POUVOIR JUDICIAIRE
A/2742/2012-TAXIS ATA/195/2013
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 26 mars 2013
dans la cause
C______ S.à r.l. représentée par Me Alexandre Guyaz, avocat
contre
SERVICE DU COMMERCE
EN FAIT
Elle est titulaire d'une autorisation d'exercer la profession de transporteur public routier de personnes au moyen de tout véhicule excédant 4 places, conducteur compris, délivrée par le Préfet de la région Rhône-Alpes, ainsi que d’une licence pour le transport international de voyageurs par route pour compte d'autrui effectué par autocar et autobus, délivrée par la Communauté européenne (ci-après : CE) le 25 février 2009.
Elle est notamment propriétaire d'un véhicule de marque Renault Trafic, immatriculé F-______, pour lequel elle avait sollicité le 26 novembre 2011 du service du commerce (ci-après : Scom) une autorisation annuelle de prendre en charge des clients sur le canton de Genève au sens de la loi sur les taxis et limousines du 21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30), qui lui a été délivrée le 20 décembre 2011 et qui était valable pour l'année 2012. Sur cette autorisation, il était indiqué : «F- ______ Ce véhicule est autorisé à prendre en charge des clients sur le canton de Genève, sous réserve d'une commande préalable écrite »
Le 23 février 2012, un inspecteur du Scom, Monsieur T______, a établi un rapport d'inspection, auquel étaient annexées des photos.
La veille, à 15h30, accompagné d'une inspectrice du service, il avait constaté au niveau arrivées de l'AIG, qu'un collaborateur de C______ avait vendu une course de Genève à Chamonix à 2 demoiselles qui s'étaient acquittées d'une somme de 70 euros. Après avoir interpellé le chauffeur de la navette immatriculée , Monsieur T, les 2 inspecteurs précités ont constaté que si pour la plupart des autres passagers dudit véhicule, le conducteur de celui-ci avait pu leur montrer des réservations préalables, tel n'avait pas été le cas pour les 2 personnes précitées, de même que pour une troisième, prénommée D______, qui disposait d'une quittance d'un montant de 35 euros pour le même trajet. Le chauffeur avait alors expliqué que ces 3 personnes avaient bien effectué une réservation préalable mais n'avaient pas pu payer le trajet avant leur arrivée à Genève, raison pour laquelle elles l'avaient fait à ce moment.
Or, le Scom disait avoir été informé que C______ « continuait à ce jour à vendre des billets à des clients dépourvus de pré-réservation ». Aussi, il ne manquerait pas de « sanctionner de tels agissements, après instruction des rapports d'infraction y relatifs, puisque ceux-ci contreviennent [contrevenaient] aux dispositions topiques contenues dans la LT (recte : LTaxis) ». Dans l'intervalle, C______ était invitée à cesser immédiatement la vente de billets sans commande préalable, telle qu'elle la pratiquait à l'AIG.
Ce courrier ne comportait aucune voie de droit.
Enfin, elle demandait sur quelle base le Scom continuait de percevoir un émolument de CHF 400.- par véhicule et par année pour les autorisations qu’il délivrait aux sociétés gérées par un ressortissant britannique, alors qu’à sa connaissance, les chauffeurs de taxi français avaient été dispensés de ce montant, l’un d’eux « ayant gagné » contre le département des affaires régionales, de l’économie et de la santé (ci-après : DARES). Le Scom n’était pas habilité à lui interdire la vente de billets à l’AIG, sauf commande préalable écrite.
C______ était soumise à la LTaxis, en vertu de laquelle la vente de billets à des clients dépourvus de pré-réservations constituait une activité illicite. Elle serait sanctionnée de ce fait. Elle était invitée à nouveau à cesser immédiatement la vente de billets sans commande préalable. Ce courrier ne comportait pas de voie de droit.
Par pli recommandé du 14 mai 2012 adressé à C______, le Scom s’est référé au rapport de dénonciation précité établi le 23 février 2012. Une sanction à l’égard de C______ étant envisagée, celle-ci disposait d’un délai au 25 mai 2012 pour se déterminer par écrit sur les faits qui lui étaient reprochés le 22 février 2012.
Le 23 mai 2012, C______ a répondu que les 2 passagères contrôlées par le Scom le 22 février 2012 avaient commandé leur trajet jusqu’à Chamonix entre le 7 et le 20 février 2012, comme l’attestaient les listes de passagers qu’elle produisait, étant précisé qu’aucune de ces personnes n’avait pour prénom E______ ou D______. Enfin, C______ a produit un décret français n° 85-891 du 16 août 1985 relatif au transport urbain de personnes et au transport routier non-urbain de personnes.
Par décision du 27 juillet 2012, adressée sous pli recommandé à C______, le Scom a pris note des explications de celle-ci. Toutefois, il persistait à lui reprocher le fait d’avoir vendu 2 billets le 22 février 2012 à 2 passagères désirant se rendre immédiatement à Chamonix, alors que celles-ci n’avaient pas une pré-réservation pour ce trajet, ce qui contrevenait à l’art. 25 al. 2 RTaxis. Le Scom retirait ainsi l’autorisation n° ______ qu’il lui avait délivrée pour l’année 2012, en application de l’art. 11 al. 3 in fine RTaxis. Cette décision était susceptible d’un recours dans les trente jours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative).
Par acte posté le 12 septembre 2012, C______ a recouru auprès de la chambre administrative contre cette décision. Préalablement, elle a sollicité la restitution de l’effet suspensif. Principalement, elle a conclu à l’annulation de la décision attaquée et à la restitution de l’autorisation n° 2011.8177. Le RTaxis ne prohibait pas la vente de billets à l'AIG. Elle n'avait pas, cela étant, vendu des billets à des personnes sans pré-réservations le 22 février 2012 à l'AIG. Le principe de la légalité, en relation avec l'art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), était violé, dès lors que la décision querellée n'était pas fondée sur un article de loi prohibant expressément le comportement qui lui était reproché. En outre, l'art. 11 al. 3 RTaxis, qui permettait au Scom de retirer une autorisation à un prestataire de services externe au bénéfice d'une autorisation annuelle, n'était pas fondé sur une loi formelle ou une délégation de compétences au Conseil d'Etat, de sorte qu'il violait le principe de séparation des pouvoirs ancré à l'art. 116 de la Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst-GE - A 2 00) et le principe d'égalité entre concurrents. Le principe de non-discrimination prévu à l'art. 19 annexe I de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse d'une part, et la CE et ses Etats membres d'autre part, sur la libre circulation des personnes en vigueur depuis le 1er juin 2002 (ALCP - RS 0.142.112.681) et le principe d'égalité de traitement (art. 8 Cst.) étaient violés.
Le 24 septembre 2012, le Scom ne s’est pas opposé à la restitution de l’effet suspensif, sa décision n’ayant pas été déclarée exécutoire nonobstant recours. Il se réservait de répondre sur le fond.
Par décision du 24 septembre 2012, la présidente de la chambre administrative a admis la demande d’effet suspensif, traitée comme une demande de mesures provisionnelles, puisqu’un retrait d’autorisation constituait une décision à contenu négatif. Les effets du retrait de l’autorisation étaient ainsi suspendus jusqu’à droit jugé.
Le 31 octobre 2012, le Scom a conclu au rejet du recours en répétant son argumentation fondée sur le RTaxis, non sans relever que sous réserve des conventions internationales, les taxis et les limousines étrangers n’avaient pas le droit de prendre en charge des clients sur le territoire genevois, en application de l’art. 18 al. 7 LTaxis.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Le retrait de l'autorisation prononcé le 27 juillet 2012 concerne l'année 2012.
Toutefois, la problématique se présente dans les mêmes termes en 2013 et pour les années suivantes, de sorte que la recourante dispose toujours d'un intérêt actuel, direct et pratique - au sens de l'art. 60 al. 1 let. b LPA - à ce que ce litige soit tranché. Le recours est ainsi recevable.
Quand bien même le véhicule immatriculé F-______ appartenant à la recourante n'est pas un taxi, il est soumis à la LTaxis puisqu'à teneur des art. 2 al. 3 let. a et 3 al. l let. b de ladite loi, le véhicule en question, un minibus Renault Trafic, peut transporter 9 personnes et servir au transport professionnel de voyageurs, contre rémunération.
Dans le canton de Genève, le transport professionnel de personnes au moyen de véhicules automobiles est soumis à la LTaxis et au RTaxis.
A teneur de l'art. 18 al. 7 LTaxis, sous réserve des conventions internationales, les taxis et les limousines étrangers n’ont pas le droit de prendre en charge des clients sur le territoire genevois. L'al. 8 de cette même disposition prévoit qu'en l’absence de convention internationale, le Conseil d’Etat peut autoriser la prise en charge de clients à l’AIG en fixant les conditions de cette autorisation et en aménageant un lieu spécifique, séparé des stations de taxis, pour prendre en charge et déposer les clients.
Les al. 2 et 3 de cette disposition prévoient que les chauffeurs de taxi ou de limousine en provenance d'autres cantons et de la CE doivent requérir une autorisation délivrée par le Scom et leur titre de formation doit être jugé équivalent à celui obtenu par les chauffeurs de taxi genevois. L'autorisation est strictement personnelle et intransmissible, d'une durée d'une année au plus, renouvelable et peut être retirée en cas de non-respect de ses conditions d'exercice.
Cette activité est soumise à autorisation, en application des art. 5 à 18 LTaxis, mais aucune de ces dispositions ne prévoit qu'une telle autorisation devrait être annuelle et sujette à un émolument - annuel également - de CHF 400.-.
Selon l'art. 25 al. 2 et 3 RTaxis, pour être autorisé à prendre en charge un client, le chauffeur de taxi de service privé ou de limousine doit préalablement s'adresser au guichet institué par l’art. 24 RTaxis situé au niveau arrivées de l’AIG et destiné à accueillir les voyageurs et à contrôler, notamment, que les transporteurs autres que les taxis de service public genevois n’exercent une activité en contravention de la LTaxis et du RTaxis, « en recherchant de la clientèle ». Ledit chauffeur doit justifier de sa commande. Si celle-ci est admise, le responsable du guichet remet au chauffeur concerné une fiche de contrôle portant un sceau officiel et désignant le nom du ou des clients, la date, l'heure et le numéro de leur vol et leur lieu de destination. Le guichet conserve un enregistrement des fiches délivrées, notamment pour le contrôle de la fréquence. En cas de fermeture du guichet, le chauffeur est dispensé de cette formalité mais doit pouvoir justifier de sa commande. Le chauffeur est alors autorisé à ne prendre en charge que le ou les clients désignés sur la fiche de contrôle qu'il est tenu de présenter en tout temps aux autorités. La recourante a allégué que ce guichet n’existait plus, ce que le Scom n’a pas contesté.
Dans le cadre de la procédure précitée, la commission de la concurrence (ci-après : COMCO) avait elle-même recouru contre une décision du Scom, appuyant ainsi le recours du prestataire de services valaisan auquel cette décision s'adressait, le Scom lui ayant refusé l'autorisation de prendre en charge des passagers à Genève. La COMCO avait soutenu que l'obligation faite par le canton de Genève aux offreurs externes d'obtenir une autorisation pour prendre en charge des clients sur appel sur le territoire genevois n'était pas compatible avec la LMI, si ceux-là disposaient d'une autorisation valable délivrée par les autorités du lieu de leur siège ou de leur établissement. Il en allait de même de l'obligation qui leur incombait de faire vérifier et enregistrer leurs commandes sur appel avant la prise en charge de clients à l’AIG. Enfin, l'absence de places de stationnement pouvant être gratuitement utilisées par les offreurs externes pour prendre en charge leurs clients, de même que l'émolument annuel de CHF 400.- qui leur était demandé pour régulariser cette situation, étaient contraires au droit fédéral.
A l'instar du Conseil fédéral et de la COMCO, la chambre administrative avait dès lors considéré que la législation genevoise imposait différentes contraintes administratives et financières aux offreurs externes, en provenance dans la cause précitée d'autres cantons, qui constituaient des mesures protectionnistes destinées à favoriser les intérêts économiques locaux, et donc les prestataires de services genevois, au détriment des prestataires de services externes. Ces mesures contrevenaient ainsi au droit fédéral.
Il s'agissait des contraintes suivantes : l'obligation de requérir une autorisation spécifique (art. 11 al. 2 et 3 et 25 RTaxis), de prouver en tout temps la réservation de la course (art. 25 al. 3 RTaxis), d'apposer une vignette sur le pare-brise (art. 11 al. 5 RTaxis), de s'annoncer au préalable afin de pouvoir prendre en charge ses clients dans le périmètre de l'AIG (art. 25 RTaxis), et de payer un émolument annuel de CHF 400.- pour l'obtention d'une autorisation (art. 79 al. 1 ch. 4 RTaxis).
La COMCO a également établi la recommandation 611-0010 du 27 février 2012 destinée aux cantons et communes suisses, afin qu'ils accordent aux prestataires de services de taxi externes un développement sans entrave, dans la mesure du possible.
L'art. 5 § 1 ALCP accorde un droit au prestataire de services, y compris aux sociétés, conformément aux dispositions de l’annexe I, de fournir un service sur le territoire d’un autre Etat contractant qui ne dépasse pas nonante jours de travail effectif par année civile. Le § 2 let. b de cette disposition prévoit qu'un prestataire de services, qui ne serait pas au bénéfice de ce droit (notamment parce qu'il souhaite exercer son activité sur une durée de plus de nonante jours) ou d'un autre droit en vertu des dispositions d’un accord spécifique en la matière, peut néanmoins se voir accorder une autorisation par les autorités compétentes d'une partie contractante. Cela fait, il doit pouvoir - au même titre que le prestataire de services dont l'activité est inférieure à nonante jours - exercer, à titre temporaire, son activité dans l’Etat où la prestation est fournie dans les mêmes conditions que celles que cet Etat impose à ses propres ressortissants (art. 19 del'annexe I ALCP et renvoi aux annexes II et III ; N. BUENO, L’admission des prestataires de services étrangers en Suisse - Une approche nationale, bilatérale et multilatérale in RDAF 2010 I 113 ss, p. 138).
Ainsi, l'ALCP consacre de manière générale le principe de non-discrimination en raison de la nationalité (art. 2 ALCP) et, à l'art. 19 de son annexe I, il le garantit spécifiquement aux prestataires de services ayant un droit conféré par l'ALCP (art. 5 § 1 ALCP), par un accord particulier ou par une partie contractante (art. 5 § 2 let. b ALCP).
Les restrictions aux droits conférés par l’ALCP ne sont possibles que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique (art. 5 annexe I ALCP) ou des raisons impérieuses liées à un intérêt général (art. 22 al. 4 annexe I) et dans le respect du principe de la proportionnalité.
Si ces raisons d’ordre public n’ont pas été considérées comme étant réunies pour justifier des restrictions à l’égard de taxis d’autres cantons (ATA/173/2012 précité), elles ne sont pas davantage satisfaites pour des conducteurs de pays de la CE. De plus, le Conseil fédéral a indiqué que la législation genevoise sur les taxis paraissait problématique également au regard de l'ALCP, en raison de l'inégalité de traitement qu'elle crée entre les prestataires de services de taxi genevois soumis à un seul émolument de CHF 400.- pour l'octroi d'une autorisation, et les autres prestataires de la CE ou d'autres cantons qui sont tenus d'acquitter ce montant chaque année (cf. http://www.parlament.ch/f/suche/pages/geschaefte.aspx?gesch_id=2010 3314).
A teneur de l'art. 19 annexe I ALCP, les prestataires de services de taxi de la CE au bénéfice d'une autorisation délivrée par une autorité suisse doivent être traités comme les prestataires suisses, d'un autre canton ou de Genève.
Or, l'art. 25 RTaxis impose des entraves aux prestataires de services externes qui ne trouvent aucune justification dans la LTaxis elle-même, cette obligation n’étant prévue à l’art. 18 al. 6 LTaxis que pour les chauffeurs d’autres cantons et les restrictions réglementaires, réservées expressément par l’art. 18 al. 8 LTaxis, allant au-delà des exigences résultant de la loi. Elles ne reposent sur aucune base légale formelle, et les décisions - telle celle querellée - fondées sur ces dispositions réglementaires ne peuvent qu’être annulées (ATA/132/2012 du 30 octobre 2012 ; ATA/63/2004 du 20 janvier 2004 ; ATA/587/2000 du 26 septembre 2000).
Enfin, sous l'angle du principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique découlant également de l'art. 27 Cst., sont interdites les mesures qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence (ATF 130 I 26 consid. 6.3.3.1). On entend par concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. Sont des concurrents directs, les taxis avec ou sans liaison radio (J.-F. AUBERT/P. MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, éd. 2003, art. 27, p. 234 ss n. 17). L'égalité de traitement entre concurrents n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même ; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa et la jurisprudence citée).
Eu égard à ce qui précède, les mesures imposées par l'art. 25 RTaxis et la sanction prévue à l'art. 11 RTaxis sont des mesures de protection favorisant les prestataires genevois, causant ainsi une distorsion de la compétition entre concurrents directs.
Ces dispositions réglementaires, en tant qu’elles prévoient la nécessité de requérir une autorisation annuelle, sont tout autant dépourvues d’une base légale formelle.
En conséquence, les décisions du Scom fondées sur ces dispositions violent la liberté économique des prestataires de services externes et l’égalité de traitement entre les recourants. Elles ne sauraient dès lors être imposées aux prestataires de la CE, qui ont été autorisés par le Scom à prendre en charge des clients à Genève au sens de l’art. 18 al. 7 LTaxis, puisque ceux-ci doivent alors être soumis aux mêmes conditions que les autres prestataires de services à Genève et jouir en conséquence de la liberté économique et de l’égalité de traitement, au même titre que les prestataires suisses.
Au vu de ce qui précède, le Scom ne pouvait pas retirer l’autorisation qu’il avait délivrée à C______ en se fondant sur le rapport d’infraction du 23 février 2012 et sur le RTaxis. Le recours sera donc admis et la décision attaquée annulée.
Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner si les 2 personnes prénommées E______ et D______, ayant acquitté le prix de la course Genève - Chamonix à leur arrivée à l'AIG, étaient au bénéfice d'une pré-réservation, ce qui ne résultait d'ailleurs pas des pièces produites par la recourante à l'appui de sa détermination du 23 mai 2012.
Malgré l’issue du litige, il ne sera pas perçu d’émolument. Une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée à la recourante, à charge de l’Etat de Genève (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 12 septembre 2012 par C______ S.à r.l. contre la décision du service du commerce du 27 juillet 2012 ;
au fond :
l’admet ;
annule la décision du service du commerce du 27 juillet 2012 ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;
alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à C______ S.à r.l., à charge de l’Etat de Genève ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Alexandre Guyaz, avocat de la recourante, ainsi qu'au service du commerce, de même que, pour information, à la commission de la concurrence.
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Hurni et Junod, MM. Dumartheray et Verniory, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :