POUVOIR JUDICIAIRE
A/3051/2010-LCI ATA/52/2012
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 24 janvier 2012
dans la cause
Monsieur Christopher BARKER représenté par Me François Bellanger, avocat
contre
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 29 mars 2011 (JTAPI/196/2011)
EN FAIT
Cette parcelle est située en zone 3 ordinaire. D’une surface de 965 m2, elle abrite une villa individuelle d'une surface au sol de 92 m2.
Le 4 juin 2009, M. Barker a déposé auprès du département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : le département) une requête en autorisation de construire une véranda, un couvert à voitures et une piscine. Cette demande initiale a été enregistrée sous le n° APA 31'905.
Suite à des remarques formulées au sujet des accès et de l’emplacement du couvert à voitures par les habitants d’une villa voisine et par la direction générale de la mobilité et la Ville de Genève (ci-après : la ville) le projet a été modifié (APA 31’905-2).
Le dernier projet a reçu le préavis favorable des différents services consultés, ainsi que de la ville, sous réserve de la direction de l’aménagement du territoire (ci-après : DGAT) qui a émis un préavis défavorable le 20 novembre 2009.
Les travaux envisagés « dépassaient en importance » ce qui pouvait être admis en zone 3, laquelle était destinée aux grandes maisons affectées à l’habitation, aux commerces et autres activités du secteur tertiaire, conformément à l’art. 19 al. 1 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30).
Suite à ce préavis, le département a informé M. Barker qu’il s’apprêtait à refuser l’autorisation demandée au motif que la zone 3 était dévolue à la construction d’immeubles exclusivement et que le coût des travaux prévus excédait la limite de CHF 75'000.- posée par le département et tolérée pour les constructions de moindre importance déjà existantes.
Le 26 juillet 2010, M. Barker a informé le département qu’il souhaitait construire un immeuble sur sa parcelle, mais que ce projet ne serait pas réalisable avant plusieurs années en raison de l’existence de nombreuses servitudes croisées affectant aussi bien la zone 3 que la zone de développement située à proximité de sa parcelle. La radiation de ces servitudes prendrait de longues années et la demande d’autorisation de construire avait pour seul but de lui permettre de mieux rentabiliser sa parcelle dans l’attente de la réalisation de ce projet à long terme.
Par décision du 12 juillet 2010, notifiée le 13 août 2010 à M. Barker, le département a néanmoins refusé l’autorisation sollicitée.
Le projet se situait en zone 3. En vertu de l’art. 19 al. 1 let. c LaLAT, cette zone comprenait les régions dont la transformation en quartier urbain était fortement avancée. L’ampleur et la nature des travaux projetés n’étaient pas conformes à l’affectation de cette zone ni compatibles avec les objectifs d’urbanisme y afférents.
Référence était faite au préavis de la DGAT.
Si la 3ème zone permettait la construction de grands bâtiments, elle n’interdisait pas des constructions de moindre importance, ainsi qu’en attestait la présence des nombreuses villas situées aux alentours.
Selon l’art. 19 al. 1 LaLAT, les trois premières zones de construction étaient destinées aux grandes maisons affectées à l’habitation, aux commerces et aux autres activités du secteur tertiaire. S’agissant du genre d’immeuble pouvant prendre place en 3ème zone, cette disposition ne laissait aucune place à de quelconques dérogations, hormis celles relatives aux activités qui ne concernaient pas la présente cause.
Il pouvait être dérogé à l’art. 19 al. 1 LaLAT quant à la nature des constructions, mais aux seules conditions de l’art. 26 al. 1 LaLAT, soit lorsque les circonstances le justifiaient et s’il n’en résultait pas d’inconvénients graves pour le voisinage.
En l’espèce, le souhait de rentabiliser sa villa dans l’attente de pouvoir densifier un jour sa parcelle ne constituait pas un motif suffisamment exceptionnel ou particulier justifiant une dérogation fondée sur l’art. 26 al. 1 LaLAT, car tout propriétaire d’une villa située en zone 3 était potentiellement susceptible d’invoquer le même motif.
Des dérogations fondées sur ces circonstances deviendraient la règle.
La pratique du département concernant l’approbation des travaux ne dépassant pas un coût de CHF 75'000.- s’écartait des exigences posées par l’art. 19 al. 1 LaLAT quant à l’affectation de la zone, puisque seuls des travaux de grande ampleur pouvaient être réalisés. Toutefois, cette pratique étant appliquée d’une manière conforme au principe de l’égalité de traitement, soit pour toutes les demandes d’autorisation, elle n’était pas critiquable.
La décision entreprise trouvant un fondement dans l’art. 19 al. 1 LaLAT, il n’était pas nécessaire d’examiner si elle se justifiait également sous l’angle de l’art. 13B LaLAT.
Sa parcelle se trouvait au milieu d’un ensemble de villas. Le périmètre était grevé de servitudes croisées, de restrictions de droit à bâtir excluant toute construction autres que des villas. Il avait acquis sa parcelle en vue de procéder à sa densification en participant à la réalisation de grands bâtiments d’habitation, conformément au souhait exprimé auprès de la ville et du département. Bien qu’il travaillât à la réalisation de cet objectif, ce dernier était éloigné de plusieurs années. En attendant, il souhaitait rentabiliser sa parcelle avec les moyens actuels qui s’offraient à lui.
La zone 3 autorisait certes la construction de grandes maisons. Elle pouvait cependant également comprendre des constructions de moindre importance. Les très nombreuses maisons individuelles sises dans le périmètre avaient été construites de manière conforme au droit. La présence de telles constructions était d’ailleurs un élément historique puisqu’une partie de la zone 3 avait été, à l’origine, une zone villa.
Le département ne pouvait ignorer l’existence de telles villas, qui étaient un fait acquis et non contestable. Il devait analyser l’objet de la demande d’autorisation en relation avec les constructions existantes et s’en tenir à l’examen de la conformité, non pas de la construction initiale, mais des travaux demandés. Le département ne pouvait valablement considérer qu’en zone 3, une véranda et un couvert à voitures annexés à un immeuble étaient admissibles mais ne l’étaient plus s’ils étaient accolés à une villa individuelle construite en toute légalité.
Le motif du refus opposé par le département se trouvait dans la prétendue absence de conformité de la construction projetée aux objectifs d’urbanisme du canton. Or, cette question était exhaustivement réglée par l’art. 13B LaLAT, seule disposition permettant au département de bloquer les projets de construction. Celle-ci n’était toutefois pas applicable en l’espèce. En effet, ses conditions n’étaient pas réalisées car aucun plan d’affectation au sens de la LaLAT n’était en l’étude ou en cours d’adoption dans le périmètre concerné. La requête litigieuse ne compromettait pas la réalisation de ces objectifs, M. Barker ayant clairement et de façon réitérée exprimé sa volonté de densifier sa parcelle et de construire un grand bâtiment d’habitation lorsque les obstacles à ce projet seraient levés.
Le TAPI a déposé son dossier le 25 mai 2011.
Le 29 juillet 2011, le département, soit pour lui l’office de l’urbanisme, a répondu au recours en concluant à son rejet et à la confirmation du jugement du TAPI du 29 mars 2011.
Les travaux envisagés se heurtaient à l’affectation prévue par la zone 3. Le souhait du recourant de rentabiliser son investissement afin de réaliser, à l’avenir, un grand bâtiment conforme aux objectifs d’urbanisme du canton ne pouvait constituer un motif valable de dérogation au sens de l’art. 26 al. 1 LaLAT. La présence historique de villas dans la zone considérée ne permettait en aucun cas de déroger au plan d’affectation en vigueur.
Certes, en zone de développement, le département avait pour pratique de tolérer certains travaux s’élevant à moins de CHF 100'000.- si le requérant s’engageait à ne pas se prévaloir de la plus-value y relative et à faire inscrire cette charge au registre foncier. Cette pratique se justifiait en zone de développement parce qu’une autre zone « primaire », subsistait, ce qui n’était pas le cas en l’occurrence.
Bien qu’il ait mentionné dans sa décision que le projet considéré compromettait les objectifs d’urbanisme du canton, il n’avait pas visé l’art. 13B LaLAT, qui ne s’appliquait que lorsqu’un plan d’affectation devait être adopté, modifié ou abrogé, ce qui n’était pas le cas en l’espèce.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let.a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le recourant se plaint d'une mauvaise application des art. 22 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700) et 19 LaLAT. Pour le DCTI, ces dispositions l'autoriseraient à refuser une autorisation portant sur un projet de construction dont le gabarit serait inférieur à celui d'un immeuble.
Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. Pour pouvoir être délivrée, la construction ou l’installation doit, notamment, être conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT).
L'art. 19 LaLAT, qui met en œuvre la LAT, dispose que les trois premières zones sont destinées aux grandes maisons affectées à l’habitation, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire. D’autres activités peuvent y être admises lorsqu’elles ne sont pas susceptibles de provoquer des nuisances ou des inconvénients graves pour le voisinage ou le public. En fonction de leur origine historique, la délimitation de ces zones s’établit comme suit :
a) la 1ère zone comprend les quartiers de la Ville de Genève qui se trouvent dans les limites des anciennes fortifications ;
b) la 2ème zone comprend les quartiers édifiés sur le territoire des anciennes fortifications et des quartiers nettement urbains qui leur sont contigus ;
c) la 3ème zone comprend les régions dont la transformation en quartiers urbains est fortement avancée.
La villa du recourant a été construite à une époque où le périmètre était affecté en zone villa. Ces constructions, qui ne sont pas de « grandes maisons affectées à l'habitation », sont devenues non conformes à la zone actuelle (zone ordinaire 3).
La département était ainsi fondé à refuser la délivrance de l'autorisation sous l'angle des art. 22 LAT et 19 LaLAT.
Reste à savoir si une exception à ce régime général peut être appliqué en l'espèce.
Si la LAT règle elle-même les conditions dérogatoires à l'exigence de conformité à la zone des constructions sises en dehors de la zone à bâtir (art. 24c LAT et 42 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 - OAT - RS 700.1), elle laisse aux cantons le soin de les régler à l’intérieur d'un telle zone (art. 23 LAT).
Selon l'art. 26 al. 1 LaLAT, intitulé « dérogations en zone à bâtir », le département peut déroger aux dispositions des art. 18 et 19 LaLAT quant à la nature des constructions.
Les travaux de rénovation et d'agrandissement des villas devenues non conformes à leur zone d'affectation, telle que celle du recourant, tombent sous le régime dérogatoire de cette disposition.
Cette disposition laisse au département un large pouvoir d'appréciation que la chambre de céans ne peut revoir que dans les limites de l'art. 61 al. 2 LPA.
En l'espèce, le département a considéré que ce projet compromettait les objectifs d'urbanisme du canton et que les travaux dépassaient la limite admissible, fixée par lui-même à CHF 75'000.-, applicable aux constructions de moindre importance telles que la villa du recourant. Le projet ne respecterait ainsi pas la première condition (nécessaire) de l'art. 26 LaLAT.
Il serait en effet contraire à ce principe d'interdire aux propriétaires, dont la villa n'est plus conforme à la zone, d'entreprendre tous travaux de rénovation ou d'agrandissement de leurs bâtiments.
Le système adopté par le législateur fédéral aux art. 24c LAT et 42 OAT, est de même nature que la pratique développée par le département ; il pose des limites à l'entretien, à la modification et à l'agrandissement des installations édifiées en zone à bâtir, mais ultérieurement sorties de cette zone, en fixant, notamment, des seuils maximum de surfaces.
La pratique du département laisse aux propriétaires des possibilités d'entretien, de modification et d'agrandissement mesurés de leurs villas devenues non conformes à la zone, tout en préservant les buts d'intérêt publics poursuivis par la loi (urbanisation des zones ordinaires, notamment).
Il n'y a dès lors pas lieu de remettre en cause cette pratique, qui échappe au grief d'abus du pouvoir d'appréciation.
Les travaux envisagés ne respectant pas les conditions dérogatoires de l'art. 26 LaLAT, le département était fondé à refuser la requête d'autorisation.
En l'état, le projet ne peut toutefois être admis et le recours doit être rejeté.
Un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 18 mai 2011 par Monsieur Christopher Barker contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 29 mars 2011 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge du recourant ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me François Bellanger, avocat du recourant, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu'au département des constructions et des technologies de l'information.
Siégeants : Mme Hurni, présidente, M. Thélin, Mme Junod, MM. Dumartheray et Verniory, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
C. Derpich
la présidente :
E. Hurni
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :