POUVOIR JUDICIAIRE
A/836/2011-TAXIS ATA/844/2012
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 18 décembre 2012
2ème section
dans la cause
Monsieur D______ représenté par Me Ridha Ajmi, avocat
contre
SERVICE DU COMMERCE
EN FAIT
Monsieur D______, domicilié , rue de O à Genève, exploite en qualité d’indépendant un taxi de service public portant les plaques ______.
Le 8 juin 2010, Monsieur E______, domicilié à Chambésy, a adressé une plainte contre ce chauffeur à l’Aéroport International de Genève (ci-après : AIG) qui l’a transmise au service du commerce (ci-après : SCom).
M. D______ avait refusé de le conduire à destination. Il lui avait menti en lui conseillant de monter au niveau supérieur de l’aéroport pour prendre un taxi, alors qu’il n’y en a pas dans cette zone. Il lui avait également dit « d’aller se faire foutre », ce qui n’était vraiment pas professionnel. Un système de surveillance devait être mis en place pour que tous les passagers puissent être conduits à destination.
Celle-ci s’était produite le 28 mai 2010 aux environs de 17h00 à la station de taxis située à l’extérieur du hall d’arrivée de l’AIG. De retour d’un voyage d’affaires, il voulait prendre un taxi pour rentrer chez lui. Lorsqu’il s’était approché de la station, un chauffeur lui avait demandé sa destination, avant de lui indiquer qu’il n’allait pas à Chambésy. Il lui avait suggéré d’aller prendre un taxi au niveau supérieur, soit à la zone départs située au 1er étage. Cela était trompeur, car les taxis ne prenaient pas de passagers en charge à cet endroit. Il avait indiqué au chauffeur que cela n’était pas normal et était rentré dans l’aérogare pour déposer une plainte. Manquant d’éléments d’identification, il était revenu en arrière pour noter le numéro d’immatriculation du véhicule de ce chauffeur qui lui avait jeté un regard furieux et lui avait fait « un doigt d’honneur ». Il s’était ensuite rendu au comptoir d’information de l’AIG pour enregistrer sa plainte. Ce genre de conduite était inacceptable, sachant que le service de taxis était le premier contact des touristes arrivant à Genève. Un tel donnait une impression très négative de la ville.
Par courrier recommandé du 20 septembre 2010, le SCom a informé M. D______ de l’ouverture d’une procédure administrative à son encontre suite au constat d’une ou plusieurs infractions à la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis – H 1 30) et lui a imparti un délai au 4 octobre 2010 pour exercer son droit d’être entendu au sujet des faits qui lui étaient reprochés.
M. D______ a répondu au SCom par courrier du 4 octobre 2010.
Le client qui s’était approché de lui le 28 mai 2010 à l’AIG lui avait demandé de le conduire à Chambésy. Comme l’intéressé était accompagné d’un enfant, il lui avait expliqué qu’il n’avait pas de « siège bébé » et qu’il ne pouvait donc pas le prendre en charge. Le client s’était énervé et lui avait dit « d’aller se faire foutre ». Il était donc parti avec le client suivant.
Par décision du 18 février 2011, le SCom a infligé une amende de CHF 400.- à M. D______ en application de l’art. 45 LTaxis. Il lui reprochait d’avoir manqué, le 28 mai 2010, à son devoir de courtoisie en violation des art. 34 al. 1 LTaxis et 45 du règlement d’exécution de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) (RTaxis – H 1 30.01), ainsi que d’avoir refusé une course depuis l’AIG, en infraction aux art. 39 al. 1 LTaxis et 23 al. 2 RTaxis.
Par acte du 21 mars 2011, M. D______ a recouru contre cette décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), en concluant à son annulation, ainsi qu’à l’ouverture d’enquêtes.
Il était effectivement de service le 28 mai 2010, mais ne se rappelait pas avoir refusé un quelconque client. N’ayant pas de « siège bébé », il avait uniquement demandé au client, qui s’était présenté avec un enfant le jour en question, de prendre le taxi suivant qui, lui, était équipé.
La décision litigieuse ne contenait aucune motivation, citant uniquement les dispositions légales prétendument violées. Elle ne tenait pas compte de ses déterminations du 4 octobre 2010, ne citait aucun témoin et se fondait sur la seule plainte du client. Il en résultait une violation des dispositions légales invoquées, ainsi que de son droit d’être entendu.
Le recourant avait justifié son refus de course par le fait qu’il n’avait pas de « siège bébé » à bord de son taxi. Or, il ressortait de la plainte de M. E______ que celui-ci n’était pas accompagné d’un enfant le jour des faits. Le 9 mai 2011, l’intéressé avait confirmé ce fait par téléphone. Il ressortait clairement de cette plainte que le recourant avait manqué à son devoir général de courtoisie et avait refusé une course de manière injustifiée. Le montant de l’amende devait être confirmé, n’étant pas contesté.
Le SCom ne citait aucun témoin à l’appui de sa décision, de sorte que les faits reprochés n’étaient pas prouvés.
Par courrier du 14 décembre 2011, le juge délégué a imparti au SCom un délai au 10 janvier 2012 pour produire le barème prévu par l’art. 74 al. 3 RTaxis et la décision d’approbation de celui-ci.
Le 10 janvier 2012, le SCom a produit le procès-verbal de la séance de la commission de discipline du 21 octobre 2010 au cours de laquelle le barème des amendes administratives avait été approuvé, ainsi que l’intégralité dudit barème. Il priait le juge de ne pas verser cette pièce au dossier, s’agissant d’un document confidentiel.
Le 13 janvier 2012, le juge délégué a imparti au SCom un délai au 31 janvier 2012 pour lui indiquer quel intérêt public ou quels intérêts privés prépondérants imposaient d’interdire la consultation du barème.
Le 31 janvier 2012, le SCom a répondu que le barème des amendes administratives était un document interne à l’administration, servant à l’instruction d’un cas, sans caractère probatoire et utilisé pour la formation de la volonté interne de l’administration sur les pièces décisives de la procédure et la préparation de la motivation des décisions. Subsidiairement, il demandait à ce que seul un accès partiel à ce document soit accordé au recourant.
Par décision du 15 février 2012 (ATA/89/2012), le juge délégué a autorisé la consultation par les parties du barème pour les infractions impliquant des amendes en application de l’art. 45 LTaxis, tel qu’adopté le 21 octobre 2010 par la commission de discipline (art. 74 al. 3 RTaxis).
Le 9 juillet 2012, le juge délégué a informé le recourant que l’instruction de la cause lui paraissait terminée. Un délai au 10 août 2012 lui était, cela étant, imparti pour formuler toute requête complémentaire. Ensuite, la cause serait gardée à juger en l’état.
M. D______ n’a pas donné suite à ce courrier.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ce point de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Destinataire de la décision litigieuse, M. D______ dispose en outre de la qualité pour recourir au sens de l’art. 60 al.1 let. b LPA.
Selon l’art. 65 al. 1 LPA, l’acte de recours contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant.
Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, il convient de ne pas se montrer trop strict sur la manière dont sont formulées les conclusions du recourant. Le fait que ces dernières ne ressortent pas expressément de l’acte de recours n’est pas, en soi, un motif d’irrecevabilité, pourvu que le tribunal et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant (ATA/681/2010 du 5 octobre 2010 consid. 2 et références citées ; ATA/670/2010 du 28 septembre 2010 consid. 2 ; ATA/391/2010 du 8 juin 2010 consid. 4). Une requête en annulation d’une décision doit par exemple être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a, de manière suffisante, manifesté son désaccord avec la décision, ainsi que sa volonté qu’elle ne développe pas d’effets juridiques (ATA/670/2010 du 28 septembre 2010 consid. 2 ; P. MOOR, Droit administratif, Vol. II, Berne 2002, 2ème éd., p. 674 n. 5.7.1.4). Des conclusions conditionnelles sont en revanche irrecevables (ATA/650/2009 du 8 décembre 2009 consid. 3 ; ATA/307/2000 du 16 mai 2000 consid. 4). Il en va de même des conclusions subsidiaires prises en dehors du délai de recours, pendant le cours de la procédure (ATA/594/2011 du 20 septembre 2011 ; Arrêt du Tribunal fédéral 8C_799/2011 du 20 juin 2012). L’absence de conclusions ne peut être réparée que dans le délai de recours (ATA/391/2010 du 8 juin 2010 consid. 4 ; ATA/153/2010 du 9 mars 2010 consid. 7). Hors ce délai, le fait d’être autorisé à compléter une écriture de recours ne permet pas de suppléer le défaut de conclusions (art. 65 al. 3 LPA ; ATA/309/2010 du 4 mai 2010 consid. 2 ; ATA/156/2010 du 9 mars 2010 consid. 1).
Dans son recours du 21 mars 2011, M. D______ a conclu à l’annulation de la décision du SCom du 18 février 2011, ainsi qu’à l’ouverture d’enquêtes. Le 15 juin 2011, il a complété ses conclusions, en concluant à la condamnation du SCom au paiement d’une indemnité en sa faveur à titre de participation aux honoraires de son avocat. Formulée bien après l’échéance du délai de recours, cette conclusion est irrecevable.
Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation entraîne, lorsque sa réparation par l'autorité de recours n'est pas possible, l'annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2 p. 197 ; 133 III 235 consid. 5.3 p. 250 ; Arrêts du Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 19 avril 2012 ; 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 3.1 ; 8C_104/2010 du 29 septembre 2010 consid. 3.2 ; ATA/276/2012 du 8 mai 2012 consid. 2 et arrêts cités). Sa portée est déterminée en premier lieu par le droit cantonal (art. 41 ss LPA) et le droit administratif spécial (ATF 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les arrêts cités ; Arrêts du Tribunal fédéral 5A_11/2009 du 31 mars 2009 ; 2P.39/2006 du 3 juillet 2006 consid. 3.2). Si la protection prévue par ces lois est insuffisante, ce sont les règles minimales déduites de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) qui s’appliquent (art. 29 al. 2 Cst. ; Arrêt du Tribunal fédéral 4A_15/2010 du 15 mars 2010 consid. 3.1 ; T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, Genève-Zurich-Bâle 211, p. 509 n. 1526 ; A. AUER/ G. MALINVERNI/ M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2006, Vol. 2, 2ème éd., p. 603 n. 1315 ss). Quant à l'art. 6 § 1 CEDH, il n'accorde pas, au justiciable, de garanties plus étendues que celles découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. (Arrêts du Tribunal fédéral 6B_24/2010 du 20 mai 2010 consid. 1 ; 4P.206/2005 du 11 novembre 2005 consid. 2.1 et arrêts cités).
La jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de droits constitutionnels a notamment déduit du droit d’être entendu le droit d’obtenir une décision motivée. L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions décisives, mais doit se prononcer sur celles-ci (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270 ; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arrêts cités ; Arrêts du Tribunal fédéral 2D_2/2012 du 19 avril 2012 consid. 3.1 ; 2C_455/2011 du 5 avril 2012 consid 4.3 ; 2D_36/2011 du 15 novembre 2011 consid. 2.1 ; 1C_424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2 ; T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, Genève-Zurich-Bâle 211, p. 521 n. 1573). Il suffit, du point de vue de la motivation de la décision, que les parties puissent se rendre compte de sa portée à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause (ATF 136 I 184 consid. 2.2.1 p. 188 ; Arrêts du Tribunal fédéral 2C_997/2011 du 3 avril 2012 consid. 3 ; 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 3.1 ; 9C_831/2009 du 12 août 2010 et arrêts cités ; ATA/268/2012 du 8 mai 2012).
Bien que sommairement motivée, la décision querellée contient tous les éléments nécessaires à sa compréhension. Elle se réfère notamment au courriel de M. E______ du 19 juillet 2010 concernant les événements du 28 mai 2010, ainsi qu’aux déterminations du recourant du 5 octobre 2010, avant de conclure à la réalisation des infractions reprochées. Le recourant en a parfaitement compris la teneur, puisqu’il conteste, par-devant la chambre de céans, ce constat d’infractions sur lequel s’est fondé le SCom.
Partant, la décision du 18 février 2011 était suffisamment motivée et le droit d’être entendu du recourant n’a pas été violé de ce point de vue.
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst., le droit d’être entendu comprend également le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (Arrêt du Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3), de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3 p. 282 ; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494 ; 127 I 54 consid. 2b p. 56 ; Arrêt du Tribunal fédéral 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 3.1).
En l’espèce, le recourant n’a pas réagi au courrier de la chambre de céans du 19 juillet 2012. La question de savoir si son silence doit s’interpréter comme un renoncement à l’ouverture d’enquêtes peut toutefois demeurer indécise, la mesure d’instruction sollicitée dans un premier temps devant, en toute hypothèse, être refusée.
Les parties ont en effet une version totalement opposée des faits de la cause. Durant l’instruction conduite par le SCom, comme pendant la procédure devant la chambre de céans, elles se sont déterminées à plusieurs reprises sur l’altercation du 28 mai 2010 et ont, à chaque occasion, persisté dans leurs positions. Une comparution personnelle des parties ne saurait donc les réconcilier, ni ne pourrait apporter des éléments de preuve autres que ceux figurant déjà au dossier. La décision querellée ne se fonde en outre sur aucun témoignage, le Scom n’ayant vraisemblablement pas pu en recueillir. Aucun témoin ne peut désormais être entendu, ce d’autant que le recourant n’en a cité aucun. Les faits à l’origine du litige remontaient à près de dix mois lorsque le recourant a sollicité l’ouverture d’enquêtes. Des témoignages, eussent-ils été disponibles, auraient en outre manqué de force probante.
La chambre de céans statuera donc sur la base du dossier, tel que constitué par le SCom et les écritures des parties, l’ouverture d’enquêtes n’étant pas de nature à compléter utilement l’instruction de la cause.
a. L’art. 34 LTaxis énumère les obligations des chauffeurs. L’al. 1 de cette disposition prévoit que les chauffeurs sont tenus par un devoir général de courtoisie tant à l’égard de leurs clients, du public, de leurs collègues que des autorités. Ils doivent avoir une conduite et une tenue correcte. L’obligation est reprise à l’art. 45 RTaxis, dont l’al. 2 précise que les chauffeurs doivent être particulièrement courtois et prévenants avec leurs clients.
b. L’art. 39 al. 1 LTaxis prévoit que les taxis de service public doivent accepter toutes les courses, quel que soit le lieu de prise en charge ou de destination du canton (cf. également l’art. 47 al. 1 RTaxis). Cette obligation est précisée à l’art. 23 RTaxis pour les courses partant de l’AIG. L’accès, qui est prévu au niveau « Arrivées » de l’aéroport, est réservé aux seuls taxis de service public (al. 1). Les chauffeurs qui accèdent à la station au niveau « Arrivées » s’engagent à accepter le paiement de la course soit par carte de crédit, soit en euros ou en dollars américains, et à se rendre à toute destination dans un rayon de 50 km (art. 23 al. 2 RTaxis).
a. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut, au demeurant, aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/757/2011 du 13 décembre 2011 ; ATA/788/2010 du 16 novembre 2010 ; ATA/571/2010 du 31 août 2010 ; P. MOOR/E. POLTIER, Droit administratif : les actes administratifs et leur contrôle, Vol. 2, 2011, ch. 1.4.5.5, p. 160 s).
b. En vertu de l’art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s’appliquent à titre de droit cantonal supplétif, sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge pénal (notamment les art. 34 ss, 42 ss, 56 ss, 74 ss, 106 al. 1 et 3 et 107 CP).
c. Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2006, p. 252, n. 1179). Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende (ATA/757/2011 du 13 décembre 2011 ; ATA/14/2011 du 11 janvier 2011 ; ATA/788/2010 du 16 novembre 2010 ; ATA/571/2010 du 31 août 2010). La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès (ATA/160/2009 du 31 mars 2009). Enfin, l’amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/533/2010 du 4 août 2010 ; ATA/201/2010 du 23 mars 2010).
Tels que M. E______ les a rapportés, les faits du 28 mai 2010 sont constitutifs d’infractions aux dispositions précitées. Le SCom pouvait considérer les déclarations de ce client comme crédibles, en dépit des dénégations du recourant. Le plaignant a livré une version détaillée des événements, sans varier dans ses déclarations. A l’inverse, les motifs avancés par le recourant dans son courrier du 4 octobre 2010 pour justifier son refus de course n’emportent pas la conviction. Il n’est pas établi que M. E______ aurait été accompagné d’un enfant, dès lors qu’il rentrait de voyage d’affaires, ou qu’il aurait insulté le recourant en présence de ce même enfant. De telles explications sont d’autant moins crédibles qu’elles sont fournies par un chauffeur qui n’en est pas à sa première altercation avec des clients, comme l’attestent les différentes causes dont la chambre de céans a eu à connaître (ATA/757/2011 du 13 décembre 2011 et ATA/656/2010 du 21 septembre 2010 même si les différentes amendes infligées par le SCom ont été annulées pour des motifs procéduraux). Elles ne sont pas de nature à faire naître un doute suffisant quant au fait que M. D______ a commis les infractions qui lui ont été reprochées.
a. Selon l’art. 48 al. 1 LTaxis, une commission de discipline, formée des représentants des milieux professionnels, des organes de police et de l’office cantonal des automobiles et de la navigation (ci-après : OCAN), est appelée à donner son préavis sur les mesures et sanctions administratives prononcées par le département. Ses préavis ont valeur consultative et ne lient pas ce dernier.
b. A teneur de l’art. 74 RTaxis, cette commission siège à quatre membres, par rotation éventuelle entre eux. Elle est présidée par un représentant du SCom qui invite un membre de la police et un membre de l’OCAN à participer aux séances (al. 1). Ces dernières sont convoquées par le SCom, autant de fois qu’il le juge nécessaire, selon les dossiers en cours (al. 2). Pour les infractions impliquant des amendes en application de l’art. 45 de la loi, le préavis de la commission peut être donné au service par la seule approbation d’un barème (al. 3).
c. En deux occasions déjà (ATA/223/2012 du 17 avril 2012 ; ATA/757/2011 du 13 décembre 2011 concernant le même recourant), la chambre de céans a mis en doute la légalité de l’art. 74 al. 3 RTaxis.
La question de savoir si cette disposition réglementaire dispose d’une base légale suffisante sera une fois encore laissée ouverte pour la raison suivante. Selon le texte clair de l’art. 74 al. 3 RTaxi, l’approbation par la commission de discipline du barème ne peut dispenser cette dernière d’émettre un préavis que « pour les infractions impliquant des amendes ». Or, tel n’est pas le cas de l’une des infractions reprochées au recourant, le refus de course étant, selon ledit barème, passible d’une amende et d’une suspension de la carte professionnelle de trente jours. Bien que cette mesure n’ait, en l’espèce, pas été prononcée contre le recourant, cela suffit à démontrer que cette infraction est considérée comme grave. Le SCom devait ainsi convoquer la commission de discipline et requérir son préavis, le barème édicté ne se limitant pas à prévoir des amendes pour les infractions reprochées et l’art. 48 al. 1 LTaxis ne prévoyant pas d’exception à la règle de consultation de cette autorité.
Conformément à la jurisprudence (ATA/223/2012 et ATA/757/2011 précités), l’absence de préavis, dans un tel cas, entraîne l’invalidation de la décision (P. MOOR/E. POLTIER, op. cit., ch. 2.2.5.4, p. 279 et les références citées).
En conséquence, le recours sera partiellement admis et le dossier sera retourné au SCom, afin qu’il requiert le préavis de la commission de discipline, puis, cas échéant, qu’il statue à nouveau.
Malgré l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al.1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée au recourant, sa conclusion en la matière étant irrecevable.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 21 mars 2011 par Monsieur D______ contre la décision du service du commerce du 18 février 2011, à l’exclusion de la conclusion en paiement d’une indemnité de procédure ;
au fond :
l’admet partiellement ;
annule la décision du service du commerce du 18 février 2011 ;
renvoie la cause à l’intimé pour nouvelle décision au sens des considérants ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ni alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Ridha Ajmi, avocat du recourant, ainsi qu'au service du commerce.
Siégeants : Mme Hurni, présidente, Mme Junod et M. Dumartheray, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
la présidente siégeant :
E. Hurni
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :