 2011 Ils indiquaient cependant avoir rendez-vous à la fondation pour la formation des adultes (ci-après : IFAGE) le 27 juin 2013 pour passer un test de français. Ils ont ajouté avoir fait leur demande de naturalisation « pour partir en vacances » (sic).
Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Selon l’art. 12 de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (LN - RS 141.0), dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s’acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune, qui n’est valable que si une autorisation fédérale a été accordée.
L’art. 14 LN, intitulé « aptitude », a la teneur suivante :
« Avant l’octroi de l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant :
a. s’est intégré dans la communauté suisse ;
b. s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses ;
c. se conforme à l’ordre juridique suisse ; et,
d. ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse ».
L’office fédéral des migrations (ci-après : ODM), compétent en matière d'acquisition et de perte de la nationalité suisse (art. 14 al. 1 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 17 novembre 1999 sur l'organisation du Département fédéral de justice et police - Org DFJP - RS 172.213.1), délivre ou refuse l’autorisation, accordée pour un canton déterminé, dont la durée de validité de trois ans peut être prolongée (art. 13 al. 1 à 3 LN). En cas de refus, la décision de l’ODM peut être portée devant le Tribunal administratif fédéral (voir pour un exemple : ATAF C-1280/2009 du 11 juin 2010).
D’une part, un candidat à la naturalisation genevoise doit remplir les conditions fixées par le droit fédéral (art. 1 al. 1 let. b de la loi sur la nationalité genevoise du 13 mars 1992 - LNat - A 4 05). A cet effet, il doit disposer d'une autorisation fédérale accordée par l'office compétent, lequel examine ses aptitudes à la naturalisation (art. 12 - 15 LN).
D'autre part, le requérant doit avoir résidé deux ans dans le canton d'une manière effective, dont les douze mois précédant l'introduction de sa demande et résider en Suisse pendant la procédure de naturalisation (art. 11 al. 1 et 3 LNat). Conformément à l'art. 12 LNat, il doit remplir les conditions d'aptitudes suivantes :
a. avoir avec le canton des attaches qui témoignent de son adaptation au mode de vie genevois ;
b. ne pas avoir été l'objet d'une ou de plusieurs condamnations révélant un réel mépris de nos lois ;
c. jouir d'une bonne réputation ;
d. avoir une situation permettant de subvenir à ses besoins et à ceux des membres de sa famille dont il a la charge ;
e. ne pas être, par sa faute ou par abus, à la charge des organismes responsables de l'assistance publique ;
f. s'être intégré dans la communauté genevoise, et respecter la déclaration des droits individuels fixée dans la Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst-GE - A 2 00).
Selon l'art. 16 al. 1 LNat, l'étranger âgé de plus de 25 ans qui souhaite obtenir la naturalisation suisse dans le canton de Genève doit obtenir, sous forme de consentement, le préavis de la commune qu'il a choisie en application de l’art. 13 LNat. L'autorité communale compétente transmet ce préavis au Conseil d'Etat. En cas de refus, elle motive sa décision sur la base de l'art. 12 LNat et en informe le candidat (art. 16 al. 4 LNat). Le Conseil d'Etat statue sur l'octroi de la naturalisation par arrêté, après examen du préavis (art. 18 al. 1 LNat).
Le requérant prête ensuite publiquement serment devant le Conseil d'Etat, date à laquelle la naturalisation prend effet (art. 24 al. 3 let. a LNat).
La condition de l'intégration dans la communauté suisse est établie aux art. 14 let. a LN et 12 let. a et f LNat.
La loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr - RS 142.20) et l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l’intégration des étrangers (OIE - RS 142.205) précisent la notion d'intégration.
Selon l'art. 4 LEtr, l’intégration des étrangers vise à favoriser la coexistence des populations suisse et étrangère sur la base des valeurs constitutionnelles ainsi que le respect et la tolérance mutuels (al. 1). Elle doit permettre aux étrangers dont le séjour est légal et durable de participer à la vie économique, sociale et culturelle (al. 2). L’intégration suppose d’une part que les étrangers sont disposés à s’intégrer, d’autre part que la population suisse fait preuve d’ouverture à leur égard (al. 3). Il est indispensable que les étrangers se familiarisent avec la société et le mode de vie en Suisse et, en particulier, qu’ils apprennent une langue nationale (al. 4).
Selon l'art. 4 OIE, les étrangers contribuent à leur intégration, notamment par le respect de l’ordre juridique et des valeurs de la Constitution fédérale (let. a), l’apprentissage de la langue nationale parlée sur le lieu de domicile (let. b), la connaissance du mode de vie suisse (let. c) et la volonté de participer à la vie économique et d’acquérir une formation (let. d).
L’art. 8 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) pose d'autre part ce principe de non-discrimination. Ce droit fondamental vise à accorder aux membres de certains groupes de la société qui sont traditionnellement défavorisés ou menacés une protection particulière contre un désavantage ou une exclusion ; ce droit va au-delà du principe général d’égalité et de l’interdiction de l’arbitraire (ATF 129 I 217 consid. 1.1 ; 126 I 81 consid. 5a et les références citées).
Dans un arrêt du 16 décembre 2008, le Tribunal fédéral a considéré que le refus de naturalisation d'une personne atteinte dans sa santé physique ou psychique violait l'interdiction de la discrimination résultant de l'art. 8 al. 2 Cst., les personnes atteintes dans leur santé physique ou psychique constituant un groupe protégé au sens de cet article (ATF 135 I 49).
La question de l’apprentissage et de la connaissance de la langue locale a été traité récemment par le Tribunal fédéral (ATF 137 I 235 = JdT 2011 I 183). Selon cet arrêt, la mise en œuvre d’une procédure d’évaluation des connaissances linguistes basée sur le « Cadre européen commun de référence pour les langues du Conseil de l’Europe » et sur les niveaux d’aptitude qui y sont définis est admissible, en l’absence de droit édicté concernant cette évaluation (consid. 3). Il précise que les communes peuvent aussi déterminer la procédure de manière individuelle pour des candidats qui ne satisfont pas aux exigences linguistiques en raison de motifs particuliers, tel que l’âge avancé ou un handicap mental, les personnes handicapées ou souffrant de difficulté d’apprentissage ne devant pas être exclues de la naturalisation (ATF précité, consid. 3.4 in fine).
Cet arrêt se réfère notamment au message du Conseil fédéral du 4 mars 2011 concernant la révision totale de la LN (FF 2011 p. 2639 ss), révision visant notamment à assurer une large cohérence avec LEtr en ce qui concerne les exigences posées aux étrangers en matière d’intégration et de connaissances linguistiques (FF précitée, p. 2640). Ce message précise :
« A l’instar des personnes souffrant d’un handicap physique ou mental, celles ayant des difficultés d’apprentissage en raison de leur âge ou connaissant d’autres déficiences intellectuelles ou étant atteints d’une maladie psychique ou chronique ne sont guère en mesure de remplir les conditions de naturalisation. Il convient de prendre en considération leur situation de manière adéquate. » (FF précitée, p. 2646 ad. n. 1.2.2.2).
L’art. 12 al. 2 du projet de loi sur la nationalité suisse en question (FF 2011 p. 2683 ss) a la teneur suivante :
« La situation des personnes qui, du fait d’une déficience corporelle, mentale ou psychique ou d’une maladie chronique, ne remplissent pas ou seulement difficilement les critères d’intégration prévus à l’al. 1, let. c et d, est prise en compte de manière appropriée » (ATA/338/2012 du 5 juin 2012).
Concernant l’adaptation au mode de vie genevois, la stabilité professionnelle, le fait de remplir ses obligations familiales, les dettes d’assistance en tous genres, la motivation de la demande, le sens du civisme et le respect des usages sont des critères à prendre en considération par l’autorité de naturalisation (C. GUTZWILLER, Droit de la nationalité fédéralisme en Suisse, Thèse 2008 p. 245), la chambre de céans a ainsi jugé récemment (ATA/67/2013 du 6 février 2013) qu’un candidat à la naturalisation devait être en mesure de subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille en application de l’art. 12 let. d LNat, le but étant d’éviter que les candidats à la naturalisation ne soient des assistés. Dans la cause en question, il a été admis que l’une des conditions nécessaires à l’acquisition de la nationalité genevoise faisait défaut puisque le requérant faisait l’objet de plusieurs poursuites, qu’il était sans emploi depuis plusieurs années et qu’il percevait l’aide sociale depuis presque trois ans, ce qui ne saurait constituer un cas de « chômage momentané ».
En l’espèce, les recourants ont été informés le 18 novembre 2010 déjà que leur dossier était mis en suspens pendant deux ans pour leur permettre d’améliorer leurs connaissances de français. Or, entre cette date et le nouvel arrêté du Conseil d’Etat du 6 février 2013, les recourants ont certes obtenu l’un et l’autre une attestation de connaissance de la langue française concernant uniquement un examen de français oral de niveau A2 du portfolio européen mais n’ont plus suivi aucun cours ni en 2012 ni en 2013 et leur audition, lors de l’audience de comparution personnelle, a permis de démontrer que leurs explications étaient pratiquement inintelligibles, et cela malgré les attestations de leur médecin selon lesquelles leurs connaissances de français seraient suffisantes pour leur permettre de venir seul lors de rendez-vous médicaux.
Qui plus est, depuis leur arrivée en Suisse en 1997, ils n’ont jamais travaillé. Certes, leurs problèmes de santé sont attestés depuis 1999 mais aucun des certificats médicaux produits à cet effet n’implique que leurs capacités de travail seraient nulles depuis cette date et la demande de rente adressée par M. T______ à l’assurance-invalidité a été rejetée. Il en résulte que depuis leur arrivée en Suisse, ils dépendent de l’aide sociale et qu’à ce titre ils ne satisfont pas aux conditions de l’art. 12 let. d LNat précité.
Quant à leur motivation, elle est peu explicite et peu convaincante si ce n’est qu’ils souhaiteraient disposer d’un passeport Suisse pour voyager. Enfin, ils n’ont nullement démontré qu’ils seraient intégrés en Suisse d’une quelconque manière, vivant pour l’essentiel au sein de leur famille et de leur communauté, sans prendre part à la vie sociale onésienne et/ou genevoise. Ils n’avaient pas prouvé non plus qu’ils feraient partie d’associations bénévoles comme ils avaient déclaré vouloir le faire. Les documents qu’ils ont été invités à produire et qu’ils alléguaient avoir conservés à leur domicile ne sont pas différents de ceux déjà joints à leur recours.
Dès lors, le Conseil d’Etat était fondé à leur refuser la naturalisation genevoise pour les raisons précitées.
Aucun émolument ne sera mis à la charge des recourants la procédure étant gratuite (art. 87 al. 1 LPA ; art. 11 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03).
Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne leur sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 6 mars 2013 par Madame et Monsieur T______ contre l’arrêté du Conseil d'Etat du 6 février 2013 ;
au fond :
le rejette ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Madame et Monsieur T______, au Conseil d'Etat, au service cantonal des naturalisations ainsi qu’à l’office fédéral des migrations.
Siégeants : Mme Hurni, présidente, M. Thélin, Mme Junod, MM. Dumartheray et Verniory, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
E. Hurni
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :