POUVOIR JUDICIAIRE
A/4635/2009-DIVC ATA/603/2010
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 1er septembre 2010
1ère section
dans la cause
SOCIÉTÉ GÉNÉRALE D'AFFICHAGE représentée par Me Lucien Lazzarotto, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ, DE LA POLICE ET DE L'ENVIRONNEMENT
et
COMMUNE DE CHÊNE-BOURG
Recours contre la décision de la commission cantonale de recours en matière administrative du 17 mars 2010 (DCCR/348/2010)
EN FAIT
Sur requête de la Société générale d'affichage (ci-après : SGA), la Commune de Chêne-Bourg (ci-après la commune) a, par décision du 16 novembre 2009, autorisé l'installation d'un support d'affichage mural fixe pour des procédés de réclame, de format F24 (268,5 cm x 256 cm), sur une façade de l'immeuble sis à l'angle des rues François-Jacquier et Peillonnex.
La commune a communiqué sa décision d'autorisation au département de la sécurité, de la police et de l'environnement (ci-après le DSPE) qui l'a reçue le 19 novembre 2009.
Le 21 décembre 2009, le DSPE a recouru contre la décision du 16 novembre 2009 précitée auprès de la commission cantonale de recours en matière administrative (ci-après : CCRA), concluant à son annulation. Le panneau contesté, d'une surface de 6,87 m2 et, partant, d'une très grande visibilité, serait installé à l'intersection de deux voies ouvertes à la circulation, à la hauteur d'un passage pour piétons et dans le champ de vision des conducteurs des véhicules entrant dans la rue François-Jacquier depuis la route de Jussy ou le chemin de la Gravière. Il détournerait ainsi considérablement l'attention de ces conducteurs par rapport à la circulation. La SGA avait déjà installé un panneau similaire - posant les mêmes problèmes - sur une autre façade du même bâtiment, sans avoir communiqué l'autorisation y relative, de sorte que le DSPE n'avait pas pu recourir contre celle-ci ; il entendait dès lors demander à la commune l'enlèvement dudit support.
Diverses photographies des lieux ont été produites.
Le 14 janvier 2010, la commune a conclu à la confirmation de sa décision. Le panneau d'affichage en cause était fixé sur une façade, à la rue François-Jacquier, parallèlement à la chaussée, dans le sens de la circulation, de sorte qu'il ne se trouverait pas directement dans le champ de vision d'un conducteur. Par ailleurs, d'une part, la vitesse était limitée à 50 km/h au carrefour formé par la route de Jussy et la rue Peillonnex, ce qui limitait les dangers. De plus, le panneau d'affichage était installé suffisamment loin de cette intersection, pour ne pas entraîner de risques particuliers. L'application stricte des art. 6 al. 1 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR - RS 741.01) et 96 al. 1 let. a de l'ordonnance fédérale sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR - RS 741.21) équivaudrait à supprimer la totalité des procédés de réclame en zone urbaine.
Le 27 janvier 2010, la SGA a fait siennes l'argumentation et les conclusions de la commune, sollicitant la possibilité de faire valoir ses arguments en audience de comparution personnelle.
Le 11 février 2010, la CCRA a tenu une audience de comparution personnelle des parties.
La SGA a confirmé qu'un support de procédé de réclame avait déjà été installé côté rue Peillonnex, au-dessus de containers. L'emplacement prévu pour le deuxième support se trouvait sur le même immeuble, côté rue François-Jacquier, après le passage piétonnier. Le panneau ne gênerait en rien un conducteur abordant les rues François-Jacquier et Peillonnex.
Monsieur André Nasel, secrétaire général de la commune, a relevé que le panneau de procédé existant se trouvant au-dessus de containeurs faisait partie du concept global mis en place par la commune avec l'ensemble de ses partenaires.
Le représentant du DSPE a souligné qu'il incombait au département de veiller à ce qu'il n'y ait pas d'affichage dans des endroits sensibles, tel celui en cause. Les automobilistes devaient pouvoir consacrer leur attention à la conduite, dans le giratoire en cause, sans être perturbés par des affichages imposants. L'une des photographies produites démontrait qu'un véhicule s'approchant du passage piétonnier de la rue François-Jacquier aurait l'affichage querellé directement dans son champ de vision.
Les dispositions de la LCR et de l'OSR ne prévoyaient pas une interdiction systématique de l'affichage aux environs d'un giratoire ou d'un croisement, mais laissaient la place à une appréciation tenant compte de l'ensemble de l'environnement existant.
La commune avait mésusé, voire abusé de son pouvoir d'appréciation.
La mise en danger de la sécurité routière selon les dispositions de la LCR et de l'OSR était une notion juridique indéterminée, qui laissait à l'autorité une certaine liberté d'appréciation. Il convenait de statuer après un examen concret, tenant compte de l'ensemble des circonstances et de l'environnement existant.
Les juges de première instance avaient tranché le litige de manière abstraite, en considérant que la seule proximité d'un giratoire et d'un passage pour piétons rendait impossible la pose d'un panneau publicitaire ; ils avaient fait une application erronée du droit.
Le positionnement du panneau ne créerait pas un risque concret. De nombreux éléments composaient le décor urbain, qui n'étaient dangereux que s'ils masquaient les zones sur lesquelles le conducteur devait focaliser son attention. Plusieurs giratoires autorisés étaient d'ailleurs décorés d'une œuvre d'art comparable à des panneaux publicitaires. Il fallait faire une distinction entre présence d'un objet dans le champ de vision de l'usager de la route et risques pour la circulation. Un transport sur place démontrerait que la simple visibilité, au demeurant très relative, du panneau litigieux depuis le carrefour rue François-Jacquier - rue Peillonnex - route de Jussy ne présentait pas un danger pour la circulation.
Enfin, elle a produit diverses photographies des lieux.
Le 22 avril 2010, la CCRA a transmis son dossier.
Le 29 avril 2010, la commune a déposé sa réponse, concluant à l'admission du recours de la SGA et se référant aux observations qu'elle avait adressées à la CCRA le 14 janvier 2010.
Le 18 mai 2010, le DSPE s'est déterminé. Le panneau en cause, de très grande dimension, se trouverait simultanément à proximité d'un passage piétonnier et d'une intersection. L'atteinte portée à la sécurité routière était concrète, une affiche publicitaire étant par nature conçue afin d'attirer le regard sur elle. Les photographies qu'il avait produites avaient été prises à l'endroit précis où se trouvaient les conducteurs, contrairement à celles de la SGA prises depuis le trottoir.
Selon l'art. 6 LCR, la potentialité du risque suffisait à justifier l'interdiction. Cette disposition ne comportait pas un catalogue exhaustif des risques, de sorte que n'importe quelle situation découlant de l'installation de réclames, pouvant présenter un danger pour la sécurité routière, était prohibée. L'appréciation de la SGA devait être écartée car elle visait à réduire la sécurité routière aux cas de menaces graves et imminentes découlant d'une obstruction pure et simple de la visibilité des usagers de la route. La SGA souhaitait d'ailleurs une visibilité maximale pour ses affiches et refusait de nombreux emplacements compatibles avec les principes de la sécurité routière.
La CCRA avait conduit une analyse individualisée du cas et fondé sa décision sur des moyens de preuve suffisant, de sorte qu'un transport sur place ne se justifiait pas.
Le DSPE a précisé que la SGA avait installé le support contesté avant la décision de la CCRA ; ce n'était qu'à la mi-mars 2010 et suite à une intervention du département que le support avait été retiré.
Il a été constaté que deux panneaux d'affichage étaient apposés sur le même immeuble. Seul l'un des panneaux était litigieux. Le deuxième posait également problème, mais aucune autorisation n'avait été transmise au DSPE, de sorte qu'il n'avait pas encore pu agir. Un troisième panneau, en forme de main, situé à la rue Peillonnex n'était pas d'avantage conforme à la loi, mais dans ce cas non plus, l'autorisation n'avait pas été communiquée. Le totem de la station-service BP situé à la route de Jussy, à la hauteur d'un passage pour piétons, avait été autorisé en raison des exigences en matière de signalisation des stations-service découlant de la législation fédérale.
Selon le secrétaire général de la commune, l'autorisation délivrée tenait compte du fait que le panneau litigieux était apposé contre une façade, de sorte qu'il n'était pas plus visible que ne le seraient des vitrines, telles celles de la rue Peillonnex. Si les règles établies par le DSPE devaient être appliquées, aucune enseigne ne serait autorisée. Il y avait dans le cas d'espèce une inégalité de traitement. Le panneau en cause était inclus dans un concept global d'affichage adopté après discussion avec les afficheurs.
La SGA a souligné que les tags recouvrant le mur de l'immeuble concerné étaient extrêmement perturbants pour les conducteurs.
Le représentant du DSPE a relevé que le panneau initialement autorisé prévu dans ce contexte était d'un format F12, alors que le support litigieux était un F24. Le DSPE n'était pas en état de faire respecter de manière stricte l'égalité de traitement, puisqu'il ne pouvait intervenir que lorsque les décisions des communes lui étaient notifiées. Par ailleurs, les statistiques de la police ne permettaient pas de savoir précisément le nombre d'accidents, ni leur origine. Selon lui, d'une manière générale, les deux tiers des accidents étaient dus à de l'inattention.
Un délai au 30 juillet 2010 a été accordé aux parties pour déposer leurs observations relatives au procès-verbal, au terme duquel, celui-ci serait considéré comme approuvé et la cause gardée à juger.
Le 24 juin 2010, la commune a indiqué qu'elle n'avait pas de remarques à formuler.
Le 27 juillet 2010, la SGA a déposé ses observations. Le représentant du DSPE avait précisé qu'à sa connaissance il n'y avait pas eu d'accidents à ce carrefour et qu'il s'agissait d'un rond-point qui induisait un net ralentissement des automobilistes, ce qui diminuait les risques. Le panneau litigieux et ceux qui se trouvaient à sa proximité ne pouvaient donc être considérés comme "accidentogènes". L'affirmation du représentant du DSPE, selon laquelle la publicité pour le compte d'autrui captait beaucoup plus l'attention des automobilistes que de simples enseignes ou vitrines de commerce était dénuée de tout fondement ; il s'agissait d'une opinion personnelle.
Il convenait de limiter "les interdictions pour cause de sécurité" aux panneaux qui masquaient effectivement un élément de signalisation, un passage pour piétons ou un stop. Dans les autres cas, il fallait s'en tenir au système de la LCR qui renvoyait le conducteur à sa propre responsabilité. Une telle approche permettrait d'éviter toute inégalité de traitement vis-à-vis d'autres commerçants.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 -LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 litt. a LPA).
Le litige porte sur l'autorisation de la pose d'un panneau publicitaire situé à l'intersection des rues François-Jacquier et Peillonnex. Il convient de déterminer si le support litigieux, tel qu'il serait placé, compromet la sécurité routière.
a. L'art. 6 al. 1 LCR dispose que les réclames et autres annonces qui pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d’une autre manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l’attention des usagers de la route, sont interdites sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou aux cycles, ainsi qu’à leurs abords.
b. L'OSR régit les signaux, marques et réclames sur les routes et à leurs abords, les signes et les instructions à donner par la police et détermine les mesures et restrictions nécessaires à la circulation (art. 1 al. 1 OSR). Sont considérées comme réclames routières toutes les formes de publicité et autres annonces faites par l’écriture, l’image, la lumière, le son, etc., qui sont situées dans le champ de perception des conducteurs lorsqu’ils vouent leur attention à la circulation (art. 95 al. 1 OSR). L'art 96 al. 1 OSR dispose que sont interdites les réclames routières qui pourraient compromettre la sécurité routière, notamment si elles rendent plus difficile la perception des autres usagers de la route, par exemple aux abords des passages pour piétons, des intersections ou des sorties (let. a). Aux termes de l’art. 99 al. 1 OSR, la mise en place ou la modification de réclames routières requiert l’autorisation de l’autorité compétente en vertu du droit cantonal.
c. Selon la jurisprudence fédérale, la notion de mise en danger de la sécurité de la circulation est une notion juridique indéterminée qui tire son contenu du sens et du but de l'art. 6 al. 1 LCR, ainsi que de la place de cette disposition dans la loi et le système légal. En principe, l'autorité qui applique une telle notion jouit d'une certaine liberté d'appréciation, de sorte que le Tribunal fédéral examine avec retenue les questions locales ou techniques dont celle-ci a une meilleure connaissance (ATF 119 Ib 254 consid. 2b p. 265 et les arrêts cités; ATF 98 Ib 333 consid. 3a p. 341; arrêts non publiés du 12 février 1996 en la cause H. K. c. Commune de Balsthal et Tribunal administratif du canton de Soleure, consid. 2a et du 10 décembre 1971 en la cause A. c. canton de Lucerne, consid. 2).
d. Il importe que l'autorité compétente pour accorder l'autorisation requise examine de cas en cas si la sécurité routière est ou non compromise (M. KÜNG, Strassenreklamen im Verkehrs und Baurecht unter Berücksichtigung der Bestimmungen und der Paxis in Stadt und Kanton Zürich, Berne 1991, p. 52).
De par leur emplacement, les publicités sont destinées à être vues principalement, sinon exclusivement, par les occupants de véhicules (voir BUSSY/RUSCONI, Code suisse de la circulation routière, 3ème éd. 1996, n. 2.4 ad art. 6 LCR).
Dans son message à l'appui du projet de loi sur la circulation routière du 24 juin 1955, le Conseil fédéral soulignait que pour juger si une publicité compromettait la circulation routière, il y avait lieu de s'appuyer sur un critère strict (FF 1955 II p. 13). Lors de la révision de la loi en 1973, il a maintenu sa volonté d'appliquer strictement la notion de sécurité routière contenue à l'art. 6 LCR en édictant les règles détaillées des art. 95 à 100 OSR (R. Schaffhauser, Grundriss des Strassenverkehrsrechts, vol. I, Berne 1984, n. 101 ss). Le Tribunal fédéral a toujours suivi le Conseil fédéral dans cette politique restrictive et a fait passer les raisons de sécurité routière avant les critères économiques (ATF 99 Ib 377 consid. 5a p. 382, à propos de la dimension de l'annonce d'une entreprise; 98 Ib 333 consid. 3 p. 341 ss, à propos de la réclame pour un poste d'essence sur une place de stationnement d'autoroute; voir aussi les arrêts non publiés du 10 décembre 1971 en la cause A., à propos d'une réclame routière de 18 m2, visible à une distance de 95 m, du 22 juin 1983 en la cause H. c. Conseil d'Etat du canton de Zurich, à propos de l'annonce lumineuse d'une entreprise visible depuis l'autoroute, du 21 mars 1986 en la cause H. c. Conseil d'Etat du canton de Zurich, où le Tribunal fédéral a admis un recours concernant la désignation d'un établissement public, notamment pour des raisons de sécurité routière, soit pour permettre aux automobilistes de s'orienter plus facilement, du 1er octobre 1991 en la cause S. c. Conseil d'Etat du canton de St-Gall, à propos de l'annonce générique d'un marchand de meubles).
Dans son arrêt 2A.249/2000 du 14 février 2001, le Tribunal fédéral a jugé qu'il était constant que l'attention du conducteur - qui devait être appréciée selon toutes les circonstances (ATF 122 IV 225 ss) - était actuellement de plus en plus sollicitée en raison de l'augmentation du trafic et de celle des panneaux publicitaires, notamment ceux à double face sur supports fixes, qui étaient disposés le long des trottoirs et pouvaient être aussi lumineux, ou même parfois placés au milieu de la chaussée, entre les deux sens de la circulation. Quant aux giratoires avec priorité à gauche, introduits par l'art. 24 al. 4 OSR, ils représentaient un cas particulier et nécessitaient que les conducteurs s'y engagent avec plus de prudence par rapport aux carrefours avec un stop ou un signal "cédez le passage". Leur traversée était donc délicate et exigeait que les conducteurs se concentrent sur l'ensemble du trafic circulant dans le rond-point. Ainsi, les panneaux d'affichage qui, par nature, étaient destinés à détourner l'attention des conducteurs, représentaient une mise en danger accrue et ne devaient pas être posés aux endroits critiques. Sauf dans des conditions exceptionnelles particulièrement favorables, aucune autorisation d'affichage ne devrait donc être donnée à proximité immédiate d'un giratoire.
La LPR a pour but de régler l’emploi des procédés de réclame, afin d’assurer la sécurité routière, la protection des sites et l’esthétique des lieux, ainsi que l’ordre public (art. 1 LPR). Sont considérés comme des procédés de réclame au sens de l'art. 2 LPR, tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés, lumineux, sonores, olfactifs ou autres, perceptibles depuis le domaine public, dans un but direct ou indirect de publicité, de promotion d’activités culturelles ou sportives, de prévention ou d’éducation. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPR, sont soumis aux dispositions de la loi et à ses dispositions d’application tous les procédés de réclame, perceptibles depuis le domaine public, qu’ils soient situés sur le domaine public ou privé. L’apposition, l’installation, l’utilisation ou la modification d’un procédé de réclame sont soumises à l’octroi préalable d’une autorisation (art. 4 LPR). L’autorisation est délivrée par la commune du lieu de situation du procédé de réclame (art. 5 al. 1 LPR). Le chapitre II de la loi est consacré aux procédés de réclame pour compte de tiers, soit ceux qui ne présentent aucun rapport de lieu et de connexité entre leur emplacement et les entreprises, les produits, les prestations de services ou les manifestations pour lesquels ils font de la réclame (art. 21 LPR).
L'art. 6 LPR dispose que tout procédé de réclame doit être placé de manière à ne pas masquer ou limiter la perception de plaques indicatrices de rues, numéros de bâtiments, signaux routiers, plaques de signalisation, et à ne pas gêner la pose éventuelle de toute nouvelle signalisation. Sont réservées les dispositions de la LCR et ses ordonnances d’application. La commune peut solliciter un préavis du DSPE pour tout procédé de réclame susceptible de créer une gêne pour la circulation ou une confusion avec la signalisation. Dans tous les cas, la commune notifie sa décision au DSPE, qui a qualité pour recourir.
Selon l'art. 61 LPA, le pouvoir d’examen du Tribunal administratif se limite à la violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 61 al. 1 let. a LPA). Le tribunal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision litigieuse (art. 61 al. 2 LPA).
L'autorité établit les faits d'office et apprécie les moyens de preuve des parties (art. 19 et 20 LPA).
Ayant procédé à un transport sur place, le tribunal de céans s'en tiendra aux constations qu'il a pu faire sur les lieux.
L'examen de l'emplacement retenu pour la pose du panneau litigieux amène aux considérations suivantes :
Le giratoire est accessible par la route de Jussy, le chemin de la Gravière, les rues Peillonnex et François-Jacquier. A la sortie du giratoire, rue François-Jacquier, se trouve un passage piétonnier. La vitesse de circulation dans cette intersection est limitée à 50 km/h. Le panneau en cause, fixé parallèlement à la route et non perpendiculairement, serait le plus visible pour un conducteur venant de la route de Jussy ou du chemin de la Gravière et s'engageant dans le giratoire en direction de la rue François-Jacquier.
Le tribunal de céans relève que le support, placé à la sortie d'un giratoire, après un passage piétonnier, pourrait compromettre la sécurité routière et rendre plus difficile la perception des autres usagers de la route aux abords de l'intersection et du passage pour piétons. Cependant, au vu des constations faites lors du transport sur place, il apparaît que ce panneau publicitaire ne s'offrirait pas d'emblée à la vue des conducteurs et ne se trouverait pas dans leur champ de vision direct. Il ne serait dès lors pas de nature à détourner particulièrement leur attention. Il se trouverait en outre placé parallèlement à la route et ne serait à cet égard pas plus visible ou perturbant pour les automobilistes que les autres éléments qui composent le décor urbain, à savoir notamment les vitrines et les enseignes. Il ne constituerait dès lors pas concrètement une source particulière d'inattention.
Par ailleurs, il n'existe pas de données statistiques de la police qui permettraient d'établir que le giratoire en cause est particulièrement "accidentogène", de sorte que l'autorité ne pouvait prendre en considération cet élément.
Au vu de ce qui précède, le Tribunal de céans suivra la position de la commune. L'autorisation d'apposer ce panneau publicitaire à l'intersection des rues François-Jacquier et Peillonnex n'est pas contraire aux art. 6 al. 1 LCR et 96 al. 1 OSR et la commune n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- comprenant les frais de procédure s'élevant CHF 55,80.- sera mis à la charge du DSPE, qui succombe. Une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée à la SGA, en application de l'art. 87 LPA, à la charge de l'Etat de Genève. Quant à la commune qui a conclu à la confirmation de sa décision, il ne lui sera pas alloué d'indemnité, celle-ci n'en ayant pas demandé et n'ayant pas exposé avoir engagé de frais pour sa défense.
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 19 avril 2010 par la Société générale d'affichage contre la décision de la commission cantonale de recours en matière administrative du 17 mars 2010 ;
au fond :
l'admet ;
met à la charge du département de la sécurité, de la police et de l'environnement un émolument de CHF 1'000.- ;
alloue à la Société générale d'affichage une indemnité de procédure de CHF 1'500.-, à la charge de l'Etat de Genève ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt au département de la sécurité, de la police et de l'environnement, à la Commune de Chêne-Bourg, à la commission cantonale de recours en matière administrative, ainsi qu'à Me Lucien Lazzarotto, avocat de la Société générale d'affichage.
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy et Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
M. Tonossi
le vice-président :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :