POUVOIR JUDICIAIRE
A/2330/2012-AIDSO ATA/182/2013
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 19 mars 2013
2ème section
dans la cause
Monsieur S______
contre
SERVICE DES PRESTATIONS COMPLÉMENTAIRES
EN FAIT
Monsieur S______, né le ______ 1926, est domicilié à Genève.
Le 23 décembre 1996, il a déposé une demande de prestations auprès de l’office cantonal des personnes âgées (ci-après : OCPA), devenu depuis le 1er mai 2008 le service des prestations complémentaires (ci-après : SPC). Il a notamment indiqué, sans autre précision, recevoir une rente de retraite iranienne d’un montant d’environ CHF 100.-.
Le 11 février 1997, M. S______ a remis à l’OCPA un document traduit et daté du 23 novembre 1982. Il percevait une pension mensuelle de retraite de 45'700 rials iraniens (ci-après : IRR), après déduction de la somme de IRR 97'744.- dus par lui pour la période précédant sa titularisation. Il était à la retraite depuis le 20 février 1981.
Par décision du 17 mars 1997, l’OCPA a mis M. S______ au bénéfice de prestations d’assistance dès le 1er mars 1997 à hauteur de CHF 3'456.- par mois, plus CHF 762.- au titre du subside d’assurance-maladie.
Selon un rapport d’enquête établi par le secteur du contrôle interne de l’OCPA le 13 janvier 2004, le montant brut total de la rente de retraite pour l’année 2003 s’était élevé à IRR 1'226'000.-, soit à environ CHF 2'800.- par an aux dires de M. S______. Cette somme ne correspondait toutefois pas « au cours officiel de l’OFAS, mais sans doute au pouvoir d’achat local de la somme en rials ». La rente, 13ème versement compris, était versée tous les mois sur un compte au nom de M. S______ auprès de la banque Saderate en Iran. Un de ses amis disposait d’une procuration. Il retirait l’argent qu’il remettait à M. S______ lors de voyages ou par personne interposée.
Des documents traduits, datés du 21 avril 2003 et joints à l’enquête, indiquaient que M. S______ avait perçu une pension de retraite de IRR 1'226'000.- pour la période du 21 janvier au 19 février 2003 et de IRR 2'226'000.- pour la période du 20 février au 20 mars 2003.
« Période du 23 août 2007 au 23 août 2008 :
IRR 2’200'000.- par mois x 12 = IRR 26'400'000 / 8'600 (cours de conversion de CHF 1.- = IRR 8'600.-) = CHF 3'069.-.
Période du 23 août 2008 au 21 mars 2009 :
IRR 3'623'807.- par mois x 7 = IRR 25'366'649.- / 9'800 (cours de conversion de CHF 1.- = IRR 9'800.-) =CHF 2'588.-.
Période du 21 mars 2009 au 22 mai 2009 :
IRR 4'602'164.-. »
Il ne connaissait pas le taux de change pour cette dernière période car il n’était pas retourné en Iran, ce qui était indispensable pour disposer de toutes les informations utiles.
Les variations du montant de sa rente étaient dues à l’inflation importante en Iran et aux modifications du taux de change. Les banques iraniennes ne pouvaient pas transférer d’argent à l’étranger en raison de l’embargo qui leur était imposé. L’achat et la vente de devises étaient réalisés par des agents non-officiels et le changement de devises coûtait cher.
Chaque retraité iranien devait se présenter une fois par an auprès de l’office compétent dans ce pays. Il devait donc dépenser CHF 1'000.- pour se rendre en Iran en avion, sans compter les frais sur place.
Il invitait le SPC à le contacter ou le convoquer si nécessaire.
« Période du 1er septembre 2007 au 31 août 2008 :
IRR 2'200'000.- * 0,01330 (cours CSC du 1er juillet 2007) / 100
= CHF 292,60 par mois.
Période du 1er août 2008 au 31 mars 2009 :
IRR 3'623'807.- * 0,01260 (cours CSC du 1er juillet 2007) / 100
= CHF 456,60 par mois.
Période du 1er avril 2009 au 30 octobre 2009 :
IRR 4'602'164 rials.- * 0,01260 (cours CSC du 1er juillet 2007) / 100
= CHF 579,85 par mois », soit CHF 6'958,20 par an.
A teneur de la décision, le montant des prestations mensuelles diminuait pour s’établir à CHF 2'634.- par mois dès le 1er novembre 2009. Une réclamation pouvait être formée contre cette décision auprès de la direction du SPC, dans un délai de trente jours à compter de sa notification.
Selon le plan de calcul, CHF 6'958,20 par an avaient été pris en compte dès le 1er novembre 2009 au titre de la rente iranienne.
Dans sa demande de pièces, le SPC invitait Monsieur S______ à lui transmettre plusieurs documents relatifs à son compte auprès de la banque Saderat, ainsi que des justificatifs en lien avec sa rente iranienne. S’il rencontrait des difficultés pour réunir ces documents, il pouvait solliciter de l’aide auprès du centre d’action sociale et de santé de son quartier.
Le 27 novembre 2009, le SPC a relancé M. S______. Il n’avait pas reçu les documents et justificatifs réclamés le 30 octobre 2009.
Le 26 novembre 2009, M. S______ a écrit au SPC. Il était ébahi par la baisse de ses prestations d’assistance. Il ne se portait pas bien et avait besoin d’un délai supplémentaire pour réunir l’ensemble des documents réclamés par le SPC.
Par courrier du 9 décembre 2009, le SPC a informé M. S______ de son droit aux prestations d’assistance dès le 1er janvier 2010. Le montant était toujours de CHF 2'634.- par mois. Selon le plan de calcul, la rente iranienne prise en compte demeurait inchangée à CHF 6'958,20 par an.
Le 20 janvier 2010, M. S______ a envoyé des extraits de comptes bancaires au SPC. Il a en outre expliqué que le taux d’inflation en Iran était important et que le cours de conversion entre ce pays et la Suisse changeait fréquemment.
Il avait du mal à réunir les pièces réclamées par le SPC qu’il invitait « à réfléchir attentivement avant de prendre une décision ». Il insistait pour obtenir un rendez-vous afin de pouvoir répondre clairement à toutes les questions.
Dans le passé, la banque Saderate était chargée de procéder au paiement des pensions de retraite des fonctionnaires de l’Etat. Chaque retraité possédait un livret sur lequel était inscrit le nom du titulaire, son numéro de compte et le numéro de l’agence auprès de laquelle lui-même ou une personne mandatée par lui devait se rendre. Ces livrets avaient été supprimés il y a quelques années et remplacés par un système informatisé plus moderne. Les retraités pouvaient ainsi, grâce à une carte bancaire, retirer directement leur pension à un guichet ou à des distributeurs. Un ancien compte de M. S______ avait donc été supprimé et remplacé par un nouveau.
Par courrier du 17 décembre 2010, le SPC a informé M. S______ de son droit aux prestations d’assistance dès le 1er janvier 2011. Il avait tenu compte de modifications légales et règlementaires annoncées dans une « communication importante 2011 », le montant des prestations augmentant à CHF 2'661.- par mois. Selon le plan de calcul joint à la décision, la rente iranienne prise en compte était toujours de CHF 6'958,20 par an.
Le 13 janvier 2011, M. S______ a informé le SPC que le solde de son compte auprès de la banque Saderate était de 67'891 rials, « soit environ CHF 6,20 ».
Par décision du 7 juillet 2011, le SPC a indiqué à M. S______ qu’il avait « recalculé le droit aux prestations » d’assistance et de subsides d’assurance maladie dès le 1er août 2011. Les montants des prestations et de la rente iranienne prise en compte restaient les mêmes, à savoir respectivement CHF 2'661.- par mois et CHF 6’958,20 par an. Aucune explication quant aux motifs ou à l’objet du nouveau calcul ne figurait dans cette décision contre laquelle une opposition pouvait être formée dans les trente jours.
Par courrier recommandé daté du 10 août 2011 et posté le 12 août 2011, M. S______ a fait savoir au SPC que la somme retenue au titre de sa rente iranienne ne correspondait pas à la réalité. Il estimait avoir droit à CHF 2'843,75 par mois et non à CHF 2'661.- et invitait le SPC à rectifier le montant de ses prestations. Il se fondait sur la dévaluation du rial et sur l’évolution défavorable du taux de change par rapport au franc suisse entre décembre 2010 et juin 2011. Pour étayer sa démonstration, il a joint des extraits du site http://fr.exchange-rates.org/history/IRR/CHF/T à son envoi.
Le 18 décembre 2011, le SPC a adressé à M. S______ un nouveau courrier pour l’informer de son droit aux prestations d’assistance dès le 1er janvier 2012. Elles étaient toujours de CHF 2'661.- par mois, le montant de la rente iranienne pris en compte dans le calcul demeurant de CHF 6'958,20 par an.
Le 14 février 2012, le SPC a demandé à M. S______ de lui transmettre les « justificatifs de la rente de sécurité sociale étrangère avec traduction en français par un traducteur-juré nécessitant une certification officielle ». Il avait la possibilité de s’adresser au centre d’action sociale de son quartier en cas de besoin.
Par courrier du 28 février 2012, Me Shahram Dini, avocat, a informé le SPC que M. S______ l’avait consulté. Il intervenait à bien plaire et gratuitement, ce dernier n’étant pas client de son étude. Il fonctionnait comme traducteur assermenté devant les juridictions genevoises, mais n’était pas traducteur-juré muni d’un sceau officiel.
Un document en langue perse était joint à son courrier. Il certifiait sur l’honneur qu’il s’agissait de la copie d’une attestation, établie sur papier à en-tête « Présidence de la République » « Centre A______», à teneur de laquelle M. S______ était un « employé retraité de A______ et que son salaire mensuel est [était] de IRR 5'863’128 ».
Le taux de change se montait à CHF 1.- = IRR 19'920.- et il touchait en conséquence une pension de CHF 294.- par mois, le rial continuant chaque jour à perdre de sa valeur.
Par décision de prestations d’assistance et de subsides d’assurance maladie du 28 mars 2012, le SPC a baissé à CHF 2'073.- le montant qu’il versait mensuellement à M. S______. Si la rente iranienne prise en compte était encore de CHF 6'958,20 par an, le forfait pour l’entretien diminuait à CHF 16'932.- par an contre CHF 23'448.- dans la décision du 18 décembre 2011, sans que le SPC n’explique pourquoi.
Deux jours plus tard, soit le 30 mars 2012, le SPC a rendu une nouvelle décision de prestations d’assistance et de subsides d’assurance maladie. Dès le 1er avril 2012, M. S______ avait droit à CHF 2'223.- par mois, un complément d’assistance de CHF 1'200.- lui étant par ailleurs octroyé jusqu’au 30 avril 2012. Le montant de la rente iranienne baissait à CHF 5'164,80, le forfait pour l’entretien restant de CHF 16'392.-, sans autre explication.
Le 20 avril 2012, M. S______ a formé opposition auprès du SPC contre la décision du 30 mars 2012. Il contestait le montant de sa rente iranienne et demandait un nouveau calcul de ses prestations.
Pour toucher sa pension de retraite, il devait aller chaque année en Iran. Il n’était toutefois plus en mesure de s’y rendre du fait de son âge et de sa mobilité réduite.
Des sanctions internationales frappaient les banques iraniennes et la sortie de devises était limitée à environ CHF 1'300.-. Il ne pouvait donc pas transférer sa rente de CHF 2'600.- à Genève.
L’évolution du taux de change de CHF 1.- = IRR 14'000.- en janvier 2012 à CHF 1.- = IRR 20'000.- en avril 2012 continuait d’avoir un effet négatif sur sa retraite.
M. S______ recevait une rente de retraite iranienne de IRR 5'863'128.- par mois, soit IRR 70'357'536.- par an. Le montant retenu dans le calcul des prestations, à savoir CHF 5'164,80 par an résultant d’un taux de change de CHF 1.- = IRR 13'621,64257, devait être confirmé.
Le taux de change avait oscillé dans les derniers mois entre CHF 1.- = IRR 12'500.- et IRR 13'500.-. Selon le Crédit suisse, la veille il avait même été de CHF 1.- = IRR 12’937,50 et force était donc de constater que le taux retenu dans la décision du 30 mars 2012 était favorable à M. S______.
En l’absence d’un document officiel attestant qu’il n’existait aucun autre moyen pour M. S______ de percevoir sa pension que de se rendre en Iran et mentionnant le montant maximal de rials qu’il avait le droit d’exporter de ce pays, sa rente devait être prise en compte dans le calcul des prestations d’aide sociale.
Le taux de change officiel, ou interbancaire, appliqué par le SPC n’était pas le taux réel entre le franc suisse et le rial. Comme retraité iranien domicilié à l’étranger, il ne pouvait pas bénéficier du taux officiel et devait donc changer son argent sur le marché libre. Si le taux officiel était de CHF 1.- = IRR 13'500.-, le taux sur le marché libre était de CHF 1.- = IRR 19'700.- = Toman 1'970.-, le Toman étant l’unité de change populaire et officiel à l’intérieur de l’Iran. Sa retraite annuelle de IRR 70'357'536 s’élevait donc approximativement à CHF 3'560.-.
Vu son âge et son état de santé, il venait d’être accidenté dans un tram des TPG, le voyage en Iran lui était impossible et il ne touchait donc plus sa rente iranienne. Il vivait avec les seules prestations du SPC pour lui et son épouse malade et avait dû s’endetter pour payer ses factures.
A l’appui de son recours, M. S______ a déposé la copie d’une attestation de l’ambassade d’Iran à Berne du 12 juillet 2012. Il y était certifié que le montant de sa retraite était de IRR 5'863'128.- et que selon « les droits des retraités résidants à l’étranger, le change en francs suisses ne convient [convenait] pas au tarif administratif ». Il a en outre déposé la copie de la page d’un site internet consultable à l’adresse http://mesghal.ir/ sur lequel figuraient les taux de change entre des devises étrangères, le rial et le toman. Ce site semble ne plus fonctionner aujourd’hui.
Contrairement à ce qu’alléguait M. S______, l’attestation établie par l’ambassade d’Iran n’indiquait pas expressément que les Iraniens domiciliés à l’étranger ne pouvaient pas bénéficier du taux de change officiel. Le SPC ne comprenait pas le sens de cette attestation.
Alors qu’il y avait été invité, M. S______ n’avait en outre pas produit le document officiel attestant qu’il ne pouvait pas percevoir sa rente autrement qu’en se rendant en Iran et mentionnant le montant maximum de rials qu’il était autorisé à sortir de son pays.
Le 21 août 2012, le juge délégué a accordé à M. S______ un délai au 21 septembre 2012 pour formuler toute requête complémentaire suite aux observations du SPC. Passé cette date, la cause serait gardée à juger en l’état du dossier.
M. S______ a complété son recours le 25 septembre 2012.
Le SPC estimait à tort que l’attestation de l’ambassade d’Iran déposée avec son recours n’était pas suffisante. Ce pays n’allait en effet pas délivrer un document officiel dans lequel il avouerait ouvertement l’existence d’un marché noir de devises et le fait que l’embargo international avait des effets négatifs sur son économie. N’importe quelle banque étrangère qui participait à cet embargo pouvait confirmer que le rial n’était pas convertible en devise étrangère.
« Dans un pays de non-droit tel que l’Iran », il était par ailleurs très difficile d’obtenir des certificats officiels. A titre d’exemple, une de ses connaissances qui n’avait pas pu obtenir une attestation de domicile de l’office de l’état-civil à Téhéran avait dû se résoudre à faire signer une simple feuille par quelques voisins, avant de la faire « valider » par la mosquée du quartier. Il doutait que le SPC se contente d’un tel document.
Le 22 janvier 2013, le juge délégué a retourné à M. S______ une lettre qu’il lui avait adressée le 18 janvier 2013.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
La juridiction administrative chargée de statuer est liée par les conclusions des parties. Elle n’est en revanche pas liée par les motifs que les parties invoquent (art. 69 al. 1 LPA).
Bien que M. S______ ne conclue qu’à la reprise du calcul de sa rente, il est possible de comprendre qu’implicitement, il sollicite l’annulation de la décision de la décision sur opposition du 28 juin 2012.
Les décisions du SPC prises en application de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (LIASI - J 4 04) peuvent faire l’objet d’une opposition (art. 51 al. 1 LIASI ; art. 22 al. 3 du règlement d'exécution de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du 25 juillet 2007 - RIASI - J 4 04.01). Les décisions sur opposition, écrites et motivées, doivent être rendues dans un délai de soixante jours (art. 51 al. 2 LIASI).
Les exigences en matière de recours et d’opposition sont en principe les mêmes. Même si la jurisprudence se montre assez large lorsqu’elle apprécie sur la réunion des diverses conditions que doit respecter le mémoire de recours, un point est cependant essentiel : l’acte doit manifester clairement la volonté de recourir, même s’il n’est pas exigé que le terme de « recours » y figure expressément (ATA 380/1999 du 22 juin 1999 ; ATA/26/1997 du 15 janvier 1997).
A teneur de l’art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Une autorité est tenue de traiter une requête qui lui est adressée et ne saurait garder le silence à propos d’une demande qui exige une décision. Le principe vaut pour toutes les requêtes, même celles qui ne revêtent pas la forme prescrite. Il existe donc un droit d’obtenir une décision par lequel l’autorité explique qu’elle justifie la position qu’elle entend adopter (ATA/82/2012 du 8 février 2012 ; A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 2, 2ème éd., 2006, p. 570 nos 1220 et 1221). L’autorité saisie d’une opposition a l’obligation de se prononcer à nouveau (art 50 al. 1 LPA ; T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 424 nº 1'276). Il y a déni de justice formel lorsqu’une autorité saisie refuse ou omet de statuer alors qu’elle est tenue de le faire (ATA/640/2011 et les références citées). Si la juridiction administrative admet le recours pour déni de justice ou retard injustifié, elle renvoie l’affaire à l’autorité inférieure en lui donnant des instructions impératives (art. 69 al. 4 LPA).
a. En l’espèce, par décision du 7 juillet 2011, le SPC a mis M. S______ au bénéfice de prestations d’assistance et de subsides d’assurance maladie pour un montant de CHF 2'661.- par mois dès le 1er août 2011 en tenant compte d’une rente étrangère de CHF 6'958.- par an.
b. Par courrier recommandé daté du 10 août 2011 et posté le 12 août 2011 dans le délai de 30 jours (art. 17 al. 4 et 17A al.1 let. b LPA), M. S______ a explicitement contesté le montant pris en compte au titre de sa rente iranienne. Tout aussi clairement, il a demandé que le calcul de ses prestations soit rectifié en conséquence dès lors que selon ses propres calculs il avait droit à des prestations augmentées. Il a mis en évidence qu’en raison de la dévaluation du rial, le montant de sa rente tel qu’il était pris en compte dans le calcul de ses prestations ne correspondait plus à la réalité. Les extraits d’un site internet spécialisé dans les taux de change, joints à la réclamation, allaient dans ce sens. Il est aujourd’hui encore possible de vérifier quel était le taux en vigueur au 1er août 2011. Pour le crédit suisse par exemple (consultable à l’adresse http://www.oanda.com/convert/ classic), IRR 70'357'536.- valaient à cette date CHF 5'380,93 au taux interbancaire ou CHF 5'650.- au taux d’argent comptant. Ces montants sont très largement inférieurs aux CHF 6'958,20 retenus par le SPC et les conclusions de M. S______ étaient vraisemblablement fondées.
c. A l’évidence, le courrier du 10 août 2011 était donc une opposition sur laquelle le SPC devait statuer, ce qu’il n’a pas fait, commettant ainsi un déni de justice formel prohibé par l’art. 29 Cst. Par la suite, l’intimé a eu plusieurs fois l’occasion de se rendre compte de son erreur. Or, il n’a jamais tenu compte des remarques formulées par M. S______, remarques qui étaient pourtant de nature à influer sur toutes les décisions rendues après le 1er août 2011. Il en découle que ces décisions sont toutes viciées, y compris celle sur opposition du 28 juin 2012 qui sera en conséquence annulée. Dans le cadre de l’examen de cette opposition, l’intimé, qui pouvait encore corriger les effets de son omission, aurait en effet dû répondre aux éléments soulevés par M. S______ et reprendre l’ensemble de sa situation au 1er août 2011 en tenant compte d’une rente iranienne correctement évaluée depuis cette date. Pour y parvenir, une moyenne établie sur la base des taux de change pratiqués par plusieurs établissements bancaires aurait permis d’aboutir à un résultat précis et équitable.
b. Une fois établies les conditions et les modalités dans lesquelles M. S______ pourrait exporter tout ou partie de sa rente puis la changer en francs suisses, il restera à déterminer s’il peut encore se rendre en Iran dès lors que, selon lui, son état de santé ne lui permettrait plus de faire le voyage.
c. Le SPC sera enfin invité à donner à M. S______ toutes les informations utiles à une bonne compréhension des prestations qu’il verse, notamment lorsqu’il modifie à la baisse le poste « besoins/forfait » dans ses plans de calcul.
Aucun émolument ne sera infligé au SPC, ni mis à la charge de M. S______ qui obtient gain de cause (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée au recourant, faute de conclusions en ce sens (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 28 juillet 2012 par Monsieur S______ contre la décision sur opposition du service des prestations complementaires du 28 juin 2012 ;
au fond :
l’admet ;
retourne la cause au service des prestations complémentaires pour qu’il statue sur l’opposition du 10 août 2011 et reprenne l’ensemble du dossier de M. S______ au sens des considérants ;
annule la décision sur opposition du 28 juin 2012 ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ni alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Monsieur S______ ainsi qu'au service des prestations complémentaires.
Siégeants : Mme Hurni, présidente, Mme Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
E. Hurni
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :