POUVOIR JUDICIAIRE
A/3836/2008-DT ATA/66/2012
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 31 janvier 2012
dans la cause
Monsieur M______ représenté par Me Romain Jordan, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE L’INTÉRIEUR ET DE LA MOBILITÉ
et
C______ SARL
EN FAIT
L’entreprise C______ S.à r.l. (ci-après : l’entreprise C______ ou le chantier) a pour but le commerce, la réparation, le transport, l’importation et l’exportation de matériaux nautiques.
Le 11 octobre 2005, Monsieur C______, agissant pour le compte de l’entreprise C______, a sollicité de la capitainerie cantonale la location de trois bouées d’amarrage, soit trois corps-morts, de préférence sur la rive gauche, entre Hermance et la Belotte.
Par pli du 19 octobre 2005, la capitainerie a autorisé l’entreprise C______ à poser sur la rive gauche, trois corps-morts, dont un pour bateaux de grande envergure, pour un usage professionnel.
Les deux premiers corps-morts ont été posés sur le domaine public cantonal en décembre 2006 par l’entreprise A______, au large des parcelles n° X______, Y______ et Z______ de la commune de D______. Elles étaient désignées par les numéros E______ et F______.
Madame et Monsieur M______ sont propriétaires de la parcelle n° X______ située au bord du lac et sise sur la commune de D______ au 9, chemin G______. Cette parcelle comporte une villa qui est leur domicile. Celle-ci jouit d'une vue imprenable sur le lac et la rive droite, avec le Jura en arrière-plan. Les corps-morts précités étaient sis à environ 180 m de leur villa.
Par lettre du 5 juin 2008, adressée à la capitainerie, M. M______ s’est plaint que deux grandes bouées aient été posées en été 2007, en face de son domicile. Interpellés par ses soins, les services de la capitainerie lui avaient alors indiqué, que ces installations étaient provisoires et qu’elles étaient dévolues à l’usage exclusif de l’entreprise C______. Toujours existantes un an plus tard, elles étaient devenues définitives. Pour le surplus elles étaient louées à des tiers, contrairement à l’usage exclusif qui lui avait été indiqué. Partant, il a invité la capitainerie à lui transmettre copie de l’autorisation délivrée à laquelle il déclarait faire opposition.
Le 19 juin 2008 la capitainerie a indiqué à M. M______ que les chantiers navals étaient au bénéfice de corps-morts à usage professionnel, une partie de leur activité se déroulant sur le lac. Cette attribution était intervenue conformément à l’art. 12 al. 1 du règlement d’application de la loi sur la navigation dans les eaux genevoises du 18 avril 2007 (RNav - H 2 05.01), la gestion des eaux publiques relevant de la compétence de la capitainerie.
Dans un courrier du 25 juin 2008, M. M______ a rétorqué qu’en l’espèce, l’usage des corps-morts n’avait rien de professionnel dans la mesure où ceux-ci étaient loués à des tiers et que par conséquent leur attribution à l’entreprise C______ n’était pas justifiée. Il réitérait sa demande d’obtenir copie de l’autorisation accordée à l’entreprise.
Le 23 juillet 2008 la capitainerie a précisé que les chantiers navals, au bénéfice d’emplacements à usage professionnel, pouvaient effectuer à tout moment des rocades entre bateaux différents ou les utiliser dans l'attente que leurs clients trouvent une place d’amarrage. Ces entreprises étaient soumises à des contrôles réguliers et ne pouvaient donc outrepasser leurs droits. Pour le surplus, aucune copie d’autorisation n’était délivrée à des tiers.
Sous la plume de son conseil, M. M______ a renouvelé sa demande le 3 septembre 2008. Devant souffrir quotidiennement la présence de deux corps-morts devant sa propriété, il avait un intérêt digne de protection à recourir, à l’instar d’un voisin agissant contre un projet de construction. Par conséquent, l’autorisation devait lui être notifiée avec indication des voie et délai de recours.
La capitainerie a transmis à M. M______ copie de l’autorisation délivrée le 19 octobre 2005, par lettre du 24 septembre 2008, en indiquant les voies de recours. Toutefois, la qualité pour recourir de l’intéressé était contestée d’emblée ainsi que ses allégations et conclusions.
Par acte du 27 octobre 2008, M. M______ a interjeté recours auprès du Tribunal administratif, devenu depuis le 1er janvier 2011 la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), à l’encontre de la décision de la capitainerie du 19 octobre 2005 ainsi que de son refus de statuer sur la légalité des corps-morts et son refus de rendre une décision prononçant leur enlèvement. Préalablement il a conclu à ce que soit ordonné un transport sur place, une comparution personnelle des parties, la production de l’intégralité du dossier relatif aux deux corps-morts litigieux ainsi que la liste des bateaux y ayant été amarrés ainsi que le nom de leurs propriétaires. La décision querellée devait être annulée et la capitainerie devait ordonner l’enlèvement desdits corps-morts.
Les corps-morts et les bateaux qui y étaient amarrés étant situés en face de la propriété du recourant et obstruant sa vue, celui-ci avait la qualité pour recourir. La pratique de l’autorité en matière de notification de l’autorisation était illégale, celle-ci devant être notifiée individuellement à tout intéressé lorsque le cercle des personnes concernées était restreint et facilement identifiable.
Le recourant n’ayant pas pu s’exprimer avant que la décision querellée ne soit rendue, son droit d’être entendu avait été violé.
L’entreprise C______ louant à des tiers les bouées qu’elle aurait dû réserver à un usage professionnel, les conditions de l’autorisation n’étaient pas respectées. L’autorité intimée devait prononcer le retrait de cette dernière en rendant une décision d’enlèvement (sic).
La décision litigieuse était une autorisation sui generis d’usage du domaine public pour laquelle l’autorité compétente jouissait d’une liberté d’appréciation. Octroyée en 2005, l’autorisation avait été accordée conformément aux dispositions légales alors en vigueur. Celles-ci ne prévoyaient pas que les requêtes visant l’octroi d’une place d’amarrage soient publiées. Seules les installations présentant un caractère fixe telles que ports, digues, môles, jetées, enrochements etc étaient soumises à une enquête publique obligatoire de trente jours. Pour les ouvrages de moindre importance, tels que passerelles, épuisoirs ou glissières, l’enquête publique était facultative. La législation sur la navigation ne prévoyait aucune mise à l’enquête publique des places d’amarrage et d'entreposage des bateaux. Faute d’obligation légale, l’autorité ne pouvait se voir reprocher de ne pas avoir invité le recourant à se déterminer. Partant, le droit d’être entendu de ce dernier n’avait pas été violé.
Pour le surplus, la législation sur la navigation genevoise dans sa teneur au 30 août 2005 n’interdisait pas au bénéficiaire d’une place de la louer à un tiers, les professionnels ayant toujours eu le droit de louer des places à leurs clients. Dès lors la location des bouées par l’entreprise C______ ne consacrait aucune violation de la loi ni de l’autorisation. Par ailleurs, même si les autorisations d’usage du domaine public étaient délivrées à titre précaire, leur révocation devait reposer sur de justes motifs conformément à l’art. 19 de la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 05). La révision du droit de la navigation dans les eaux genevoises qui avait eu lieu en 2006 et 2007 avait introduit l’interdiction pour les particuliers de louer des places d’amarrage pour éviter qu’ils en fassent le commerce. Cependant, l’art. 12 al. 1 let. g du règlement d’application de la loi sur la navigation dans les eaux genevoises (RNAv - H 2 05.01), adopté le 8 décembre 2008, réservait aux professionnels le droit de louer les places d’amarrages, concrétisant la pratique de l’administration.
De surcroît, il y avait lieu de s’interroger sur la finalité du recours, le recourant paraissant avoir agi pour assurer le respect de la loi. Certes, il avait fait valoir que les embarcations amarrées devant chez lui obstruaient la vue dont il jouissait. Mais d’une part, lui-même disposait d’un bateau amarré en face de chez lui, et d’autre part, le fait d’avoir la vue sur d’autres bateaux ne pouvait constituer un préjudice, lui-même ne disposant d’aucun droit à la vue.
Enfin, il résultait de la liste fournie par l’entreprise C______ qu’en été 2007, seule une bouée avait été louée pour une durée de six mois pour un bateau à moteur blanc. En 2008 en revanche, un trimaran rouge avait occupé une des bouées du 15 mai au 3 juillet puis du 1er août au 30 novembre tandis qu’un bateau à moteur blanc avait été amarré à l’autre bouée du 14 juillet au 16 octobre.
Par courrier du 16 mars 2009, les parties ont sollicité la suspension de la procédure, des négociations étant en cours. Le juge délégué a prononcé la suspension de la procédure par décision du 19 mars 2009.
A la requête des parties, la procédure a été suspendue une nouvelle fois par décision du 26 mars 2010.
Le 16 mars 2011, le recourant a sollicité la reprise de la procédure.
Se prévalant d’un arrêt de la chambre de céans du 1er février 2011 (ATA/61/2011) considérant que les corps-morts étaient soumis à autorisation de construire, il avait interpellé le DIM afin que celui-ci constate que l’autorisation octroyée à l’entreprise C______ était contraire à la loi et nulle de plein droit. Au vu du refus du département, la procédure devait être reprise. Ce qui a été fait par décision du 17 mars 2011.
a. Selon le recourant, l’accumulation des différentes bouées apposées au large de sa demeure constituait un inconvénient qui pouvait s’aggraver si leur nombre augmentait, la vue depuis la propriété en étant affectée. Il contestait la pose des bouées n° E______ et F______.
b. M. C______ exploitait un chantier naval à Hermance. En rapport avec cette activité, il disposait des trois bouées installées au large de la propriété du recourant. Il les louait à des clients pour une durée d’une année, renouvelable. Il s’agissait de clients auxquels il avait vendu un bateau et qui attendaient de disposer d'une place d'amarrage ou de clients dont il assurait l’entretien de l’embarcation. M. C______ payait une taxe de CHF 377.- par année et par corps-mort. Il réalisait un bénéfice annuel compris entre CHF 300.- et CHF 400.- par corps-mort. Il les louerait à une personne qui en ferait la demande pour autant qu’il soit assuré d’un travail ou d’un revenu provenant d’une vente.
c. Selon M. Duffey, chef du service de la capitainerie, la politique de cette dernière consistait à installer des corps-morts sur le domaine public tout autour du lac puisque le nombre de places d’amarrage était insuffisant. Il existait trois types de corps-morts : ceux que l’Etat installait et qu’il mettait à disposition des navigateurs contre une redevance, ceux qui étaient installés par des particuliers riverains, à leurs frais selon les coordonnées fournies par le service et ceux qui étaient installés par des particuliers à leurs frais à des fins professionnelles. Pour ces derniers la capitainerie essayait de les regrouper en un même lieu, il devait y avoir une certaine profondeur et un accès à terre disponible à proximité. En l’occurrence, cette dernière condition était réalisée par le port de pêcheurs tout proche. La possibilité de placer des corps-morts à disposition des professionnels sur le domaine public était pratiquement épuisée, faute de place. Les corps-morts déjà en place bénéficiaient de la situation acquise. Toute nouvelle installation serait soumise à autorisation de construire. Depuis la nouvelle jurisprudence de la chambre de céans, toute nouvelle demande d’installation de corps-mort était suspendue, quelle que soit sa catégorie. Aucun corps-mort installé au fond du lac n’était au bénéfice d’une autorisation de construire à Genève. Seule une autorisation d’utilisation du domaine public avait été délivrée. Les bouées litigieuses avaient été autorisées en 2005 et installées en 2007. Cette autorisation ne pouvait plus être remise en question. Le recourant avait installé des bouées sur son propre terrain puisque sa parcelle comprenait également une portion du lac. Aucune autorisation au sens de la LNav n’était nécessaire pour ces bouées se trouvant sur des parcelles privées.
M. M______ n’avait pas la qualité pour recourir. Les bouées sises à une distance d’environ 180 m de sa villa ne pouvaient occasionner des nuisances comparables à un chantier de construction ou à une construction édifiée sur un fonds voisin. La jurisprudence relative aux voisins d’une construction n’était dès lors pas applicable au recourant, la condition de la lésion spéciale et directe faisant manifestement défaut. Par ailleurs, le recourant s’accommodait de bouées bien plus proches de sa parcelle (n° H), de sorte que l’admission du recours ne paraissait revêtir aucune utilité pratique. L’éventuelle augmentation du nombre de bouées à l’avenir, constituant une atteinte future hypothétique, ne conférait pas d’intérêt actuel au recourant. Pour le surplus, l’existence d’un intérêt digne de protection faisait défaut au moment du dépôt du recours. A l’appui de son argumentation le DIM a produit différentes photos prises au devant de la propriété du recourant. L’une d’elles montrait au second plan une bateau à voile avec, en arrière plan une vue imprenable sur le Jura.
La décision querellée était une autorisation d’usage privatif du domaine public appartenant à la catégorie des décisions ayant créé une situation de fait durable. A l’époque où elle avait été rendue, elle était conforme à la pratique en vigueur. L’arrêt invoqué par le recourant (ATA/61/2011 déjà cité) allait provoquer un changement de la pratique de l’administration. Celui-ci n’avait cependant pas d’effet rétroactif et ne pouvait affecter une décision qui avait été rendue en parfaite conformité avec la pratique antérieure. De même, la décision n’était pas nulle parce que le vice dont elle était affectée n’était ni grave ni patent et que sa nullité mettrait en cause la sécurité juridique et méconnaîtrait de façon intolérable les intérêts des citoyens confiants dans la validité des décisions de l’autorité.
Par pli du 25 août 2011, la capitainerie a transmis à la chambre le plan G07 comportant les emplacements des corps-morts compris entre la réserve de la Pointe à la Bise et le débarcadère de Bellerive, ainsi que la liste des détenteurs des bouées BR023 à BR038.
Le 15 septembre 2011 le recourant a persisté dans ses conclusions.
Etant propriétaire de la parcelle sise dans l’axe des bouées il avait la qualité pour recourir. L’autorisation de l’installation précitée ayant été effectuée sans enquête publique, en violation des dispositions légales, tout administré aurait eu la qualité pour recourir.
La loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700) et la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) étant déjà en vigueur en 2005 lorsque l’autorisation querellée avait été accordée, celle-ci violait la législation alors applicable, raison pour laquelle il convenait d’en prononcer la nullité ex nunc.
Enfin, le recourant avait interpellé anonymement en 2008 l’entreprise C______ en vue de louer une bouée. Celle-ci avait confirmé la possibilité d’une telle location et lui avait fourni les prix sans soumettre la location à aucune autre condition. Il s’ensuivait que l’entreprise n’occupait pas les places litigieuses à des fins professionnelles.
Pour le surplus, l’argumentation du recourant sera reprise ci-après en tant que de besoin.
EN DROIT
Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer.
En l’espèce, le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - aLOJ ; 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 dans sa teneur au 31 décembre 2010).
Le DIM conteste la qualité pour recourir de M. M______.
a. A teneur de l’art. 60 let. a et b LPA, les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée et toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée, sont titulaires de la qualité pour recourir (ATA/77/2009 du 17 février 2009 et les références citées). La chambre administrative a déjà jugé que les let. a et b de la disposition précitée doivent se lire en parallèle : ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, même s’il était partie à la procédure de première instance (ATA/5/2009 du 13 janvier 2009 et les références citées).
b. Le recourant doit prouver qu’il est atteint par la décision et rendre vraisemblable que l’annulation ou la modification de la décision peut influencer sa situation de fait ou de droit (ATF 123 II 115 consid. 2a). Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l’intérêt invoqué - qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération ; il faut donc que l’admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d’un particulier formé dans l’intérêt de la loi ou d’un tiers est en revanche irrecevable (ATF 121 II 39 consid. 2c/bb).
c. En ce qui concerne les voisins d’une construction ou d’une installation, il résulte de la jurisprudence que seuls ceux dont les intérêts sont lésés de façon directe et spéciale possèdent l’intérêt particulier requis par la loi (ATF 121 II 174 ; ATA/101/2006 du 7 mars 2006, consid. 4b). Cette lésion directe et spéciale suppose l’existence d’une communauté de fait entre les intérêts du destinataire de la décision et ceux des tiers. Les voisins peuvent ainsi recourir en invoquant des règles qui ne leur donnent aucun droit et qui ne sont pas directement destinées à protéger leurs intérêts (ATF 110 Ib 400 consid. 1b ; ATA/52/2007 du 6 février 2007 et les références citées).
d. Ces conditions sont en principe considérées comme remplies lorsque le recours émane du propriétaire d’un terrain directement voisin de la construction ou de l’installation litigieuse (ATF 121 II 171 174). Est considéré comme voisin immédiat celui dont le terrain jouxte celui du constructeur, se situe en face de lui, séparé par exemple par une route ou un chemin, ou se trouve à une distance relativement faible de l’immeuble sur lequel il y aura la construction ou l’installation litigieuse (P. ZEN-RUFFINEN, La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l’espace in Les tiers dans la procédure administrative, Genève, 2004, p. 176 et les références citées). Ces conditions peuvent aussi être réalisées en l’absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l’immeuble des recourants de l’installation litigieuse (ATF 121 II 171 174 ; ATA/713/2011 du 22 novembre 2011). La qualité pour recourir a ainsi été admise pour des distances variant entre 25 et 150 m (ATA/793/2005 du 22 novembre 2005, consid. 2c et la jurisprudence citée). Elle a en revanche été déniée dans des cas où cette distance était de 800, respectivement 600, 220, 200, voire 150 m (Arrêt du Tribunal Fédéral 1A.47/2002 du 16 avril 2002, consid. 3.1 ; ATA/25/2007 du 23 janvier 2007 et les références citées).
e. Le critère de la distance n’est cependant pas pertinent à lui seul, car la détermination de la qualité pour recourir nécessite une appréciation de l’ensemble des circonstances (cf. Arrêt du Tribunal fédéral du 8 avril 1997, RDAF 1997 I, p. 242, consid. 3a). S’il est certain ou très vraisemblable que l’installation litigieuse serait à l’origine d’immissions - bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres - touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent se voir reconnaître la qualité pour recourir. Il importe peu, alors, que le nombre de personnes touchées soit considérable - dans le cas d’un aéroport ou d’un stand de tir, par exemple (ATF 124 II 303 consid. 3a ; 120 Ib 379 consid. 4c ; ATA/534/2010 du 4 août 2010 et les autres références citées).
f. Les immissions immatérielles sont essentiellement les atteintes portées à la vue ou au bien-être. S’agissant de la légitimation à recourir, la jurisprudence exige davantage de sévérité pour celles-ci que pour les immissions matérielles comme le bruit ou la pollution de l’air. Plus le voisinage est éloigné et plus l’immission doit être intensive. En matière de privation de vue, notamment, il faut prendre en considération la portion de la parcelle touchée et refuser, en principe, la légitimation à recourir si celle-ci est petite (ZBl 1995 529 consid 2c ; P. ZEN-RUFFINEN, op. cit., p. 184).
g. Le Tribunal fédéral a déjà admis la qualité pour recourir du voisin lorsque le fonds est situé à une distance visible du projet de construction (ATF 123 II 499 ; JT 1998 I 514). Il a également admis cette atteinte pour des propriétaires sis au bord du lac de Morat qui s’opposaient à la construction d’un chemin pédestre à réaliser le long du lac, large de 90 cm, traversant notamment leurs fonds. Il l’a en revanche refusée à une propriétaire dont la parcelle était située à environ 130 m. du remblai de trois petites îles situées sur un plan d’eau à droite du port de Lucerne. Toute construction qui modifie la vue ou l’environnement de la parcelle ne fonde pas automatiquement une relation avec l’affaire. Il faut la prouver. En l’occurrence cette relation particulière n’existait pas car la parcelle était assez éloignée du port et séparée de celui-ci par de nombreuses et importantes voies de communications (P. ZEN-RUFFINEN, op. cit., p. 184 et les références citées).
Il est vrai que la commission cantonale de recours en matière administrative, devenue depuis lors le Tribunal administratif de première instance, a reconnu la qualité pour agir au propriétaire d’une parcelle sise au bord du lac en bas de la rampe de Vésenaz. Cependant l’objet du litige et les nuisances invoquées étaient différentes. En effet, dans ce cas d’espèce, le voisin demandait de constater que l’aménagement de la zone d’entreprises Cologny-La Belotte, y compris la pose de corps-morts et l’amarrage de péniches, barges ou autres bateaux à vocation industrielle et commerciale dans la zone riveraine et lacustre du secteur quai de Cologny, Rampe de Vésenaz, était sujette à autorisation de construire (DCCR/1327/2010 du 23 septembre 2010). En effet, il était question de déplacer les activités portuaires du port des Eaux-Vives au bas de la rampe de Vésenaz et le demandeur critiquait l’intensification et la pérennisation des aménagements portuaires en face de sa parcelle. Cette décision a été confirmée par la chambre de céans dans l’arrêt cité par le recourant à l’appui de son argumentation juridique (ATA/61/2011 du 1er février 2011).
Le cas d’espèce est différent. Aucune installation portuaire n’étant en cause en face de la maison du recourant, il ne peut se plaindre que d’une immission immatérielle constituée par la présence de deux bateaux amarrés à 180 m de sa propriété. Or sa vue n’en est pas affectée, le recourant jouissant toujours d’une vue à 180° sur la rive opposée du Léman. Ne pouvant se prévaloir d’une atteinte immatérielle, la qualité pour recourir doit lui être déniée.
Le recours sera déclaré irrecevable pour ce motif.
Un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge du recourant. Aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 27 octobre 2008 par Monsieur M______ contre la décision du département de l’intérieur et de la mobilité du 19 octobre 2005;
met à la charge de M. M______ un émolument de CHF 1’000.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat du recourant, ainsi qu’au département de l’intérieur et de la mobilité et à C______ S.à r. l.
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Hurni et Junod, MM. Dumartheray et Verniory, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste:
C. Goette
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :