POUVOIR JUDICIAIRE
A/2996/2010-FPUBL ATA/452/2011
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 26 juillet 2011
dans la cause
Monsieur X______ représenté par Me Daniel Meyer, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITE, DE LA POLICE ET DE L'ENVIRONNEMENT
EN FAIT
Monsieur X______, né en 1957, a intégré la gendarmerie genevoise le 1er décembre 1985. Il a bénéficié de nombreuses promotions au cours de sa carrière.
Par arrêté du 15 février 2006, M. X______ a été nommé au grade de brigadier chef de groupe à la gendarmerie avec effet au 1er février 2006.
Dans le cadre de son activité auprès du service des télécommunications et de l'informatique de la police (ci-après : STIP), M. X______ a suivi diverses formations dispensées à l'ensemble du personnel.
Compte tenu du rapport du 13 mars 2009 sur la rémunération de la police cantonale genevoise de Monsieur Mario Annoni, ainsi que de celui de la Cour des comptes concernant l'audit de légalité et de gestion relatif aux éléments de rémunération, du 24 mars 2009, le Conseil d'Etat a institué une délégation pour piloter la réorganisation de la police et veiller à la mise en œuvre des recommandations validées par lui, le 1er avril 2009.
Au mois de juin 2009, un rapport sur la réorganisation de la police a été établi par ce groupe de travail, ce document comprenant également les propositions de la direction de la police.
Par courrier du 7 septembre 2009, le Conseil d'Etat a transmis au Grand Conseil son rapport sur la réorganisation de la police.
Aux termes de celui-ci, le Conseil d'Etat entendait que la rémunération des policiers soit améliorée et sa structure simplifiée, afin qu'elle puisse être connue en toute transparence. Il en résultait notamment que la grille des salaires serait lissée à l'identique de l'échelle valable pour l'ensemble de la fonction publique et que les primes et indemnités spécifiques seraient supprimées.
Le lendemain, un projet de loi modifiant la loi sur la police (PL 10541) a été déposé.
En date du 16 décembre 2009, le Conseil d'Etat a autorisé son Président et la Conseillère d'Etat en charge du département de la sécurité, de la police et de l'environnement (ci-après : le département ou DSPE) à signer un protocole d'accord avec le Groupement des associations de police en rapport avec la mise en œuvre de la loi. La signature dudit acte a eu lieu le jour même.
Le 14 avril 2010, le DSPE a prié Madame Monica Bonfanti, Cheffe de la police, de lui faire parvenir la liste des personnes devant bénéficier de l'indemnité pour responsabilités spéciales, fixée à CHF 300.- par mois, afin de pouvoir mettre en application les modifications de la loi sur la police (LPol - F 1 05), notamment de l'art. 49 al. 2. Cette indemnité était versée aux fonctionnaires de police, non cadres supérieurs, chargés de responsabilités d'un niveau supérieur à celles attendues pour l'exercice de la fonction qu'ils occupent.
A la suite de l'entrée en vigueur le 1er juin 2010 de la loi 10541 modifiant la LPol, le département a notamment rappelé à la Cheffe de la police, le 24 juin 2010, que les modifications légales impliquaient la suppression de l'indemnité d'habillement, de celle pour connaissances spéciales et de celle pour connaissance d'une langue étrangère, cette dernière faisant partie intégrante du cahier des charges du personnel concerné. Ces suppressions interviendraient à partir du mois de juin 2010, étant précisé qu'il lui revenait d'en informer ses collaborateurs.
En date du 29 juin 2010, un nouveau protocole d'accord a été conclu entre le Conseil d'Etat et le Groupement des associations de police.
Les parties ont notamment convenu que, dès le 1er juin 2010, une indemnité forfaitaire pour débours serait versée aux fonctionnaires de la police et aux agents de la police de la sécurité internationale lorsqu'il s'avérait disproportionné de demander un justificatif pour le remboursement de frais effectifs qu'ils engageaient afin de mener à bien leurs missions opérationnelles. Les débours de juin, juillet et août 2010 ne seraient pas versés. Les collaborateurs concernés bénéficieraient de l'effet rétroactif sur leur traitement du mois de septembre 2010 au plus tard. Selon le tableau des débours de la police annexé audit protocole d'accord, le STIP ne bénéficierait d'aucune indemnité forfaitaire pour débours.
En outre, les fonctionnaires de police et les agents de la police et de la sécurité internationale touchés par une baisse de leur traitement brut à la suite de la suppression des indemnités (vêtements, langues et connaissances spéciales) et malgré l'augmentation salariale liée au lissage des grilles salariales intervenu dès le 1er janvier 2010, seraient mis au bénéfice d'une compensation équivalente au montant brut de la perte. Cette compensation serait versée aussi longtemps que la situation individuelle de perte était avérée. Elle serait adaptée en fonction des augmentations salariales annuelles et supprimée dès que le collaborateur ne serait plus en situation de perte.
Le jour même, le DSPE a informé les fonctionnaires de police et les agents et agentes de la police de la sécurité internationale de la signature dudit protocole. Il rappelait en particulier que ceux qui, au vu de la suppression de certaines indemnités (hors débours) et malgré l'augmentation salariale intervenue au début de l'année à la suite du lissage des grilles salariales, verraient leur traitement brut 2010 diminuer par rapport à celui de 2009, seraient mis au bénéfice d'une compensation équivalente au montant brut de la perte. Le montant de cette compensation serait adapté en fonction des augmentations annuelles (annuités) et supprimée dès que la situation de perte ne serait plus avérée. Cet accord venait ainsi mettre un terme aux négociations entreprises depuis plusieurs mois avec les représentants syndicaux.
Le 4 juillet 2010, M. X______ a interpellé le département au sujet de la diminution de son salaire en raison de la suppression de l'indemnité pour connaissances spéciales et des indemnités journalières pour débours. Depuis plus de quatre ans, il travaillait au STIP et recevait à ce titre un montant total de l'ordre de CHF 600.- par mois. Indépendamment de la circulaire du département du 29 juin 2010, il souhaitait recevoir une décision formelle susceptible de recours.
Le conseil de M. X______ a rappelé au DSPE la teneur de ce courrier resté sans réponse, par pli du 30 juillet 2010. Il priait le département de bien vouloir se déterminer promptement.
En date du 6 août 2010, après avoir mentionné les travaux liés à la réorganisation de la police depuis le printemps 2009, le DSPE a répondu que dans la situation de M. X______, cette opération avait entraîné un passage de la classe 16 annuité 16 à la classe 16 annuité 22, ainsi que la suppression de la compensation 13ème salaire, soit une augmentation annuelle salariale de CHF 2'752,40. Le processus de réorganisation avait également conduit à la suppression de certaines indemnités à l'ensemble du personnel concerné, notamment celles pour l'habillement, pour les connaissances spéciales et pour la pratique d'une langue étrangère dans le cadre professionnel. L'indemnité forfaitaire pour débours ne faisait pas partie de ce calcul dans la mesure où elle faisait désormais l'objet d'une définition claire et d'une liste précise des services et unités pour lesquels il avait été déterminé que les missions exercées entraînaient des frais à la charge des collaborateurs de manière suffisamment fréquente pour justifier un tel versement. Cette décision n'excluait pas la possibilité de rembourser ponctuellement à M. X______ les frais divers éventuels liés à l'exercice de sa fonction, sur la base de justificatifs.
Ledit document reposait sur les décisions du Conseil d'Etat visant notamment à rendre cohérent l'ensemble des éléments composant la rémunération des policiers. Ainsi, dès le 1er janvier 2010, les grilles salariales propres à la gendarmerie et de la police judiciaire avaient été lissées et calquées sur la grille salariale s'appliquant à l'administration cantonale genevoise. En outre, l'élévation du niveau de la classe d'engagement aussi bien à la gendarmerie qu'à la police judiciaire avait eu un impact positif sur le niveau des annuités de toutes les fonctions.
S'agissant de la recevabilité, la décision du 6 août 2010 du département était conforme à l'art. 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) de sorte que son recours était recevable. Quant au fond, le département avait violé son droit d'être entendu, dès lors qu'à défaut d'information, il n'avait pas pu faire valoir son point de vue ni apporter les éléments de fait de nature à influencer la décision, concernant la suppression de certaines indemnités. Il n'avait pas non plus eu accès au dossier, dont il ignorait l'existence jusqu'au 28 juin 2010, date à laquelle il avait reçu son traitement et constaté la diminution de celui-ci. Le département avait également violé le principe de la légalité sous l'angle de la réserve de la loi pour avoir supprimé le versement de son indemnité journalière pour débours et celle pour connaissances spéciales, alors qu'aucune liste définitive n'avait été adoptée par le Conseil d'Etat, conformément aux art. 49 al. 2 de la loi sur la police du 26 octobre 1957 (LPol - F 1 05) et 2 al. 2 du règlement concernant les indemnités des fonctionnaires de police (RIPol - F 1 05.10). Finalement, le département avait fait preuve d'arbitraire dans la suppression de l'indemnité pour connaissances spéciales, dans le non-versement de l'indemnité pour responsabilités spéciales et dans la suppression de l'indemnité journalière pour les débours.
En substance, les administrés ne sauraient exiger d'être entendus dans les procédures législatives qui conduisent à l'adoption de règles de droit. En l'espèce, les travaux de réorganisation menés par le Conseil d'Etat en concertation avec les syndicats de la police avaient abouti à la modification de la LPol, sans qu'aucun référendum ne soit déposé. A cela s'ajoutait l'information des fonctionnaires de police de l'évolution du processus. L'indemnité pour connaissances spéciales étant désormais supprimée, il ne saurait y avoir aucun préjudice pour les fonctionnaires de police qui seraient désignés prochainement comme bénéficiaires, puisque l'indemnité pour responsabilités spéciales leur sera versée avec effet rétroactif. La nouvelle indemnité forfaitaire pour débours devait être justifiée par des dépenses spécifiques engagées dans l'activité opérationnelle exercée au sein de la brigade ou du service, celles-ci devant être suffisamment fréquentes pour donner lieu à un versement forfaitaire. En cas de dépenses occasionnelles justifiées, il était toujours possible d'en solliciter le remboursement par la biais de notes de frais. Finalement, étant donné l'étude sérieuse menée pour déterminer les brigades ou services bénéficiaires, il ne pouvait être soutenu que la classification avait été faite de manière arbitraire.
M. X______ a développé les arguments déjà soulevé dans son recours. Il a notamment précisé que si, comme le prétendait le département, il n'avait pas un droit à être informé personnellement dans le cadre du processus législatif, il avait un droit d'être entendu plein et entier dans le cadre de la décision dont est recours. Ceci d'autant plus qu'il n'avait pas été consulté, pas plus que le STIP ne l'avait été dans le cadre de l'établissement des listes des ayants-droit aux indemnités pour responsabilités spéciales et débours.
Le 16 février 2011, le département a déposé sa duplique en persistant dans ses conclusions.
Par la suite, soit le 3 mars 2011, le recourant a sollicité la comparution personnelles des parties et l'ouverture des enquêtes, souhaitant faire entendre deux témoins.
En raison de la reprise de négociations entre l'Union du personnel de police et le Conseil d'Etat, le conseil de M. X______ a demandé par pli du 10 mars 2011 une suspension de la procédure, à laquelle le département ne s'est pas opposée. Par décision du 22 mars 2011, la présente procédure a ainsi été suspendue.
Le 19 mai 2011, M. X______ a sollicité la reprise de l'instruction, laquelle a été confirmée par décision du 23 mai 2011.
Par courrier du 7 juin 2011, le recourant a indiqué, à la demande du Juge délégué, les motifs pour lesquels il souhaitait entendre les témoins, soit pour Monsieur A______, sa participation active aux négociations ayant abouti au protocole du 29 juin 2010 relatif notamment à la suppression des débours, et pour Monsieur F______, le fait qu'il pourrait entretenir la chambre administrative sur les primes qu'il perçoit, différentes des siennes.
La cause a été gardée à juger le 9 juin 2011, ce dont les parties ont été informées.
EN DROIT
Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer.
La voie de recours fondée sur cette disposition présuppose l'existence d'une décision.
La doctrine précise, s'agissant de la fonctions publique, que certains actes affectent les droits et obligations du fonctionnaire en tant que sujet de droit - fixation du salaire ou d'indemnités diverses, sanctions disciplinaires : ce sont des décisions, au sens précis du terme. D'autres ont pour objet l'exécution même des tâches qu'ils doivent remplir, en déterminant les devoirs attachés au service - définition du cahier des charges, instruction sur la manière de trancher une affaire : ce sont des actes internes juridiques (on parle parfois d'ordre ou de prescription de service). D'autres enfin consistent simplement en prestations offertes - mise à disposition de matériel ou de services, soit aux fonctionnaires, soit aux administrés : ce sont des actes internes matériels (P. MOOR/E. POLTIER, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle, 3ème éd., Berne 2011, p. 190).
En l'espèce, le refus du DSPE d'allouer au recourant une indemnité forfaitaire pour débours, ainsi qu'une indemnité pour responsabilités spéciales, constitue une mesure individuelle et concrète prise par une autorité administrative (art. 4 al. 1er LPA), rejetant une demande tendant à créer des droits et des obligations. Ce refus se fonde sur la LPol et son règlement d'application relatif aux indemnités (RIPol), sur l'exposé des motifs du projet de loi du Conseil d'Etat modifiant la loi sur la police (PL 10541), sur divers rapport dont celui du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la réorganisation de la police du 7 septembre 2009, ainsi que sur les protocoles d'accord des 16 décembre et 21 janvier 2009, respectivement 29 juin 2010.
Le refus opposé au recourant constitue dès lors une décision au sens de l'art. 4 al. 1er LPA.
Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est ainsi recevable (art. 56A aLOJ ; 63 al. 1 let. a LPA - dans sa teneur au 31 décembre 2010).
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p. 494 ; 127 I 54 consid. 2b p. 56 ; 127 III 576 consid. 2c p. 578 ; Arrêt du Tribunal fédéral 2C.573/2007 du 23 janvier 2008 consid. 2.3). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; 130 I 425 consid. 2.1 p. 428 ; Arrêts du Tribunal fédéral 2C.402/2008 du 27 juin 2008 consid. 3.2 ; 2P.205/2006 du 19 décembre 2006 consid. 2.1 et les arrêts cités ; ATA/432/2008 du 27 août 2008).
En l’occurrence, la chambre de céans renoncera à procéder aux actes d'instruction requis par le recourant dans son courrier du 3 mars 2011 et confirmés par pli du 7 juin 2011. Elle estime le dossier en l'état d'être jugé vu les considérations qui vont suivre. A cela s'ajoute que les motifs invoqués par le recourant à l'appui de sa demande d'audition de deux témoins relèvent davantage de considérations d'ordre politique, dans la mesure où ils ont trait à leur participation active aux négociations ayant abouti au protocole du 29 juin 2010, et au fait qu'il percevrait des primes différentes de celles du recourant, ce qui n'est pas pertinent pour l'issue de la procédure.
L'objet du litige porte sur le refus du département d'allouer au recourant des indemnités forfaitaires pour débours et pour responsabilités spéciales, en application de la LPol, modifiée par la loi 10541, entrée en vigueur le 1er juin 2010, ainsi que de son règlement d'application concernant les indemnités, le RIPol.
a. En date du 8 septembre 2009, le Conseil d'Etat a déposé un projet de loi modifiant la loi sur la police (PL 10541), lequel a abouti à l'adoption de la loi 10541 du 18 mars 2010, entrée en vigueur le 1er juin 2010.
Dès cette date, la loi générale relative au personnel de l'administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05) s'applique aux fonctionnaires de police, sous réserve des dispositions particulières de la LPol (art. 1 al. 1 let. b LPAC).
Concernant la rémunération des membres de l'Etat de Genève, la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l'Etat, du pouvoir judiciaire et des établissements publics hospitaliers du 21 décembre 1973 (LTrait - B 5 15) est également applicable aux fonctionnaires de police, sous réserve des dispositions particulières de la LPol (art. 1 al. 1 let. c LTrait). L'art. 44 LPol en confirme la teneur.
b. Quant aux indemnités, le Conseil d'Etat détermine par règlement le montant de celles auxquelles ont droit les fonctionnaires de police conformément à la LPol (art. 45 LPol).
S'agissant en particulier de l'indemnité pour responsabilités spéciales, l'art. 49 al. 2 LPol dispose que la reçoivent les fonctionnaires de police assurant des responsabilités spéciales, selon une liste arrêtée par le Conseil d'Etat, sur proposition du département avec l'approbation de l'office du personnel de l'Etat.
L'art. 2 RIPol, entré en vigueur le 1er janvier 2010, précise que les fonctionnaires de police, non cadres supérieurs, chargés de responsabilités d'un niveau supérieur à celles attendues pour l'exercice de la fonction qu'ils occupent reçoivent une indemnité. La liste des bénéficiaires de cette indemnité est approuvée par l'office du personnel de l'Etat sur proposition du DSPE. Le montant de cette indemnité, versée mensuellement, est fixée à CHF 300.-, au prorata du taux d'activité. Le versement de cette indemnité cesse après soixante jours d'absence consécutifs.
En outre, les fonctionnaires de police reçoivent, en tant que la nature de leur travail le justifie, une indemnité forfaitaire pour leurs débours (art. 49 al. 3 LPol).
A cet égard, l'exposé des motifs du PL 10541 précise ce qui suit : "l'indemnité existe sous le nom d'indemnité journalière qui, comme son nom l'indique, est versée quotidiennement aux collaborateurs en fonction de leur affectation et de leur grade et se décline en trois montants différents. Il est proposé de ne créer qu'un unique débours d'un montant défini, lequel sera versé à 100% lorsque l'ensemble des critères retenus sont remplis. Le pourcentage sera adapté en conséquence (dès le 1er janvier 2010)". Le rapport de la Commission judiciaire et de la police chargée d'étudier le projet de loi du Conseil d'Etat modifiant la loi sur la policeindique également qu' "il s’agira ensuite de n’accorder une indemnité pour débours qu’aux policiers dont la tâche le justifie.[…] le but du projet est de rendre la gestion plus stricte : tous les policiers n’auront pas droit à l’indemnité forfaitaire" (PL 10541-A, p. 26).
En l'espèce, le recourant ne remet pas en cause le fait que le lissage des grilles salariales a conduit à une augmentation de son traitement de base. Il se contente de revendiquer le versement d'une indemnité pour responsabilités spéciales, ainsi que d'une indemnité forfaitaire pour les débours, tout en contestant la suppression de celles qu'il percevait avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi.
Concernant l'indemnité pour responsabilités spéciales, le suivi de formations spécifiques, destinées au personnel du service concerné, ne démontre encore pas que le recourant soit effectivement chargé de responsabilités d'un niveau supérieur à celles attendues pour l'exercice de sa fonction. La liste des bénéficiaires de cette indemnité n'ayant de surcroît pas été arrêtée à ce jour, cette condition ne peut être examinée in casu.
S'agissant de l'indemnité forfaitaire pour débours, il n'apparaît pas davantage que le recourant en remplissent les conditions d'octroi. Il ressort clairement du tableau des débours annexé au protocole d'accord du 29 juin 2010 conclu entre le Conseil d'Etat et le Groupement des associations de police, qu'aucune indemnité forfaitaire pour débours n'est prévue pour le personnel du STIP.Le versement à certains fonctionnaires d'une indemnité pour risques liés à la fonction, alors que, selon le recourant, ils ne déploieraient qu'une activité administrative et sédentaire, ne justifie pas qu'il devrait lui-même bénéficier d'indemnités de nature différente. A cela s'ajoute que demeure la possibilité de remboursement des frais liés à l'exercice de la fonction. Il appartient dès lors au recourant de fournir à l'autorité compétente les justificatifs requis.
Au surplus, il convient de souligner que des considérations d'ordre strictement politique, relatives au seul processus législatif aboutissant au vote d'une loi par le Grand Conseil, ne sauraient conduire à la non-application d'une loi en vigueur.
La décision du DSPE du 6 août 2010 sera donc confirmée.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 6 septembre 2010 par Monsieur X______ contre la décision du département de la sécurite, de la police et de l'environnement du 6 août 2010 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 1'000.- ;
dit qu'il ne lui est pas alloué d'indemnité ;
dit que, conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Daniel Meyer, avocat du recourant ainsi qu'au département de la sécurité, de la police et de l'environnement.
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
C. Derpich
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :