POUVOIR JUDICIAIRE
A/4171/2010-FPUBL ATA/18/2012
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 10 janvier 2012
dans la cause
Monsieur X______ représenté par Me Agrippino Renda, avocat
contre
CONSEIL D’ÉTAT
EN FAIT
Monsieur X______, né le ______ 1972, a été engagé par l’Université de Genève (ci-après : l’université) à plein temps en qualité d’ « I______ » au sein de la faculté des sciences (ci-après : la faculté), avec effet au 1er septembre 2002.
Par pli du 5 août 2002, la faculté a confirmé à M. X______ son engagement. Elle a en outre précisé :
« Comme nous avons eu l’occasion de vous l’expliquer au cours des entretiens, votre travail au sein de notre atelier consistera à l’entretien des appareils scientifiques des différents groupes de notre département, à l’élaboration de nouveaux appareils et dans un proche avenir à l’organisation de notre prochain déménagement et à la remise en fonction des divers appareils au sein des laboratoires.
De plus, après votre mise au courant, il est prévu que vous assumerez également la fonction de chef d’atelier en remplacement (50% du temps) du titulaire en congé pour longue maladie ».
M. X______ était engagé, d’une part, en qualité d’I______ dès le 1er septembre 2002, selon un taux d’activité de 50% pour un traitement brut initial fixé en classe 10, annuité 7 (classe maximale 11), soit CHF 34'658.- brut annuel.
D’autre part, il était engagé, à 50% également, en qualité d’I______ chef pour la période allant du 1er septembre 2002 au 31 mars 2003 ; son traitement serait fixé à CHF 37'848.- (classe 12, annuité 7 ; classe maximale 13).
M. X______ a lu et approuvé ces conditions, marquant son accord par sa signature.
A partir du 1er avril 2003, M. X______ a repris à temps complet le poste d’I______ chef.
Par arrêté du 24 août 2005, le Conseil d’Etat a nommé M. X______ fonctionnaire dès le 1er septembre 2005, aux fonctions d’I______ chef. Son traitement annuel brut était fixé, dès le 1er septembre 2005, à CHF 80'962.- (classe 13, annuité 7). Il était rattaché au département de l’instruction publique, devenu depuis lors le département de l’instruction publique, de la culture et du sport (ci-après : le département).
En février 2008, M. X______ a sollicité la réévaluation de sa fonction auprès de sa hiérarchie, si bien qu’en mars 2008, la faculté a formellement déposé une demande d’évaluation pour le compte de celui-ci, visant à ce que le poste occupé par M. X______ passe en classe 15 (anciennement 13).
Cette requête, contresignée par M. X______, était motivée comme suit :
« Demande d’octroi du code complémentaire 7 car les charges et tâches actuelles de la fonction sont à ce jour correspondantes à des compétences et qualifications nettement plus élevées qu’actuellement ».
L’atelier dirigé par M. X______ avait toujours répondu aux demandes des scientifiques de la faculté et permettait de nombreuses économies sur la maintenance ou les réparations d’équipement de laboratoire. La conception et la construction de prototypes scientifiques n’étaient pas prises en compte dans les charges actuelles d’I______ chef ; cela justifiait l’octroi dudit code.
Les éléments et activités décrits dans le cahier des charges et les explications contenues dans l’exposé des motifs et les lettres des professeurs recouvraient les rôles et responsabilités de la fonction de technicien-spécialiste. Ainsi, conformément à la méthode en vigueur à l’Etat de Genève et à la décision du Conseil d’Etat du 21 février 2007 (n° 2490-2007), il proposait le rangement de ce poste, par analogie d’activité, dans la fonction de technicien-spécialiste, en classe maximum 15.
Les voie et délai d’opposition auprès de la commission de réexamen en matière d’évaluation des fonctions (ci-après : la CREMEF) étaient correctement indiqués.
L’université et le département ont préavisé favorablement ce prononcé respectivement les 11 et 27 novembre 2008.
En temps utile, M. X______ s’est formellement opposé à cette évaluation auprès de la CREMEF, au motif, en substance, que l’analogie avec la fonction de technicien spécialiste n’était pas pertinente : les charges qu’il assumait quotidiennement justifiaient « une toute autre qualification que celle de technicien spécialiste, ou alors une collocation en classe différente que celle proposée ».
Invitée à se déterminer sur l’opposition de M. X______, l’université a persisté, en date du 2 mars 2009, dans sa position.
Dès lors que la hiérarchie de l’intéressé, qui était la mieux à même d’appréhender la complexité de ses réalisations techniques, se ralliait à la proposition de l’OPE, il y avait lieu de retenir que cette dernière était pertinente et équitable. Le profil envisagé lui semblait tant du point de vue de la formation qu’au niveau des critères efforts intellectuels et responsabilité, correspondre à ce qui était demandé à l’intéressé. Par ailleurs, une étude comparative au sein de la faculté entre les responsables d’atelier avait montré que cette proposition était en tout cas équivalente, voire favorable.
Contrairement à ce que celui-ci indiquait, ses activités connexes et le « non octroi du code 7 » avaient été bien pris en compte dans les critères de l’expérience et de l’effort intellectuel.
A la base, la demande de la hiérarchie portait sur l’octroi d’un code 7. Après avoir analysé l’ensemble des documents soumis à évaluation, il avait revu tous les critères à la hausse par rapport à la fonction précédente, hormis la formation. Cela avait permis, par analogie d’activité et de classification, le rangement dans la fonction de technicien spécialiste en classe 15. Ce rangement permettait non seulement de satisfaire à la demande de la hiérarchie, mais aussi de mieux qualifier les activités et les responsabilités tenues. Le titulaire bénéficiait ainsi d’une augmentation de deux classes.
M. X______, assisté de son conseil, a persisté dans sa position, confirmant avoir signé la demande d’évaluation de sa fonction. Il demandait qu’un code 7 lui soit octroyé en plus de la réévaluation de sa fonction. Les critères de cette dernière avaient été arbitrairement évalués ; il se situait « plus proche de la classe 16 ».
L’université a maintenu son préavis favorable.
L’OPE, quant à lui, a confirmé l’évaluation des différents critères à l’appui de la réévaluation de la fonction litigieuse.
Dès lors, elle proposait au Conseil d’Etat de ratifier le prononcé de l’OPE du 18 septembre 2008 et de confirmer le profil et la classification du poste (soit profil H D H B H – 143 points – classe maximum 15), le poste occupé par M. X______ étant rangé dans la fonction spécifique d’I______.
Les voie et délai de recours n’étaient pas indiqués.
Le 6 novembre 2009, l’université l’a informé de ce que son traitement annuel brut, à dater du 1er novembre 2009, serait de CHF 98'332.- (soit classe 15, annuité 8).
Par pli recommandé du 24 novembre 2009, reçu le 26 suivant, M. X______ s’est opposé à la décision du Conseil d’Etat, qu’il tenait pour « manifestement arbitraire au sens de l’art. 9 Cst. ». Les conclusions de la CREMEF ne lui avaient pas été transmises avant que le Conseil d’Etat ne statue.
Le 13 janvier 2010, le Conseil d’Etat a répondu à M. X______, persistant dans sa position.
Sa situation avait été traitée en conformité avec la législation en vigueur. Il avait pris en considération tous les éléments pertinents, étant rappelé qu’il statuait en dernier ressort. La proposition de la CREMEF n’avait pas à lui être transmise préalablement. Chaque fonction était évaluée pour elle-même, et non par comparaison avec d’autres fonctions.
Il relevait enfin que M. X______ revendiquait à présent la classe 16, alors que la demande d’origine consistait en l’octroi d’un code 7B, soit deux classes supplémentaires, portant ainsi le traitement de la classe 13 à 15. Or, le résultat de l’évaluation du poste avait précisément conduit à sa collocation en classe 15.
Les voie et délai de recours n’étaient pas indiqués.
Par pli recommandé du 26 mars 2010, M. X______ s’est derechef opposé à la position du Conseil d’Etat, sollicitant de ce dernier qu’il lui notifie « une décision formelle avec indication des voies de droit ».
Le Conseil d’Etat, dans son courrier recommandé du 23 juin 2010, a constaté que sa décision du 28 octobre 2009 ne comportait pas l’indication des voie et délai de recours. Afin de remédier à cette irrégularité, un exemplaire de la proposition émise par le CREMEF le 22 septembre 2009 lui était transmis pour qu’il lui fasse part de ses observations par écrit.
Sur requête de M. X______, ce délai a été prolongé au 15 septembre 2010.
Dans ses déterminations des 22 juillet et 14 septembre 2010, M. X______ a maintenu son opposition.
Selon décision du 3 novembre 2010, communiquée par pli simple, le Conseil d’Etat a écarté l’argumentation de M. X______ et confirmé le rangement de sa fonction en classe 15 (profil H D H B H).
Toutes les pièces pertinentes avaient été transmises à la CREMEF, sauf le courriel du professeur A______ du 22 septembre 2009, lequel ne contenait toutefois pas d’éléments nouveaux, susceptibles de modifier le résultat de l’analyse. Par ailleurs, l’étude de transversalité au sein de la faculté entre les responsables d’atelier avait démontré que la proposition de rangement de sa fonction dans celle de technicien spécialiste s’avérait soit équivalente, soit plus favorable.
Les voie et délai de recours auprès du Tribunal administratif, devenu depuis le 1er janvier 2011 la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) étaient indiqués.
Par acte du 6 décembre 2010 remis à la poste le même jour, M. X______ a déféré cette décision auprès du Tribunal administratif. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce qu’il soit dit que son poste « est rangé dans une fonction de classe 15, avec attribution du code 7 ». A titre préalable, il sollicite l’ouverture d’enquêtes, singulièrement qu’il soit procédé à l’audition de différents intervenants au sein de l’université.
Dans ses observations du 11 février 2011, le Conseil d’Etat a conclu au rejet du recours. En substance, ni les motifs invoqués, ni la motivation, ni le résultat de la décision attaquée n’étaient choquants. Le moyen tiré de la violation de l’interdiction de l’arbitraire n’était donc pas fondé.
Le 16 mars 2011, son conseil a annoncé sa constitution à la défense des intérêts de M. X______. A sa demande, le délai pour répliquer a été prolongé à trois reprises, la dernière fois au 15 juin 2011.
Le 15 juin 2011, M. X______ a persisté dans son argumentation, concluant toutefois désormais à ce qu’il soit dit « que le poste de M. X______ est rangé dans une fonction de classe 15 ou 16, à laquelle s’ajoutera l’attribution complémentaire du code 7 (…) avec effet rétroactif au 4 février 2008 ».
Le Conseil d’Etat a dupliqué le 14 septembre 2011, persistant dans ses écritures précédentes.
Les parties ont été informées que la cause était gardée à juger par avis du 22 septembre 2011.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est à cet égard recevable (art. 132 LOJ ; 62 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 [CEDH – RS 0.101], cf. ATA/97/2011 du 15 février 2011 consid. 2, faisant suite à l’arrêt 8C_453/2009 du 7 avril 2010 consid. 2, publié in : SJ 2010 I p. 536).
Pour le surplus, comme relevé par l’autorité intimée dans sa correspondance du 13 janvier 2010 au recourant, la question de savoir si ce dernier est encore titulaire d’un intérêt actuel au recours (art. 60 let. a et b LPA ; cf. à ce sujet l’ATA/208/2011 du 29 mars 2011, consid. 4 et les art. 69 al. 1 LPA et 11 al. 2 du règlement instituant une commission de réexamen en matière d’évaluation des fonctions du 7 avril 1982 - RComEF - B 5 15.04) se pose. En effet, la requête initialement déposée par sa hiérarchie (et qu’il a contresignée) visait à ce que sa fonction soit à l’avenir rangée en classe 15. Or, cette demande a précisément été accueillie par l’autorité précédente, ce qui ressort clairement de la décision attaquée. Dans cette mesure, il importe peu que ce résultat – en tout état le seul voulu par les requérants au moment d’initier la procédure (cf. art. 69 al. 1 LPA) – soit le fruit d’une réévaluation de la fonction ou au contraire de l’octroi d’un code complémentaire. Compte tenu toutefois de l’issue du litige, la question souffre de demeurer ouverte.
Le droit de faire administrer des preuves découlant du droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) n’empêche pas l’autorité de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).
En l’espèce, on ne voit pas en quoi l’audition des différents intervenants listés par le recourant serait susceptible d’apporter des éléments utiles à l’issue du litige, étant rappelé à ce stade le pouvoir d’examen limité de la chambre en la matière (cf. consid. 5 infra) comme l’objet du litige tel qu’il doit être circonscrit (cf. consid. 4 infra). Le recourant ne l’explique du reste guère plus. On peut encore mentionner le fait que les parties ont eu la possibilité de répliquer et de dupliquer et ont été auditionnées par l’autorité de première instance. De même, le droit à la réplique du recourant a été respecté par le Conseil d’Etat, qui à bon droit est revenu sur sa décision irrégulière du 28 octobre 2009. Dans ces circonstances, il n’y a pas lieu de donner suite aux réquisitions préalables du recourant.
Le recourant dénonce principalement la violation de l’art. 11 du règlement d’application de la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l’Etat et des établissements hospitaliers du 17 octobre 1979 (RTrait - B 5 15.01), au motif que l’autorité intimée aurait refusé à tort de lui octroyer un code complémentaire 7, cette requête étant complémentaire à celle visant à la réévaluation de sa fonction. Il fait également valoir la violation des art. 8 et 9 Cst., sans toutefois que cette argumentation ne présente une portée propre par rapport à celle relative à la violation de l’art. 11 RTrait. Il semble en outre aussi dénoncer, de manière apparaissant d’emblée infondée (cf. consid. 2 supra), le fait de ne pas avoir été entendu avant d’être convoqué par la CREMEF.
Au vu des motifs soulevés par le recourant, il convient préalablement de circonscrire l’objet du présent litige.
a. Selon la jurisprudence, l’objet de la contestation qui peut être portée devant l’autorité de recours est déterminé par la décision attaquée (Arrêts du Tribunal fédéral 2D_144/2008 du 23 mars 2009, consid. 3 et 2C_669/2008 du 8 décembre 2008, consid. 4.1 et les références citées) et par les conclusions des parties (art. 69 al. 1 LPA). Ainsi, celle-ci ne saurait examiner les prétentions et les griefs qui n’ont pas fait l’objet du prononcé de l’instance inférieure, sous peine de la détourner de sa mission de contrôle, de violer la compétence fonctionnelle de cette autorité-ci, d’enfreindre le principe de l’épuisement des voies de droit préalable et, en définitive, de priver les parties d’un degré de juridiction (ATA/235/2011 du 12 avril 2011, consid. 5 et l’arrêt cité ; B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 390/391). Il résulte par ailleurs de l’art. 68 LPA a contrario qu’il est interdit au recourant de prendre des conclusions qui n’auraient pas été formées devant l’autorité de première instance (ATA/643/2011 du 11 octobre 2011, consid. 6 et les arrêts cités ; principe dit de l’entonnoir).
b. Dans ce contexte, il convient de soigneusement distinguer l’évaluation d’une fonction, qui implique un examen objectif du poste litigieux, de l’octroi d’un code complémentaire majorant (ou minorant, cf. art. 4 RTrait) le traitement effectif d’un fonctionnaire déterminé, ce qui suppose au contraire de se demander si l’agent public présente, subjectivement, les caractéristiques permettant l’attribution de tel ou tel code complémentaire
En l’espèce, la décision attaquée s’inscrit indubitablement dans le cadre de la réévaluation de la fonction occupée par le recourant, rendue au terme de la procédure spécifique prévue par RComEF et décrite de façon complète à l’ATA/179/2009 du 7 avril 2009, consid. 12, auquel on peut donc se référer. Il s’ensuit que l’objet du litige se circonscrit à la seule question de l’évaluation de la fonction occupée par le recourant. Certes, ce dernier et sa hiérarchie ont sollicité dans un premier temps qu’un code complémentaire 7 soit octroyé à celui-ci. Il n’en demeure pas moins que c’est la procédure de réévaluation de la fonction qui a été exclusivement mise en œuvre. Pour le surplus, le recourant n’allègue pas, ni a fortiori ne démontre, que l’autorité précédente aurait méconnu cette distinction.
Il suit de là que l’argumentation du recourant s’avère dans une très large mesure irrecevable, faute de porter sur l’objet du litige tel que délimité par la procédure contentieuse de première instance. De même, la conclusion formulée dans sa réplique du 15 juin 2011, aussi bien en tant qu’elle vise à la classification de son poste en classe 16 qu’à l’octroi d’un effet rétroactif au 4 février 2008, est irrecevable, faute de l’avoir été dans le délai de recours (cf. consid. 1 supra) et, en tout état, devant l’autorité de première instance déjà.
Cela étant, le recours s’avère irrecevable.
L’argumentation du recourant, en tant qu’elle serait recevable, revient à critiquer l’évaluation de sa fonction retenue par l’autorité précédente, sur proposition de la CREMEF et préavis concordants de la hiérarchie et du département concernés.
L’évaluation de fonctions déterminées en relation avec d’autres fonctions ou sur la base d’exigences précises ne peut jamais être réalisée de manière objective et neutre, mais contient, par la force des choses, une grande part d’appréciation, dont la concrétisation dépend de la façon dont une certaine tâche est perçue par la société, respectivement par l’employeur (ATF 125 II 385 consid. 5b et les références citées). Le point de savoir si différentes activités doivent être considérées comme étant de même valeur dépend d’estimations qui peuvent conduire à des résultats différents (ATF 129 I 161 consid. 3.2 ; ATF 125 II 385 consid. 5b ; V. MARTENET, Géométrie de l’égalité, Zurich, Bâle, Genève, 2003, p. 284 ; ATA/664/2010 du 28 septembre 2010, consid. 5). Tant qu’elle ne tombe pas dans l’arbitraire et qu’elle respecte le principe de l’égalité de traitement, l’autorité peut choisir, parmi la multitude de critères envisageables, les éléments qu’elle considère comme pertinents pour la fixation de la rémunération de ses employés (ATF 129 I 161 consid. 3.2 et les arrêts cités ; arrêt 1C_245/2007 du 30 octobre 2007, consid. 2 ; ATA/60/2011 du 1er février 2011, consid. 12 et les arrêts cités). Elle peut ainsi établir des distinctions en fonction d’un critère abstrait, technique si les faits à réglementer l’imposent et que les différences qui en résultent ne conduisent pas un résultat choquant (JAAC 2002 I 83, p. 87).
En l’espèce, la classification querellée repose sur la méthode en vigueur au sein de l’Etat de Genève, encore récemment approuvée par la jurisprudence (ATA/97/2011 précité). La CREMEF a retenu que le dossier d’évaluation litigieux avait été traité en adéquation avec la méthode et la procédure d’évaluation. Le profil retenu lui semblait tant du point de vue de la formation qu’au niveau des critères efforts intellectuels et responsabilité, correspondre à ce qui était demandé à l’intéressé. L’étude de transversalité au sein de la faculté entre les responsables d’atelier a démontré que la proposition de rangement de la fonction du recourant dans celle de technicien spécialiste s’avérait soit équivalente, soit plus favorable. Face à ces constatations, le recourant ne démontre aucunement le caractère arbitraire ou inéquitable – autrement dit, absolument inadmissible, et cela non seulement dans sa motivation mais dans son résultat (ATF 135 V 2 consid. 1.3 p. 4/5; 134 I 140 consid. 5.4 p. 148) – de l’évaluation litigieuse, ni plus de ses modalités ; il n’entreprend pas, par exemple, de démontrer, comparaison à l’appui, que la fonction de technicien-spécialiste et sa classification seraient manifestement inéquitables au regard de son cahier des charges. Tout au plus présente-t-il une argumentation consistant à opposer sa propre appréciation à celle de l’autorité intimée, cette dernière reposant quant à elle sur une proposition formulée par une commission composée de spécialistes (cf. art. 2 RComEF) et sur deux préavis concordants de la hiérarchie du recourant et du département. Un tel procédé est, de jurisprudence constante, inapte à démontrer l’arbitraire, si bien que l’argumentation est, pour ce motif encore, irrecevable. La même conclusion s’impose pour le courriel d’un professeur produit par le recourant, étant relevé de toute manière que ce dernier, si ses compétences sont manifestement appréciées par sa hiérarchie, n’a pas de formation d’ingénieur. Il est enfin frappant de constater que les charges prétendument supplémentaires dont se prévaut le recourant étaient déjà évoquées dans son courrier d’engagement du 5 août 2002. En définitive, force est de constater qu’il ne parvient pas à démontrer que la nouvelle classification de sa fonction, qui lui octroie deux classes supplémentaires de traitement, résulterait d'une évaluation arbitraire et discriminatoire de celle-ci qui appellerait une intervention de la chambre de céans compte tenu de son pouvoir d'appréciation limité (cf. ATA/466/2010 précité, consid. 7). A le supposer recevable, le recours, mal fondé, doit donc être rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette, en tant qu’il est recevable, le recours interjeté le 6 décembre 2010 par Monsieur X______ contre la décision du Conseil d’Etat du 3 novembre 2010 ;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 1'000.- ;
dit que, conformément aux art. 82 et ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Agrippino Renda, avocat du recourant, ainsi qu’au Conseil d’Etat.
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Dumartheray et Verniory, juges, MM. Bonard et Jordan, juges suppléants.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière de juridiction :
M. Tonossi
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :