POUVOIR JUDICIAIRE
A/2994/2010-AMENAG ATA/772/2011
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 20 décembre 2011
dans la cause
Messieurs Roger et Patrick ABBÉ représentés par Me Jean-Pierre Carera, avocat
et
GRAVIèRES D’EPEISSES S.A. représentée par Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat
contre
CONSEIL D’ÉTAT représenté par Me Pierre-Louis Manfrini, avocat
EN FAIT
Ces trois parcelles sont situées au lieu-dit Montfleury, entre la route du Nant-d’Avril, la voie CFF et la route de Satigny. Elles renferment, sous une couverture argileuse de 3 à 8 m d’épaisseur, des graviers exploitables sur une profondeur de plus de 30 m.
Leur exploitation était prévue selon neuf étapes d’est en ouest en commençant par la parcelle de Vernier. Un délai pour la remise en état était fixé au 31 décembre 2006.
Le 30 avril 1996, l’autorisation d’exploiter la gravière a été transférée à la société Gravière Moret S.A. Cette dernière a fusionné avec deux autres sociétés pour devenir la société BFGS S.A. Le 6 avril 1999, celle-ci a informé le DT qu’elle renonçait à poursuivre l’exploitation du gisement de Montfleury. L’exploitation des parcelles nos 13’435 et 10’103 appartenant aux consorts Abbé n’avait pas commencé.
Suite à une requête de BFGS S.A. du 15 novembre 1999, le DT a notifié le 26 juin 2001 à la société Gravières d’Epeisses S.A. (ci-après : GESA) une décision lui transférant l’autorisation d’exploiter n° 626-823.
Par décision du 23 octobre 2006, le DT a prolongé à 2010 le délai d’exploitation, à 2012 pour le remblayage et à 2014 celui pour la remise en état de la gravière (autorisation n° 626-823, parcelle n° 13’436, feuille 10).
La décision était assortie des charges suivantes figurant sous ch. 2 :
« a. la prolongation de l’autorisation d’exploiter est octroyée uniquement pour la parcelle n° 13’436, feuille 10, commune de Meyrin. Les travaux d’exploitation de la gravière ne pourront en aucun cas être étendus sur les parcelles voisines ;
b. les talus de la gravière doivent être consolidés et permettre la mise en valeur et la réalisation des bâtiments sur les terrains voisins jusqu’en limite de propriété ;
c. le remblayage de la gravière doit être de bonne composition et stabilisé afin de permettre l’implantation d’entreprises industrielles et la construction de dessertes ;
d. la parcelle occupée par la gravière sera impérativement remise en état pour la fin 2014 afin de permettre une remise en valeur de la zone industrielle et artisanale dès janvier 2015. »
GESA a recouru le 23 novembre 2006 contre la décision précitée auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission), devenue le 1er janvier 2009 la commission cantonale de recours en matière administrative, puis dès le 1er janvier 2011 le Tribunal administratif de première instance, contre la limitation de l’autorisation d’exploiter la parcelle n° 13’436. La commission ayant rejeté son recours le 16 avril 2007, elle a recouru le 7 juin 2007 contre cette décision auprès du Tribunal administratif, devenu le 1er janvier 2011 la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative).
Le 26 octobre 2007, Monsieur Pierre-Antoine Rieben, architecte mandaté par la Fondation pour les terrains industriels (ci-après : FTI), a effectué une expertise de la valeur des parcelles nos 13’435 et 10’103. Leur valeur vénale s’élevait à CHF 14’300’000.-. Il s’agissait d’un domaine agricole dont la vocation « semblait être » à terme la mise en valeur par la réalisation de bâtiments à usage artisanal et industriel, conformément à la zone de développement artisanale et industrielle dans laquelle elle se trouvait. L’expertise ne prenait pas en considération la valeur du gravier du sous-sol des parcelles.
Le 20 mai 2008, le Tribunal administratif a admis le recours de GESA (ATA/234/2008). Il a annulé les charges 2a et 2b précitées de l’autorisation du 23 octobre 2006. Le transfert de l’autorisation d’exploiter n’avait pas pu avoir pour effet de limiter la portée de l’autorisation à l’une des parcelles uniquement, le courrier de BFGS S.A. du 6 avril 1999 relatif à la cessation de l’exploitation du gisement de Montfleury par cette société ne pouvant pas être compris comme se limitant aux parcelles non exploitées mais comme visant l’ensemble des parcelles susceptibles d’être exploitées en gravière. L’entrée en vigueur le 1er janvier 2000 de la loi sur les gravières et exploitations assimilées du 28 octobre 1999 (LGEA - L 3 10) n’avait eu aucune conséquence sur l’existence et la portée de l’autorisation d’exploitation initiale, s’agissant du périmètre d’exploitation et du terme. La décision de restreindre le périmètre d’exploitation de la gravière de Montfleury résultait uniquement de la décision de prolongation. Elle ne répondait à aucun des objectifs visés par la LGEA et n’était fondée sur aucun des buts de la loi.
Le 16 janvier 2008, CSD Ingénieurs Conseils S.A. (ci-après : CSD) a rédigé, à la demande de GESA, une étude d’impact de la gravière sur l’environnement et décrit le 26 août 2008 dans un rapport intitulé « conditions générales d’exploitation » celles qui régissaient l’autorisation d’exploiter n° 626-823 et qui devaient être mises en œuvre par sa mandante dans le cadre de l’exploitation des trois parcelles nos 13’435, 13’436 et 10’103.
L’exploitation du périmètre était prévue en six phases, en premier lieu les trois premières, dans laquelle l’exploitation du gravier serait intensive, et en deuxième lieu les trois dernières, moins intensive afin de tenir compte du marché local de tout-venant et de ne pas risquer de compliquer la volonté de l’Etat de favoriser le développement du recyclage à l’échelle cantonale par des apports de graves naturelles en trop grande quantité.
Concernant le remblayage, la portance et le tassement, les matériaux utilisés devaient être conformes à la législation cantonale et permettre l’écoulement de la nappe phréatique. Ces matériaux de remblayage devaient être mis en œuvre par couches avec un compactage de matériaux afin d’atteindre « une portance S1 selon les normes VSS de l’Association suisse des professionnels de la route et des transports ». De même, la mise en œuvre des remblais compactés devait s’effectuer selon des modalités décrites dans le document.
Le 26 septembre 2008, le service de géologie, sols et déchets (ci-après : GESDEC), suite à une requête de GESA du 16 janvier 2008, a accordé à cette société une autorisation d’exploiter, sur les parcelles nos 13'444 et 13’436, une installation de recyclage de matériaux minéraux.
Le 26 novembre 2008, le GESDEC a rendu une décision prolongeant l’exploitation par GESA des étapes 1 et 2 de la gravière n° 626-823, moyennant le respect d’un certain nombre de charges. Les étapes 1 et 2 concernaient les parcelles nos 13’435 et 10’103. La phase finale de l’exploitation de l’étape 2, soit la consolidation du terrain et la restitution à l’agriculture ou autre, devait être terminée en 2014.
Les conditions générales d’exploitation figurant dans le document de CSD du 26 août 2008 devaient être respectées. Il précisait qu’« étant situées en zone industrielle, il est possible que les parcelles ne soient pas rendues à l’agriculture. Dès lors, les modalités de remise en état finale (niveau), nécessité de mise en place de la sous-couche arable et de la terre végétale devront être discutées entre l’exploitant et la FTI ».
Au printemps 2009, des pourparlers ont été entrepris entre MM. Abbé, GESA et la FTI au sujet des parcelles nos 13’435 et 10’103. Les premiers envisageaient de vendre à la deuxième les deux parcelles précitées afin qu’elle en extraie le gravier pour son propre compte tandis qu’à terme la FTI avait le projet de les acquérir après remblaiement en vue d’affectation industrielle et artisanale. Le prix de vente était de CHF 40’000’000.-. Après l’extraction du gravier, FTI acquerrait les deux parcelles pour le prix de CHF 15’000’000.- sans que l’Etat de Genève (ci-après : l’Etat) n’exerce son droit de préemption. Ces pourparlers ont fait l’objet d’une convention, mais qui n’a pas été signée.
Le 27 octobre 2009, la commission foncière agricole (ci-après : CFA) a prononcé le désassujettissement à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11) des parcelles nos 13’435 et 10’103 pour la durée de leur exploitation en tant que gravière. Lesdites parcelles seraient à nouveau soumises à la LDFR dès qu’elles seraient à nouveau affectées à l’agriculture.
Le 15 janvier 2010, le GESDEC a prolongé l’autorisation d’exploiter sur les parcelles nos 13’435 et 10’103, la gravière n° 626-823, selon un nouveau plan s’échelonnant jusqu’en 2024 en six étapes, devant toutes se terminer après exploitation par le remblayage et la consolidation du terrain, puis par la restitution à l’agriculture ou à une autre affectation. Les délais d’exploitation de la parcelle n° 13’436, tels que prévus par l’autorisation du 23 octobre 2006, demeuraient inchangés.
Sur requête de la FTI, GEOS Ingénieurs Conseils S.A. a procédé le 9 avril 2010 à une étude au sujet de la gravière de Montfleury. La FTI était préoccupée par l’impact de l’excavation sur les parcelles nos 13’435, 13’436 et 10’103, et sur le devenir de ces dernières après remblayage. La FTI cherchait à déterminer les occupations possibles, compte tenu de la portance des remblais et de leur tassement sous leur propre poids, ainsi que le surcoût de construction dû à la présence des remblais. Selon le rapport de GEOS, les remblais allaient être constitués pour l’essentiel de matériaux à dominante argileuse, difficile, voire impossible à compacter, et/ou de débris de démolition. Les couches de remblais devaient avoir une classe de portance du niveau « S1 » des normes VSS correspondant à une portance faible, ne pouvant servir de base au compactage et n’étant pas carrossables. Cela impliquait des mesures d’aménagement à court terme et d’aménagement définitif avec mise en place d’un système de fondations qui devait être adapté en fonction de l’évolution du remblayage des parcelles. Cela impliquait des frais qui s’échelonneraient entre CHF 100.-/m2 de surface d’emprise des ouvrages pour une fondation sur radier et CHF 400.-/m2 de surface d’emprise des ouvrages pour une fondation sur pieu.
Par acte instrumenté les 14 et 15 juin 2010 par Maître Jean-Luc Ducret, notaire, les consorts Abbé ont vendu les parcelles nos 13’435 et 10’103 à GESA pour le prix de CHF 40’000’000.-.
L’acte de vente rappelait que les deux parcelles précitées avaient fait l’objet, depuis le 6 septembre 1998, d’une mention au registre foncier relative au droit de préemption de l’Etat dans le cadre de la loi générale sur les zones de développement industriel du 13 décembre 1984 (LGZDI - L 1 45). Il précisait que la FTI, agissant pour le compte de l’Etat, avait d’ores et déjà donné son accord de principe quant à la renonciation de l’Etat à l’exercice du droit de préemption à l’occasion de cette vente.
Le 17 juin 2010, Me Ducret a transmis au département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : DCTI) l’acte de vente précité, demandant si l’Etat entendait exercer ou non le droit de préemption qui lui était réservé en vertu de la LGZDI.
Le 22 juin 2010, le DCTI lui a répondu. Ce dernier étudiait la possibilité de faire valoir son droit de préemption à un prix qu’il entendait fixer, cas échéant. Il avait interpellé l’acquéreur et les vendeurs dans ce sens. Il s’étonnait que le notaire ait mentionné dans l’acte de vente que la FTI avait pu, pour son compte, donner un accord de principe quant à sa renonciation à l’exercice de ce droit. La FTI avait certes une délégation de gestion des terrains de l’Etat sis en zone de développement industriel et artisanal, mais elle n’avait aucune compétence pour prendre un engagement qui appartenait au seul Conseil d’Etat.
Le 14 juillet 2010, le DCTI a écrit à GESA ainsi qu’aux consorts Abbé. Le but de la LGZDI consistait à favoriser la mise en valeur des zones de développement industriel et d’éviter que les bien-fonds fassent l’objet d’aliénations à des prix excessifs. Le prix de vente de CHF 40’000’000.-, rapporté à la surface des deux parcelles considérées, excédait largement et de manière inacceptable le prix de référence admis jusqu’ici en zone de développement industriel. Il devait s’assurer la maîtrise des terrains pour que la mise en valeur des surfaces à des fins industrielles puisse intervenir à des conditions adéquates, en particulier après l’extraction du gravier se trouvant au sous-sol, qui faisait l’objet d’une autorisation d’exploiter à ce jour en force. Il envisageait donc d’exercer son droit de préemption et invitait l’acquéreur et les vendeurs à faire valoir leurs moyens, notamment au sujet du prix de vente. Il se réservait le droit de formuler une offre d’acquisition des bien-fonds aux prix et conditions qu’il fixerait en application de l’art. 21 al. 4 let. c LGZDI.
Le 20 juillet 2010, Me Ducret a maintenu que la FTI l’avait assuré que l’Etat n’exercerait pas son droit de préemption. Toutefois, il admettait que le droit de l’Etat restait entier d’exercer ou non ledit droit.
Les consorts Abbé ont répondu le 22 juillet 2010. L’approche du Conseil d’Etat relative au prix d’acquisition de CHF 40’000’000.- était inappropriée. Elle ne tenait pas compte du fait que ce montant englobait le prix du terrain, la valeur des bâtiments ainsi que celle du gravier exploité sur la base d’une autorisation en force délivrée par le DT compétent. Le prix du terrain avait été fixé à CHF 14’130’000.- sur la base de l’expertise immobilière de M. Rieben. Le prix du terrain avait été fixé à CHF 150.-/m2, ce qui représentait une valeur de CHF 11’069’250.-. La valeur du gravier représentait CHF 25’890’000.-, à raison de CHF 7.-/m3 auxquels il fallait ajouter CHF 1,63.-/m3 d’indemnité pour le remblai, soit CHF 4’890’000.-. Le total représentait CHF 40’020’000.-, arrondi à CHF 40’000’000.-. Les modalités de cette transaction étaient connues de la FTI, qui avait poursuivi pendant de nombreux mois les tractations avec GESA aux fins de finaliser une opération de revente des terrains à l’Etat.
Le 26 juillet 2010, GESA a également répondu au DCTI. Elle contestait toute aliénation à un prix excessif. Le prix convenu incluait celui des terrains et la valeur d’exploitation du gisement de gravier reconnue par une autorisation en force qui générait les droits acquis indemnisés en droit de préemption. Le but de l’intérêt public énoncé à l’art. 11 LGZDI pour l’exercice du droit de préemption n’existait pas dès lors que le terrain avait été pris en compte dans les négociations avec les consorts Abbé pour un montant qui n’était pas excessif. GESA, au-delà des droits qui lui avaient été reconnus d’extraire le gravier, développait une activité industrielle comme le traitement et le recyclage des matériaux, qui ne pouvait pas être exercée ailleurs dans le canton, si ce n’était dans une zone industrielle. Le fait que l’Etat renoncerait à exercer son droit de préemption était acquis dans les discussions avec la FTI. D’autres intérêts publics supérieurs, tels la pénurie de gravier ou le volume insuffisant des décharges à Genève (important dans le cadre de la réalisation du CEVA), primeraient un éventuel intérêt public issu de l’art. 11 LGZDI.
Le 4 août 2010, le Conseil d’Etat a répondu à GESA. Il lui transmettait copie du courrier du même jour qu’il avait adressé à Me Ducret par lequel l'Etat déclarait exercer son droit de préemption au prix de CHF 23’700’000.-. Il ne méconnaissait pas la présence de la nappe de gravier, ce dont tenait compte le prix proposé. Il s’agissait de garantir qu’immédiatement après l’achèvement de l’exploitation du gravier, une utilisation industrielle et artisanale des deux parcelles en cause puisse être mise en place, ce qui entraînerait des surcoûts liés au remblayage des terrains et, ainsi, une diminution de leur valeur. Il n’avait pas tenu compte de la pénurie de gravier ou le volume de décharge puisqu’il n’était pas envisagé de renoncer à exploiter du gravier mais seulement de s’assurer qu’à l’échéance de cette exploitation, les terrains concernés soient immédiatement constructibles dans leur affectation légale, industrielle et artisanale.
Le 4 août 2010, le Conseil d’Etat a également communiqué à MM. Abbé la décision notifiée à Me Ducret relative à l’exercice de son droit de préemption. Il partageait pleinement leur appréciation concernant la valeur des bâtiments et des terrains hors sous-sol, et faisait siennes les conclusions de l’expertise du 26 octobre 2007 de M. Rieben. Il n’avait pas l’intention d’entraver l’exploitation du gravier. Il y avait un besoin de gravier, comme de lieux de décharge pour les remblais. Dès lors, dans la phase de remblayage, cela impliquait que soient prises toutes les mesures utiles recommandées par les géologues et ingénieurs pour garantir une portance des terrains permettant immédiatement de construire des bâtiments industriels ou artisanaux. Le prix qu’il avait proposé pour le gravier avait ainsi été diminué des surcoûts afférents aux travaux de fondation et à l’entretien des plates-formes et futures constructions. Ce surcoût avait été estimé par des experts en ingénierie et en géologie et s’élevait à CHF 16’300’000.-. Puisque les négociations entre la FTI et GESA n’avaient pas abouti à un accord, les conditions d’une renonciation à l’exercice du droit de préemption n’étaient pas réunies.
Le 6 septembre 2010, les consorts Abbé ont recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision précitée, reçue le 5 août 2010, concluant à son annulation. Le Conseil d’Etat reconnaissait explicitement que le prix d’acquisition du terrain et des bâtiments était conforme au prix de référence et qu’il ne comportait aucun caractère spéculatif. Il ne remettait en cause ni le principe de l’exploitation d’une gravière, ni l’autorisation d’exploiter délivrée à GESA.
Le 15 janvier 2010, le GESDEC avait fixé le calendrier de l’exploitation. Le mode de remblayage avait été décrit au chapitre 7 des conditions d’exploitation, qui fixait un mode de compactage propre à assurer une portance suffisante selon les normes applicables. L’ensemble de ces éléments faisait l’objet d’une décision exécutoire, fondée sur la LGEA, et il n’était pas possible d’en modifier le contenu.
Le Conseil d’Etat remettait en question le montant convenu entre les parties correspondant au coût du gravier en partant d’un a priori selon lequel GESA ne serait pas à même de faire face aux frais qu’elle aurait à assumer dans la phase de remblayage, dont il prétendait définir les modalités et chiffrer les coûts. En considérant que le prix du gravier devait être ramené à CHF 9’570’000.- sur la base de ses propres estimations selon lesquelles les surcoûts afférents aux travaux de remblayage auraient été évalués à CHF 16’300'000.-, il s’arrogeait des compétences qui n’étaient pas les siennes puisqu’il prétendait modifier ainsi les conditions d’exploitation de la gravière, déjà fixées dans une décision exécutoire du 15 janvier 2010. Pour cette raison, la décision attaquée devait être annulée. En procédant ainsi, l’Etat privait GESA des voies de recours prévues par la loi, puisque la modification des conditions d’exploitation, voire l’imposition de directives plus sévères en matière de remblayage, devaient faire l’objet d’une décision sujette à recours en vertu de l’art. 35 LGEA. Prétendre qu’il était le seul à pouvoir offrir la garantie que toutes les mesures assurant la portance des terrains seraient mises en œuvre ne reposait sur aucun élément objectif et relevait de la pure spéculation.
S’agissant du prix de vente, le prix convenu entre les vendeurs et l’acquéreur comprenait le prix d’acquisition du terrain et des bâtiments, ainsi que le coût du gravier enfoui dans le sous-sol, était parfaitement justifié, la part du prix correspondant au terrain et aux bâtiments étant strictement conforme au prix de référence applicable en zone de développement industriel, et le coût du gravier ayant été arrêté sur la base des prix usuellement pratiqués dans le canton de Genève. Le droit de préemption était prévu pour éviter une aliénation à un prix excessif. En l’occurrence, les conditions justifiant l’exercice du droit en question n’étaient pas réalisées.
La FTI, directement intéressée en tant qu’organisme chargé de la gestion des zones de développement industriel en vertu de l’art. 7 LGZDI, avait été tenue informée par GESA des conditions de la vente du domaine par les consorts Abbé. La FTI avait affirmé que l’Etat n’exercerait pas son droit de préemption dans le cadre des négociations menées avec GESA au sujet des parcelles en question après exploitation de la gravière. La décision du 4 août 2010, qui allait dans le sens contraire, consacrait une violation du principe de la bonne foi garanti par l’art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Si le droit de préemption de l’Etat était admis, ce dernier serait tenu au remboursement de l’ensemble des frais liés à la conclusion de l’acte de vente, qui comprenait les droits d’enregistrement à hauteur de 3 %, les honoraires de notaire ainsi que les intérêts courus.
Par acte posté le 6 septembre 2010, GESA a également recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision du 4 août 2010 du Conseil d’Etat. Celle-ci portait atteinte à ses droits de propriété et, partant, à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) ainsi qu’à la liberté économique (art. 27 Cst.) sous deux aspects, soit au regard de l’exploitation de la gravière ainsi qu’à celui du déploiement d’une activité industrielle simultanément et postérieurement à cette exploitation. Les conditions d’exploitation de la gravière avaient été garanties dans le cadre de l’autorisation n° 626-823, en force. L’Etat ne pouvait plus y déroger. Il y avait lieu de craindre que ce dernier ne s’en tienne pas à la décision d’acquérir des terrains mais profite de son statut de propriétaire pour tenter d’imposer, sous l’angle du droit privé cette fois, des exigences nouvelles comme la prise en charge de travaux de terrassement, de réalisation de plates-formes à un niveau inférieur à celui du terrain naturel ou à des mesures de consolidation du terrain. L’exercice du droit de préemption entraverait son droit de développer, simultanément et postérieurement à l’exploitation de la gravière, son activité industrielle de recyclage, de traitement de déchets, de développement d’une centrale à béton, etc. En l’espèce, le recours au droit de préemption qualifié violait les art. 11 et 12 al. 4 let. c LGZDI dès lors qu’il s’agissait pour l’Etat de mettre la main sur 74’000 m2 de terrain afin d’en gérer la future affectation, et non d’empêcher une opération prétendument spéculative. Les dispositions de la LGZDI ayant été violées, la décision attaquée devait être annulée.
Par décision du 14 septembre 2010, le juge délégué a ordonné la jonction des causes A/2994/2010 et A/2995/2010 sous un seul n° de cause A/2994/2010 en application de l’art. 70 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10, dans sa teneur au 31 décembre 2010.
Le 1er novembre 2010, MM. Abbé ont persisté dans leurs conclusions du 6 septembre 2010, reprenant leur argumentation.
Le 2 novembre 2010, le Conseil d’Etat a conclu au rejet des recours. L’art. 10 LGZDI avait pour but de permettre à la collectivité publique d’acquérir des terrains pour des fins d’intérêt public et de lutte contre la spéculation, ou le contrôle des prix dans une perspective d’aménagement du territoire. En exerçant son droit de préemption moyennant le prix proposé, le Conseil d’Etat poursuivait ces objectifs d’intérêt public. En l’espèce, il s’agissait de garantir l’affectation industrielle et artisanale des parcelles nos 13’435 et 10’103 après exploitation du gravier qui s’y trouvait. Les experts consultés par l’Etat avaient mis en évidence que l’exploitation de la gravière, conformément à l’autorisation d’exploiter n° 625-823 en matière de remblayage, de portance et de tassement, compromettrait la restitution de ces terrains à l’horizon 2024 pour l’exploitation industrielle conformément à leur vocation, sauf à ce que les travaux de fondation et d’entretien des plates-formes destinées aux futures constructions soient conduites en parallèle aux opérations de remblayage, les surcoûts de ces travaux ayant été estimés par les mêmes experts à la somme astronomique de CHF 16’300’000.-. Seul l’Etat pourrait les assumer et éviter par là la création d’une friche industrielle de quelque 74’000 m2, au moment où les requêtes de surfaces disponibles pour les activités industrielles et artisanales ne cessaient d’augmenter. En outre, il s’agissait d’empêcher l’aliénation d’un bien-fonds dans une zone de développement industriel à un prix jugé spéculatif.
L’existence de l’intérêt public poursuivi par l’Etat était incontestable.
Le prix offert par GESA pour l’acquisition des parcelles, il était objectivement excessif. Compte tenu de la surface totale des deux parcelles (73’795 m2), cela équivalait à un prix de CHF 542.-/m2, soit à un prix triplement supérieur à celui usuellement pratiqué en zone de développement industriel, qui était selon la jurisprudence rendue en 2008, de CHF 150.-/m2 à 180.-/m2, pouvant exceptionnellement porter à CHF 250.- lorsque des activités à caractère mixte étaient admissibles. L’explication donnée par les recourants sur la composition de ce prix exorbitant, qui distinguait entre le prix du terrain et des bâtiments en CHF 4’130’000.- et la valeur du gravier, inclus l’indemnité pour le remblai, en CHF 25’890’00.-, était insoutenable. Ce dernier montant n’était pas justifiable. La valeur du gravier avait été exagérée et il fallait imputer sur ce prix de vente les coûts et les charges d’exploitation nécessaires à l’extraction du gravier. En outre, les propriétaires du terrain ne pouvaient valoriser que les redevances perçues sur l’extraction du gravier et de taxes de décharges, qui étaient nécessairement inférieures à la valeur d’exploitation du gisement de gravier.
Les recourants n’avaient pas tenu compte de ce que l’exploitation de la gravière compromettrait la réaffectation des terrains pour l’usage industriel, qui leur incombait à teneur du règlement directeur n° 27111A de 1981. Les mesures de remblayage, de portance et de tassement prévues par l’autorisation d’exploiter n° 626-823 correspondaient à celles qui étaient prévues pour la restitution de terrains à l’agriculture, soit une portance S1 selon les normes VSS. Or, les géologues consultés par la FTI au cours des négociations avaient mis en évidence que ces modalités de remblayage, de portance et de tassement seraient insuffisantes et ne permettraient pas de réaffecter, après 2024, les parcelles en cause à leur usage d’origine, consistant, à teneur des art. 2 et 6 du règlement directeur précité, en d’importants travaux de fondation et d’entretien des plates-formes pour les futures constructions. Le tout correspondait à un investissement de CHF 16’300’000.-, à raison de CHF 220.-/m2. En fixant le prix du terrain CHF 40’000’000.- censé correspondre à la valeur de l’autorisation d’exploiter n° 626-823 pour les consorts Abbé, les recourants prétendaient à tort, d’une part, pouvoir bénéficier d’un prix du terrain de CHF 150.-/m2 correspondant à la valeur usuelle en zone de développement industriel et, d’autre part, valoriser l’exploitation autorisée de la gravière sur les parcelles en cause, alors même que cette exploitation modifierait la nature des terrains de manière telle que ceux-ci ne pourraient en définitive plus, sauf investissement conséquent, être réaffectés à un usage industriel.
Le prix de référence de CHF 23’700’000.- offert par le Conseil d’Etat était en ordre de grandeur parfaitement correct. Il prenait en compte la valeur du gisement de gravier de CHF 25’890’100.- même si elle était calculée très généreusement. Toutefois, au vu de l’état futur des parcelles après exploitation de la gravière, un prix de CHF 150.-/m2 ne pouvait plus être retenu, compte tenu des frais de remise en état de ces terrains. Si l’on prenait le montant de CHF 14’130’000.- articulé par les recourants, il convenait de soustraire au prix de vente des terrains les surcoûts de CHF 16’300’000.-. Cette opération ainsi effectuée aboutissait à un prix bien inférieur à celui de CHF 40’000’000.- et c’était à juste titre que le Conseil d’Etat avait considéré devoir exercer son droit de préemption afin d’éviter qu’une surface importante de terrain destinée à répondre aux besoins de l’industrie ne soit laissée en friche pendant plusieurs années ou que les surcoûts démesurés ne doivent être supportés par son propriétaire pour réaménager ladite surface, conformément à sa vocation première. La commission cantonale de conciliation et d'estimation, remplacée le 27 septembre 2011 par le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), aurait le dernier mot, en application de la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique du 10 juin 1933 (Lex-GE - L 7 05).
Il produisait une note de GEOS du 5 octobre 2010 à teneur de laquelle la plus-value totale sur le coût des aménagements définitifs dus au remblayage se chiffrait à CHF 2’000’000.- si les ouvrages étaient fondés sur radier et à CHF 16’300’00.- si les ouvrages étaient fondés sur pieu.
Le reproche adressé au Conseil d’Etat d’avoir adopté un comportement contraire à la bonne foi était infondé. La FTI n’était aucunement habilitée à s’engager pour le compte du Conseil d’Etat à renoncer à l’exercice du droit de préemption. Celle-ci ne l’avait pas fait. Preuve en était qu’elle n’avait pas signé le protocole d’accord élaboré au printemps 2009, ni le projet d’acte établi le 5 octobre 2009 par le notaire. Ce dernier l’avait d’ailleurs confirmé au Conseil d’Etat le 1er juillet 2010.
Le 2 novembre 2010, GESA a appuyé le recours formé par les consorts Abbé. Les considérations de l’Etat quant aux conditions de remblayage n’étaient pas pertinentes car c’était lui qui les avaient arrêtées dans l’autorisation d’exploiter n° 626-823, en force.
Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées le 1er décembre 2011.
EN DROIT
Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer.
Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 -aLOJ ; art. 12 al. 7 LGZDI ; 63 al. 1 let. a LPA, dans sa teneur au 31 décembre 2010).
a. La LGZDI a pour but de fixer les conditions applicables à l’aménagement et à l’occupation rationnelle des zones de développement industriel prévues par l’art. 30 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30).
b. Aux fins d’aménagement desdites zones, la LGZDI prévoit un droit d’expropriation pour cause d’utilité publique d’immeubles ou de droits nécessaires à la réalisation d’équipements et de l’infrastructure prévue au plan et au règlement directeur ou au plan localisé de quartier (art. 8 let. a LGZDI) ou pour la mise en valeur de la zone industrielle située dans le périmètre de développement (art. 8 let. b LGZDI).
c. En outre, l’Etat bénéficie d’un droit de préemption sur tous bien-fonds compris dans ledit périmètre en cas d’aliénation à un tiers (art. 10 al. 1 LGZDI). Ce droit de préemption est destiné à favoriser la mise en œuvre des zones de développement industriel et à éviter que les bien-fonds qui y sont situés fassent l’objet d’aliénation à des prix excessifs (art. 11 LGZDI). L’Etat est autorisé à l’exercer dès lors qu’il agit dans le but d’intérêt public reconnu par la LGZDI, même en l’absence de projets concrets à réaliser dans l’immédiat (SJ 2008 416 ; T. TANQUEREL, Le droit de préemption légal des collectivités publiques in La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, Zurich 2009, p. 167).
Si le Conseil d’Etat envisage d’exercer son droit de préemption, il doit interpeller le propriétaire et le tiers acquéreur, en leur faisant part de ses intentions et leur offrir la possibilité de faire valoir leurs moyens (art. 12 al. 3 LGZDI).
Dans les soixante jours à compter du dépôt de l’acte au registre foncier, le Conseil d’Etat indique aux parties :
a) s’il entend renoncer à l’exercice du droit de préemption ;
b) s’il entend acquérir le bien-fonds aux conditions et prix fixés dans l’acte ;
c) s’il entend acquérir l’immeuble aux prix et conditions fixés par lui ou, à défaut d’acceptation de cette offre ;
d) sa décision de recourir, si les conditions légales sont réunies, à la procédure d’expropriation, conformément à la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique du 10 juin 1933 (LEx - L 7 05 ; art. 12 al. 4 LGZDI).
Les deux parcelles qui font l’objet du contrat de vente des 14 et 15 juin 2011 se situent en zone de développement industriel. L’Etat de Genève était donc habilité à exercer le droit de préemption conférée par l’article 11 LGZDI. Il n’est pas contesté qu’il ait respecté dans l’exercice de ce droit la procédure prévue à l’article 12 al. 1 et 3 LGZDI, le litige portant sur l’existence des conditions à l’exercice du droit de préemption.
En l’occurrence, l’intimé entend acquérir les bien-fonds en question afin de garantir sans délai la possibilité, après le remblayage consécutif à l’exploitation de la gravière, de les affecter sans restriction d’usage à une activité industrielle ou artisanale dans le cadre de la ZIMEYSA. Ce faisant, il agit dans un but d’intérêt public de mise en valeur de la zone de développement industriel en question, ce qui correspond au premier des buts assignés à l’art. 11 LGZDI.
Il reste à déterminer si la décision de l’Etat d’intervenir dans la vente entre les recourants en exerçant son droit de préemption répond également à l’objectif de lutte contre des opérations d’aliénation à des prix excessifs prescrit par cette même disposition.
En l’espèce, les intimés sont convenus d’un prix de cession de CHF 40'000'000.-. Même s’ils justifient ce montant, au-delà de la valeur du terrain calculée à CHF 150.-/m2, par la prise en compte de la valeur d’exploitation du gisement de gravier et des revenus potentiels généré par la phase de remblai, le prix de vente au mètre carré auquel l’opération aboutit, soit CHF 542.- en tenant compte d’une surface de 73’780 m², est bien supérieur à celui auquel, à teneur de la jurisprudence récente, on admet que se négocie habituellement le terrain dans ce type de zone de développement, soit CHF 150.- à 180.-, exceptionnellement CHF 250.- (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_250/2007 du 2 juin 2008 in SJ 2008 416 ; ATA/318/2007 du 19 juin 2007).
Certes, les caractéristiques des bien-fonds concernés présentent des particularités en raison de l’existence d’une gravière en cours d’exploitation, laquelle complique la détermination de leur valeur. Toutefois, les expectatives de gains liées à l’exploitation des parcelles prises en considération par les recourants pour justifier le prix de vente qu’ils ont arrêté ne sont fondées sur aucune estimation documentée ou chiffrée et sont contestées par l’intimé. Celui-ci considère également que dans la fixation du prix des terrains doit être pris en considération le surcoût lié aux mesures accompagnant l’opération de remblai destinés à garantir une utilisation industrielle et artisanale.
A ce stade de la procédure qui ne concerne que les conditions d’exercice du droit de préemption qualifié, la chambre administrative constatera que le Conseil d’Etat, qui agit en vue d’assurer l’aménagement futur de la zone industrielle et artisanale, a proposé d’acquérir les terrains pour un prix de CHF 23'700'000.- qui prend en compte les particularités précitées, et qui est supérieur à la valeur vénale des parcelles telles que retenue dans l’expertise réalisée en 2007 par M. Rieben, mais bien inférieur au prix de vente convenu qu’il considère comme excessif. Or, en exerçant ainsi son droit de préemption, l’intimé n’a fait que se conformer au double objectif que lui assigne l’art. 11 LGZDI et sa démarche est justifiée sous l’angle de cette disposition (Arrêt du Tribunal fédéral 1C.250/2007, consid. 7).
Les propriétaires ont exprimé l’intention de vendre les parcelles à la société exploitant la gravière. Par l’usage de son droit de préemption, l’Etat a exercé un droit formateur qui lui donne la possibilité d’acquérir les bien-fonds. Cependant, la question de la proportionnalité de cette mesure ne pourra être examinée de façon plus précise que lorsque celle du prix de vente que l'Etat devra payer aura été tranchée par le TAPI (art. 35 ss LEx-GE). Devant ce dernier, la question des éléments à prendre en considération pour établir le prix à payer pour l’acquisition des deux parcelles sera reprise et fera l’objet d’une décision sujette à recours.
Les recourants considèrent que l’Etat, par l’exercice de son droit de préemption, a violé le principe de la bonne foi dès lors que dans les négociations qui ont précédé la signature de l’acte de vente, la FTI se serait engagée pour le compte de l’intimé à ne pas exercer ce droit.
Découlant directement de l’art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 ; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 ; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125 ; 126 II 377 consid. 3a p. 387, et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, on doit être en présence d’une promesse concrète effectuée à l’égard d’une personne déterminée. Il faut également que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 ; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 ; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123, et les références citées ; Arrêt du Tribunal fédéral 1P.373/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2 ; G. MULLER / U. HÄFELIN / F.UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2006, 5ème éd., p. 130 ss ; A. AUER/ G. MALINVERNI/ M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2006, Vol. 2, 2ème éd., p. 546, n. 1165 ss ; P. MOOR, Droit administratif, Berne 1994, Vol. 1, 2ème éd., p. 430, n. 5.3.2.1).
En l’espèce, la FTI est certes l’organisme chargé de gérer les zones de développement industriel. Toutefois, l’exercice du droit de préemption découlant de l’art. 11 LGZDI ne relève pas de sa compétence mais de celle du Conseil d’Etat exclusivement (art. 12 al. 3 LGZDI). Il n’est pas contestable qu’à ce titre la FTI ait mené des discussions avec les recourants avant la signature de l’acte de vente, qui ait pu mener à un projet de convention incluant une clause de renonciation à l’exercice du droit de préemption. Ces discussions ont cependant échoué et ce document n’a été signé ni par la FTI, ni par le Conseil d’Etat. Les recourants ne produisent aucun autre document permettant de retenir que l’intimé se serait engagé à ne pas intervenir dans l’opération de vente du terrain. Même si des scenarii allant dans ce sens ont pu être envisagés au cours de pourparlers impliquant la FTI, ils ne peuvent lier l’autorité intimée dès lors que l’existence d’une délégation de pouvoir dans ce sens, à la supposer admissible, ne ressort d’aucun document probant et n’est pas rendue plausible d’une autre manière par les recourants. Une violation du principe de la bonne foi peut ainsi être écartée sans qu’il y ait besoin d’ordonner des mesures d’instruction sur ce point.
L’exercice par le Conseil d’Etat de son droit de préemption conformément à l’art. 11 LGZDI n’est en soi pas contraire à la garantie de la propriété. Il peut le devenir s’il devait être constaté que l’Etat visait un autre but que celui prévu par la loi (SJ 2008 416 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C.250/2007 précité, consid. 6 ; T. TANQUEREL, op. cit., p. 153).
De même, l’exercice dudit droit par l’Etat est susceptible de constituer une atteinte à la liberté économique lorsqu’il interfère dans l’exercice des activités économiques envisageables sur les bien-fonds concernés (T. TANQUEREL, op. cit., p. 154).
En l’espèce, ce grief ne peut être retenu à l’encontre de l’intimé. Le Conseil d’Etat n’entend pas remettre en question les conditions d’exploitation de la gravière instaurées par les différentes autorisations entrées en force. Dès lors, l’exercice du droit de préemption n’atteint aucunement la liberté économique de l’exploitant de la gravière. L’exercice du droit de préemption vise à contrôler les conditions financières d’aliénation des deux parcelles de façon à permettre, par une acquisition à un prix qui ne soit pas exagéré, la réalisation du but poursuivi par la LGZDI, soit une mise à disposition future des terrains conforme à l’affectation de la zone.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevables les deux recours interjetés le 6 septembre 2010 par Messieurs Roger et Patrick Abbé d'une part, et Gravière d’Epeisses S.A. d'autre part, contre la décision du Conseil d'Etat du 5 août 2010 ;
au fond :
les rejette ;
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de Gravière d’Epeisses S.A. et de Messieurs Roger et Patrick Abbé, pris conjointement et solidairement ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jean-Pierre Carera, avocat de Messieurs Roger et Patrick Abbé, Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat de Gravières d’Epeisses S.A., ainsi qu'à Me Pierre-Louis Manfrini, avocat du Conseil d’Etat.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, MM. Dumartheray et Verniory, juges, M. Jordan, juge suppléant.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
C. Derpich
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :