POUVOIR JUDICIAIRE
A/1284/2009-AMENAG A/455/2010
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 29 juin 2010
dans la cause
Monsieur Henri BOSSART représenté par Me Pascal Pétroz, avocat
contre
CONSEIL D'ÉTAT
EN FAIT
Monsieur Henri Bossart (ou le recourant) est propriétaire des parcelles n°s 7620 et 6949, situées 131, route de Peney sur la commune de Satigny.
Sur la première des deux parcelles, il exploite la société Bossart & Fils S.A., dont il est administrateur, et qui a pour but social l’entretien et la réparation de camions citerne. Elle a une surface de 6383 m² et supporte une usine, une habitation, un hangar, un dépôt et des installations techniques électriques des Services Industriels de Genève (ci-après : SIG).
La seconde mesure 6 m² et est vierge de toute construction ou d’installation.
M. Bossart a acquis ces deux parcelles le 1er septembre 2004, lors d’une vente aux enchères, après avoir été contraint de quitter le site dit de « La Renfile » à Vernier où il exploitait initialement son entreprise, cette dernière zone étant destinée à accueillir le magasin Ikea.
Le 5 décembre 2008, lors d’une vente de gré à gré suite à la faillite de Monsieur Robert Habib, le recourant a acquis, pour la somme de CHF 220'000.-, la parcelle n° 7621, située 131 route du Canada et de Peney sur la commune de Satigny.
Cette parcelle est située entre les deux terrains précités. Elle ne dispose pas d’un accès au réseau routier.
Elle est située en zone de développement industriel et artisanal (nord) et en zone de verdure (sud).
Le département disposait d’un délai de trois mois dès la notification de la vente pour faire valoir son droit de préemption.
Un délai au 15 janvier 2009 était imparti à M. Bossart pour qu’il fasse part de ses éventuelles observations.
Un courrier similaire a été envoyé, à la même date, à l’office.
Le 12 janvier 2009, M. Bossart, représenté par le bureau d’architectes P.-A. Tommasi, a indiqué être déjà propriétaire des parcelles nos 7620 et 6949 de la Commune de Satigny depuis novembre 2004, suite à la vente aux enchères des biens appartenant à M. Habib.
La parcelle n° 7621 faisait également partie du lot, mais elle en avait été retirée au dernier moment sur décision des créanciers gagistes, au motif qu’elle serait polluée.
Conformément au plan « schéma directeur cantonal - carte » mis à jour en 2006 et approuvé le 28 mars 2007, la parcelle n° 7621 se trouvait essentiellement en zone agricole et non en zone artisanale. Elle n’était donc pratiquement pas constructible, une autorisation de construire ne pouvant être délivrée pour une parcelle se trouvant en une telle zone.
La pollution du site entravait son exploitation.
M. Bossart était disposé à créer une servitude de passage sur la parcelle n° 6949 de la commune de Satigny, seules les modalités financières devant encore être définies. Une telle servitude sur la parcelle n° 7620 n’était toutefois pas envisageable compte tenu de l’activité et des accès développés sur le site.
Le passage du Nant de Chébé rendait, de plus, le nord de la parcelle n° 7621 difficilement accessible et la coupait quasiment en deux. Le côté sud n’était pas constructible alors que le côté nord l’était difficilement.
Enfin, selon une estimation de la parcelle effectuée pour l’office, par Madame Catherine Minel, architecte, un prix de CHF 220'000.- était tout à fait acceptable. En effet, les prix pour une parcelle dans le secteur pouvaient aller jusqu’à CHF 150.- /m2. Toutefois, étant donné les nombreux désagréments que présentait ce terrain, il était estimé à un prix de CHF 229'760.-.
En conclusion, il souhaitait conserver la parcelle n° 7621.
Le 9 mars 2009, le Conseil d’Etat a informé le recourant de sa décision d’acquérir la parcelle n° 7621 au prix de CHF 220'000.-, car elle était intéressante et utile au développement, par le biais de la fondation pour les terrains industriels de Genève (ci-après : FTI).
Un courrier similaire a été adressé le même jour à la masse en faillite de M. Habib.
Par acte déposé au greffe le 8 avril 2009, M. Bossart a formé recours auprès du Tribunal administratif contre la décision précitée en concluant à son annulation.
La déclaration d’exercice du droit de préemption par le Conseil d’Etat datait du lundi 9 mars 2009, alors qu’il avait appris le 9 décembre 2008 au plus tard que la vente avait eu lieu. L’Etat s’était basé à tort sur le délai découlant de l’art. 216e de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (Livre cinquième : Droit des obligations - CO - RS 220), qui n’était applicable qu’aux droits de préemption découlant d’un contrat et non aux droits de préemption légaux. La législation pertinente était donc la loi générale sur les zones de développement industriel du 13 décembre 1984 (LGZDI - L 1 45), à l’exclusion de toute autre.
De plus, le Conseil d’Etat ne démontrait aucun intérêt public visant à empêcher une opération spéculative ou à réaliser un projet concret. Il n’avait pas d’intérêt prépondérant à se voir attribuer la propriété de la parcelle n° 7621. Comme il proposait de racheter celle-ci au prix convenu entre les parties, ce dernier n’était manifestement pas exagéré. S’agissant de ses intentions, l’Etat avait uniquement déclaré que la parcelle lui paraissait intéressante et utile au développement de nouvelles zones industrielles et artisanales, sans faire état d’un projet concret.
Au contraire, le recourant avait besoin du terrain pour relier les deux parcelles dont il était déjà propriétaire.
L’Etat avait exercé son droit de préemption dans le délai, dès lors qu’il s’était porté acquéreur de la parcelle par pli du 9 mars 2009, soit dans le délai de trois mois qui lui avait été imparti par l’office. Ce délai apparaissait d’ailleurs dans les conditions de ventes relatives à la vente de gré à gré qui avait eu lieu entre la masse en faillite de M. Habib et M. Bossart. Ce dernier ne pouvait de bonne foi remettre en cause les conditions de la vente, les ayant librement acceptées sans aucune réserve.
L’Etat se devait de mener une politique active d’acquisition de terrains, dans le but de préserver le tissu industriel. La parcelle litigieuse étant précisément destinée à ce but et adjacente à d’autres parcelles en mains de l’Etat, le Conseil d’Etat devait être autorisé à acquérir la parcelle n° 7621.
L’intérêt public à l’acquisition de la parcelle était supérieur à celui du recourant, lequel ne visait qu’à relier deux parcelles dont l’une mesurait 6 m² et ne supportait aucune construction.
Le recourant a déclaré que l’art. 8 de la convention ne lui avait pas été explicité. Au mois de février 2009, M. Tommasi avait commencé à avoir des doutes quant à la validité du délai de trois mois permettant à l’Etat d’exercer son droit de préemption. Le recourant entendait construire un bâtiment destiné à l’entretien des camions citerne. Il comptait ériger cette construction sur la partie constructible de la parcelle n° 7621, soit la partie attenante à sa parcelle n° 7620. Un projet de demande d’autorisation de construire était prêt à être déposé.
Il a confirmé, pour le surplus, ses écritures.
b. Madame Sandy Cibrario, employée de l’office, qui s’était occupée de la vente de la parcelle n° 7621 à M. Bossart, a été entendue en qualité de témoin, ayant été déliée de son secret de fonction.
Elle a confirmé avoir rédigé le procès-verbal de vente de gré à gré de la parcelle n° 7621 du 5 décembre 2008. A cet effet, elle s’était servie d’un document type qu’elle avait adapté à cette vente. Elle avait cherché, avec l’aide de sa direction, quel était le délai applicable à l’art. 8 des conditions de vente. Elle ne se souvenait plus de l’article de loi, mais savait que le délai retenu était de trois mois. Quelques temps plus tard, elle avait été interpellée par le recourant, par son mandataire ou par le créancier gagiste afin de connaître la justification du délai de préemption. Elle avait, à cette occasion, à nouveau communiqué le même article.
Elle avait aussi rédigé le courriel du 9 décembre 2008 qui confirmait le délai de trois mois accordé à l’Etat pour préempter. Elle n’avait pas envoyé le texte du procès-verbal précité avant signature à M. Bossart, mais elle le lui avait lu, en tous les cas en partie, lorsqu’il s’était présenté à l’office pour y apposer son paraphe.
Avant la vente, elle avait discuté de l’art. 8 des conditions de celle-ci avec M. Tommasi sans pour autant se souvenir d’avoir évoqué le délai.
Lorsque la parcelle n° 7621 avait, à nouveau, été mise en vente, M. Bossart lui avait adressé une offre qu’elle avait ensuite répercutée aux créanciers gagistes. Elle ne savait pas si l’office avait procédé à la vente d’autres parcelles que celles achetées à M. Bossart.
Le Conseil d’Etat était représenté par Monsieur Raphaël Gobbi.
b. Ce dernier a expliqué que la FTI avait acquis les parcelles adjacentes à la parcelle n° 7621. Celles-ci n’avaient pas encore été valorisées. Il ignorait ce que la FTI ou le Conseil d’Etat prévoyait d’en faire. L’Etat avait agi dans le cadre de sa politique active d’acquisition de terrains pour les mettre à disposition d’entreprises sous forme d’un droit de superficie notamment. L’acquisition s’inscrivait dans une politique de préservation de surfaces réservées aux industries. Le projet concret de la FTI consistait dans la mise à disposition aux entreprises de surfaces tout en contrôlant strictement l’affectation et le prix des terrains.
La parcelle se trouvait en zone de développement industriel et artisanal ainsi qu’en zone de verdure. Dans une telle zone, il n’était pas possible d’implanter une industrie.
Monsieur Pascal Chobaz, juriste au département, qui s’était occupé de ce dossier, avait certainement connaissance du délai de préemption légal prévu dans la LGZDI. Il l’avait au demeurant évoqué avec lui et ce dernier lui avait indiqué que, dans le cadre d’une faillite, c’était le délai convenu entre l’office et l’acheteur qui s’appliquait.
La FTI avait projeté de participer à la vente aux enchères publiques qui devait avoir lieu le 22 octobre 2008 et qui avait finalement été annulée pour cause de vente de gré à gré. Il ignorait la raison pour laquelle le Conseil d’Etat n’avait pas pris la précaution d’agir dans les soixante jours. Le prix payé par M. Bossart n’étant pas surfait, ce montant n’était pas le motif de l’exercice du droit de préemption.
L’Etat n’avait pas de projet concret sur la parcelle n° 7621 ; la FTI n’en avait pas communiqué au département. Il ignorait si ce dernier avait procédé à une analyse des droits à bâtir de la parcelle n° 7621.
b. Monsieur Olivier Crispin, substitut auprès de l’office, ayant été délié de son secret de fonction, a déclaré avoir préparé la vente aux enchères publiques de la parcelle n° 7621. Mme Cibrario s’était occupée de la vente de gré à gré. Elle l’avait interpellé concernant le délai de préemption qu’il fallait impartir à l’Etat. Il lui avait alors mentionné les art. 216 ss CO qui prévoyaient un délai de trois mois. Il n’avait pas connaissance d’un délai fixé par la législation genevoise.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 12 al. 7 LGZDI ; art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
L’exercice du droit de préemption constitue une restriction de droit public à la propriété qui n’est admissible que si elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101).
a. En matière d’aménagement du territoire, les cantons ont été amenés à édicter, en vertu de l’art. 36 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT - RS 700), des dispositions en la matière. Le canton de Genève s’est alors doté de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT – L 1 30) qui prévoit expressément à son art. 30 que les zones de développement sont régies, selon leur affectation, par la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L I 35) et par la LGZDI.
b. Aux termes de l'art. 10 LGZDI, l’Etat de Genève bénéficie d’un droit de préemption sur tout bien-fonds compris dans les zones de développement industriel et artisanal qui fait l'objet d'une aliénation à un tiers.
c. Ainsi, lorsqu'un propriétaire aliène ou promet d'aliéner son fonds, il doit immédiatement en aviser le Conseil d'Etat, au plus tard lors du dépôt de l'acte au registre foncier (art. 12 al. 1 LGZDI).
Si le Conseil d'Etat envisage d'exercer son droit de préemption, il doit interpeller le propriétaire et le tiers-acquéreur, en leur faisant part de ses intentions et leur offrir la possibilité de faire valoir leurs moyens (art. 12 al. 3 LGZDI).
A teneur de l’art. 12 al. 4 LGZDI, dans les soixante jours à compter du dépôt de l’acte au registre foncier, le Conseil d’Etat indique aux parties s’il entend :
a) renoncer à l’exercice du droit de préemption ;
b) acquérir le bien-fonds aux conditions et prix fixés dans l’acte ;
c) acquérir l’immeuble aux prix et conditions fixés par lui ou, à défaut d’acceptation de cette offre ;
d) recourir, si les conditions légales sont réunies, à la procédure d’expropriation, conformément à la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique du 10 juin 1933 (LEx - L 7 05 ; art. 12 al. 4 LGZDI).
b. Les modalités d’exercice des droits de préemption légaux en cas de vente de gré à gré ne sont cependant pas précisées par la législation fédérale. En particulier, ni la LP ni l’ordonnance du Tribunal fédéral sur la réalisation forcée des immeubles du 24 avril 1920 (ORFI - RS 281.42) ne déterminent le moment auquel le titulaire d’un droit de préemption doit déclarer s’il entend exercer celui-ci (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.639/2004 précité in SJ 2005 I 545, 553).
c. La solution prévalant pour les droits de préemption du droit fédéral doit également s’appliquer à ceux qui sont institués par le droit public cantonal. On ne voit en effet a priori aucun motif, en droit de l’exécution forcée, de prévoir un régime différent selon le fondement du droit de préemption légal (cf. F. LORONDI, Der Freihandverkauf im schweizerischen Schuldbertreibungs und Konkursrecht, thèse Saint-Gall 1993, p. 148-149 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1P.639/2004 précité consid. 3.5).
Ce mode de faire ne modifiait pas la nature juridique de la vente de gré à gré comme mode de réalisation (institution de l’exécution forcée, acte de puissance publique), et n’avait à l’évidence pas pour conséquence d’exclure l’exercice des droits de préemption légaux (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.639/2004 précité consid. 3.4).
Ainsi, la vente de gré à gré est un mode d’acquisition originaire de la propriété sans inscription au registre foncier et les dispositions relatives aux enchères publiques découlant du droit de l’exécution forcée doivent lui être appliquées par analogie. Ainsi, comme dans la vente aux enchères publiques, il n’est plus besoin d’un acte authentique pour que la propriété passe à l’acquéreur ; celle-ci est acquise par la décision de l’office ou de l’administration de la faillite d’attribuer l’objet à celui dont l’offre a été retenue (ATF 128 II 104 ; ATA/732/2004 du 21 septembre 2004).
Le principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 Cst.) « fait obstacle à l’adoption ou à l’application de règles cantonales qui éludent des prescriptions du droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l’esprit, notamment par leurs buts ou les moyens qu’elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur a réglementées de façon exhaustive » (ATF 122 I 81 consid. 2 a, p. 84 et les réf. citées).
Dans les autres domaines, les cantons restent compétents pour édicter des dispositions du droit public dont les buts et les moyens convergent avec ceux du droit fédéral (ATF 113 I a 126 consid. 9 b p. 142).
Ainsi, il se justifie parfaitement que le droit de préemption dans le cadre d’une vente entre particuliers et dans le cadre d’une vente de gré à gré s’exerce de façon différente.
Selon l’art. 681a CCS, le titulaire d’un droit de préemption prévu par le droit fédéral qui entend exercer son droit, doit l’invoquer dans les trois mois à compter du moment où il a eu connaissance de la conclusion du contrat et de son contenu, mais au plus tard deux ans après l’inscription du nouveau propriétaire au registre foncier (al. 2). Dans ces délais, le titulaire peut invoquer son droit contre tout propriétaire de l’immeuble (al. 3).
L’art. 12 al. 1 LGZDI a été rédigé dans le même esprit que l’art. 681a CCS précité puisqu’il oblige l’aliénateur, ou celui qui promet d’aliéner avec un droit d’emption, son fonds d’en informer immédiatement le Conseil d’Etat, mais au plus tard lors du dépôt de l’acte au registre foncier.
Le dies a quo pour exercer un droit de préemption légal correspond à la date où le préempteur a connaissance de la vente.
Faire courir le délai à partir au moment où l’acte est formellement déposé au registre foncier, alors que le mode de transfert de propriété ne dépend pas de l’inscription, constitue manifestement une violation de la primauté du droit fédéral sur le droit cantonal.
Il résulte de l’art. 12 al. 4 LGZDI que le délai de soixante jours commence à courir dès la connaissance de la vente, mais au plus tard lors du dépôt de l’acte au registre foncier si, par hypothèse, le Conseil d’Etat n’était pas préalablement informé de la vente.
En l’espèce, le Conseil d’Etat n’a pas interprété la disposition précitée différemment puisqu’il a considéré que le délai pour préempter commençait à courir dès la notification de la vente, soit dès le 9 décembre 2008 et qu’il a manifesté sa volonté de préempter le 9 mars 2009. Il n’a donc pas attendu que l’acte de vente soit déposé au registre foncier pour exercer son droit.
Le délai octroyé au Conseil d’Etat pour communiquer sa volonté d’exercer son droit de préemption a débuté dès qu’il a été informé du transfert de propriété par l’office, soit, en l’occurrence, le 10 décembre 2008.
Ainsi, le délai de soixante jours prévu par l’art. 12 al. 4 LGZDI a commencé à courir le 10 décembre 2008, soit au lendemain de la notification de la vente, et a expiré le 9 février 2009.
Il reste donc à déterminer si le Conseil d’Etat pouvait se prévaloir du délai de trois mois prévu par l’art. 216e CO, tel que figurant dans la convention de vente de gré à gré.
Le recours au droit privé comme tel ne prête pas à contestation dans les cas prévus expressément par la loi. Pour que l’administration, en l’absence d’habilitation formelle, puisse intervenir selon le droit privé comme tel, il faut et il suffit qu’elle ne se heurte à aucun obstacle, explicite ou implicite. En vérité, lorsqu’un domaine de l’administration est l’objet d’une réglementation détaillée de droit public, il en résulte que l’application du droit privé comme tel est sinon tout à fait exclue, du moins limitée étroitement (A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p. 116).
L’argumentation du Conseil d’Etat, s’agissant de l’application de l’art. 216e CO, selon laquelle les conditions de vente y font référence ne résiste pas à l’examen. En effet, dans certains cas, le principe de la bonne foi entraîne une dérogation au principe de la légalité. L’administration sera liée par des renseignements, assurances ou promesses erronés donnés à un administré si un certain nombre de conditions sont remplies. Il faut que l’autorité soit intervenue dans une situation concrète, qu’elle ait été compétente (ou que l’administré ne puisse se rendre compte qu’elle ne l’était pas), que l’administré ait de sérieuses raisons de penser que l’acte ou l’information était valable, qu’il se soit basé sur cette information pour agir ou non et que la loi n’ait pas changé entre temps (ATF 114 Ia 209).
En l’espèce, l’office a communiqué une information erronée au Conseil d’Etat. Toutefois, le principe de la bonne foi protège l’administré, et non l’administration, puisque celle-ci ne saurait se prévaloir de son ignorance. Le Conseil d’Etat est intervenu sur la base de la LGZDI et sait donc que le délai légal pour préempter est de soixante jours et non de trois mois. Ce n’est pas la première fois que l’Etat fait valoir son droit de préemption sur la base de la LGZDI, qui date de 1984. Il ne peut donc, de bonne foi, prétendre être au bénéfice d’un délai de trois mois, supérieur à celui de l’art. 12 al. 4 LGZDI.
En l’espèce, l’art. 216e CO n’est pas applicable à l’exercice du droit de préemption légal de l’Etat, la LGZDI ressortissant à la compétence réservée aux cantons prévoyant un délai plus court, seul applicable.
Le recours sera admis, l’exercice du droit de préemption par l’Etat étant tardif, et la décision du Conseil d’Etat annulée.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge du Conseil d’Etat.
Une indemnité de procédure de CHF 2'000.- sera allouée au recourant, à charge de l’Etat de Genève (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 2 juin 2009 par Monsieur Henri Bossart contre la décision du 9 mars 2009 du Conseil d'Etat ;
au fond :
l’admet ;
annule la décision du Conseil d’Etat du 3 mars 2009 d’acquérir la parcelle n° 7261 de la commune de Satigny ;
met à la charge du Conseil d’Etat un émolument de CHF 2'000.- ;
alloue à Monsieur Henri Bossart une indemnité de CHF 2'000.- à la charge de l’Etat de Genève ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Pascal Pétroz, avocat du recourant ainsi qu'au Conseil d'Etat.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges, M. Bonard, juge suppléant.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
F. Glauser
la présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :