POUVOIR JUDICIAIRE
A/4518/2009-LIPAD ATA/195/2010
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 23 mars 2010
dans la cause
Monsieur C______ représenté par Me Jean-Pierre Garbade, avocat
contre
PRÉPOSÉE CANTONALE À LA PROTECTION DES DONNÉES ET À LA TRANSPARENCE
et
BUREAU DE L'AMIABLE COMPOSITEUR
EN FAIT
Suite à l'intervention du bureau, un accord partiel a pu être trouvé avec l’employeur de M. C______. Parallèlement, l'intéressé a introduit une procédure devant le Tribunal des prud'hommes contre son ancien employeur.
M. C______ est retourné trois mois dans son pays afin d'y obtenir un passeport.
Parmi les pièces qui lui ont été remises se trouvait un courrier électronique adressé à la mission par Madame B______, présidente du bureau. En annexe à ce message figurait un courriel adressé par Monsieur M______, membre du bureau, à Mesdames B______, O______, assistante, et à Monsieur L______, membre. Cinq paragraphes sur sept de ce courrier électronique étaient caviardés, portant la mention « intérêt public prépondérant ».
M. C______ devait s'adresser directement au bureau lequel, en sa qualité de maître des fichiers, pourrait traiter sa requête d'accès selon la législation cantonale sans être tenu, à l'instar du DFAE, de préserver les bonnes relations bilatérales avec un Etat étranger.
Ce pli était complété par un courrier électronique du 21 septembre 2009, précisant que les appréciations personnelles et jugements de valeur émanaient de M. C______.
Le courrier électronique de M. M______ était une note interne du bureau. Il relatait les propos de M. C______, sans aucun jugement. Ce courriel avait été transmis de façon informelle à la mission suisse qui s'occupait de ce dossier.
Le bureau n'avait dès lors pas l'intention de transmettre l'intégralité de ce courrier électronique, qui conservait son caractère confidentiel.
Par pli du 12 octobre 2009, M. C______ a saisi la médiatrice en matière d'accès aux documents, devenue depuis lors préposée cantonale à la protection des données et à la transparence (ci-après : la préposée), du litige, demandant à pouvoir prendre connaissance et à obtenir une copie du courrier électronique envoyé le 28 octobre 2008 par M. M______ à Mme B______. Contrairement à ce qu'indiquait le bureau, ce courriel avait été adressé à une autorité cantonale, en la personne de Mme O______, fonctionnaire du département des institutions, devenu depuis lors le département de la sécurité, de la police et de l'environnement (ci-après : DSPE). Il s'agissait d'un document auquel l'accès devait être autorisé, au sens de la loi sur l’information du public et l’accès aux documents du 5 octobre 2001, devenue le 1er janvier 2010 la loi sur l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données personnelles (LIPAD - A 2 08). M. C______ serait l'auteur des propos retranscrits et avait dès lors un intérêt à en vérifier le contenu, cas échéant, à en obtenir la rectification. Il ne s'agissait pas d'une note personnelle.
Le 25 novembre 2009, la préposée a émis une recommandation. Le bureau répondait à la définition d'institution, au sens de la LIPAD. Tant celle-ci que M. C______ avaient campé sur leurs positions. La médiation avait échoué.
Le 7 décembre 2009, le bureau a notifié une décision formelle à M. C______. Le message électronique dont la communication était demandée constituait une note interne transmise par un membre du bureau à sa présidente, à un autre membre, M. L______, ainsi qu'à Mme O______, assistante du bureau. Les notes internes n'étaient pas transmises aux autorités cantonales ni fédérales. Dans le cas particulier, une copie avait été remise à la mission, dans un cadre informel. Cela ne suffisait pas à donner à ce courrier électronique le caractère d'un document officiel.
De plus, un litige opposait M. C______ à la République X______. La communication de cette note était de nature à détériorer les relations internationales que la Suisse entretenait avec cet Etat.
Par acte mis à la poste le 15 décembre 2009, M. C______ a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la décision précitée. Du moment que le courrier électronique litigieux reprenait un compte-rendu fait par lui-même, et communiqué non seulement à une collaboratrice du DSPE mais aussi à la mission, il ne s'agissait plus d'une note interne, ni d'un brouillon, encore moins d'un échange de notes entre membres d'une autorité collégiale. Ce document contenait son récit et sa transmission à lui-même ne pouvait être de nature à détériorer les relations internationales entre la Suisse et X______. Le refus portait une atteinte disproportionnée et illégale au droit d'accès aux données personnelles garanties par le art. 10 ch. 2 et 13 ch. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) ainsi que l'art. 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101).
Invité à se déterminer, le bureau a campé sur sa position et a produit le message électronique litigieux dans sa version intégrale.
Il avait été créé par l'adoption d'une directive du Conseil d'Etat, le 15 février 1995, et ne possédait pas la personnalité juridique. Ses membres n'étaient pas assermentés. Ses seules décisions consistaient à accepter ou refuser une médiation, cas échéant à y mettre fin.
Les notes internes établies dans l'exercice de sa mission n'étaient pas divulguées aux parties et ces dernières ne pouvaient demander leur suppression, voire leur modification.
Le courriel litigieux n'était pas un procès-verbal. Il avait été transmis aux membres et à l’assistante du bureau, mis à disposition par le DSPE. Son transfert à un représentant de la mission ne modifiait pas sa nature.
Au surplus, les motifs invoqués par le DFAE pour refuser la transmission du document s'appliquaient.
Invitée à se déterminer, la préposée s'en est rapportée à justice.
Le 2 février 2010, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 17 février 2010 pour formuler d'éventuelles requêtes d'actes d'instruction complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.
Aucune demande n'a été formée dans le délai précité.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
La LIPAD a été profondément remaniée par le Grand Conseil le 8 octobre 2008, devenant la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles. Ces modifications sont entrées en vigueur le 1er janvier 2010. Néanmoins, les dispositions pertinentes pour la solution du présent litige n’ont pas été modifiées, sous réserve de la numérotation des articles.
Toutefois, en vertu du principe de non-rétroactivité, le nouveau droit ne s’applique pas aux faits antérieurs à sa mise en vigueur (ATA/764/2003 du 21 octobre 2003 ; ATA/735/2003 du 7 octobre 2003 ; P. MOOR, Droit administratif, Vol. I, Berne 1994, p. 170; B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991, p. 116).
Dès lors que le nouveau texte de la LIPAD ne prévoit pas son application rétroactive, le présent litige, dont les faits pertinents se sont déroulés avant l’entrée en vigueur de la modification précitée, sera analysé selon l’ancien droit.
Selon l'art. 24 aLIPAD, toute personne a le droit de consulter sur place et d'obtenir une copie de documents en possession des institutions, sauf exceptions prévues ou réservées par cette loi.
a. Sont notamment des institutions, au sens de la LIPAD, les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire cantonaux, leurs administrations et les commissions qui en dépendent ainsi que les organismes chargés de remplir des tâches de droit public cantonal ou communal, dans les limites de l'accomplissement desdites tâches (art. 2 al. 1 let. a et let. f aLIPAD).
b. Le bureau a été créé par décision du Conseil d’Etat du 15 février 1995, afin de connaître des différends impliquant des personnes bénéficiant de privilèges et immunités diplomatiques et d’apaiser les conflits de droit privé dans lesquels ces dernières peuvent être impliquées.
Le bureau est donc une institution, au sens de la disposition rappelée ci-dessus.
De plus, l’art. 26 al. 2 let. c aLIPAD prévoit qu’un document ne doit pas être communiqué lorsque son accès entraverait notablement le processus décisionnel ou la position de négociations d’une institution.
En revanche, il s’agissait d’une note échangée entre les membres d’une autorité collégiale ainsi qu’avec leur collaboratrice, aussi longtemps que ce message n’avait pas été transmis à une personne étrangère au bureau.
Dès le moment où le document en question a été acheminé à une autorité extérieure, il a perdu cette qualité. Le fait que le recourant ait eu connaissance du message litigieux en accédant à son dossier le concernant en mains du DFAE le démontre.
Les exceptions des art. 25 al. 4 et 26 al. 3 aLIPAD ne sont dès lors pas réalisées en l’espèce.
Il ressort de la directive émise par le Conseil d’Etat lors de la création du bureau, que ce dernier a pour but d’apaiser des conflits de droit privé impliquant des personnes bénéficiant de privilèges et immunité diplomatiques. La procédure doit rester confidentielle et le bureau s’efforce d’amener les parties à régler leur différend dans l’esprit des Conventions de Vienne, en respectant notamment leur dignité. Cette tâche implique que le bureau conserve, avec les personnes bénéficiant de l’immunité diplomatique, une relation de confiance, à défaut de quoi sa mission même serait mise en péril. Ainsi, le bureau se trouve dans l’obligation, pour préserver sa mission, d’entretenir de bonnes relations avec les représentants des Etats étrangers, à l’instar du DFAE.
En conséquence, après avoir pris connaissance du document litigieux, le Tribunal administratif admettra que son contenu, en particulier s'il était produit dans la procédure prud'homale, pourrait diminuer la confiance que les représentations diplomatiques doivent avoir dans le bureau, l'empêchant ainsi de réaliser la mission que le Conseil d'Etat lui a confiée. C’est dès lors à juste titre que le bureau a refusé de communiquer le document sollicité, à défaut de quoi ses relations avec X______ pourrait être mise en péril et sa position de négociations serait notablement entravée.
Aucun émolument ne sera perçu, la procédure étant gratuite (art. 37 al. 5 aLIPAD)
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 15 décembre 2009 par Monsieur C______ contre la décision du Bureau de l’amiable compositeur du 7 décembre 2009 ;
au fond :
le rejette ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jean-Pierre Garbade, avocat du recourant, ainsi qu'au Bureau de l'amiable compositeur et au bureau de la préposée à la protection des données et à la transparence.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
M. Tonossi
la présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :