POUVOIR JUDICIAIRE
A/550/2009-LCI ATA/330/2010
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 11 mai 2010
1ère section
dans la cause
Madame Patricia et Monsieur Jean-François ROEDER représentée par Me Nicolas Peyrot, avocat
contre
Département Des Constructions Et Des Technologies De L’information
et
département de l’intérieur et de la mobilité
et
Monsieur Grégoire NOTZ représenté par Me Bruno Ledrappier, avocat
Recours contre la décision de la commission cantonale de recours en matière administrative du 19 octobre 2009 (DCCR/1054/2009)
EN FAIT
Monsieur Grégoire Notz, fils de feu M. G. B. Notz, s'est vu attribuer la propriété des parcelles concernées, étant précisé qu'au jour du prononcé du présent arrêt, le défunt était toujours inscrit en qualité de propriétaire au registre foncier.
Dans le formulaire de requête d'autorisation, il était indiqué que le propriétaire de la parcelle était M. G. B. Notz. La réalisation du projet impliquait des abattages d'arbres.
b. Le même jour, une requête en autorisation d'abattage d'un sapin, d'un groupe de laurelles, d'un pin, d'un frêne, d'un cerisier et d'un groupe de charmilles ainsi que l'élagage d'un sapin et d'un érable champêtre a été déposée par le même requérant. Le propriétaire indiqué était toujours feu M. G. B. Notz.
préavis favorable de la direction de l'aménagement du territoire, en application de l'art. 27c de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) ;
préavis favorable du service cantonal de l'énergie sous condition d'ordre technique ;
préavis favorable de l'office cantonal de la mobilité ;
préavis favorable de la commune de Meinier, sous réserve de conditions concernant les canalisations ;
préavis favorable de la direction du génie civil, sous réserve que la réhabilitation de l'accès par des véhicules sur la route de Meinier soit aménagée selon les directives à demander à la direction générale de la mobilité et que les travaux exécutés sur le domaine public cantonal fassent l'objet d'une permission pour fouilles ou autres ;
le domaine « nature et paysage » du département du territoire, devenu depuis lors le département de l'intérieur et de la mobilité (ci-après : DIM), a émis le 3 septembre 2008 un préavis défavorable. La conservation des arbres situés le long du chemin d'accès à réhabiliter n'était pas assurée ; la différence de niveau entre la route et ce chemin exigerait des terrassements négatifs pour la survie d'un grand chêne implanté sur la parcelle des époux Roeder, à l'angle de la route de Meinier.
Un nouveau préavis, favorable sous conditions, a été émis le 18 novembre 2008. Un arboriste devait être mandaté à l'ouverture du chantier pour le suivi de tous les travaux de l'accès, en particulier au pied du chêne et ce spécialiste serait le référant pour l'auteur du préavis. Les terrassements devaient être réduits au maximum afin d'éviter tout préjudice aux arbres conservés selon les plans qui avaient été remis au DIM. Le domaine « nature et paysage » devait être convoqué à l'ouverture du chantier pour donner les directives liées à la protection des arbres. La clôture devait être perméable à la petite faune et les essences utilisées devaient être indigènes.
L'autorisation de construire devait être refusée.
Le même jour, le DIM a accordé l'autorisation d'abattage ainsi que l'autorisation d'élagage sollicitée.
En ce qui concernait la première, cinq chênes communs d'une valeur d'au moins CHF 10'000.- devaient être replantés. Les haies défrichées devaient être reconstituées avec des arbustes indigènes. Un arboriste devait être mandaté pour les travaux au pied du chêne et pour tous les soins particuliers lors de l'exécution du cheminement.
Les travaux d'élagage devaient être exécutés hors sève.
La question de la validité des autorisations était réservée, dès lors que feu M. Gaston Beat Notz était décédé avant même le dépôt des requêtes.
Le projet prévoyait l'abattage de nombreux arbres, dû à la construction d'un appartement de fonction, d'un nouvel accès et d'un parking. Le projet ne respectait pas les exigences majeures de l'aménagement du territoire et violait l'art. 24 ch. 2 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700). Il contrevenait, pour les mêmes motifs, à la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05). Le débouché prévu sur la route de Meinier, artère à forte circulation, était superflu et présentait un danger que rien ne justifiait. Il devait être refusé en application de l'art. 15 al. 1 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10).
M. Notz a indiqué que la création du chemin était nécessaire. Quatre personnes et un intendant l'utiliseraient. Actuellement, le jardinier devait rouler sur l'herbe de la propriété.
Le DCTI a indiqué qu'un deuxième accès sur une parcelle aussi vaste était justifié et le risque d'accident à la sortie sur la route de Meinier, faible. Cette artère voyait deux mille quatre cents véhicules passer chaque jour, soit un trafic périphérique restreint. La direction générale de la mobilité avait indiqué qu'il n'y avait pas de problèmes de visibilité.
Le DIM a indiqué être aussi favorable à la création de ce chemin. Il était situé en zone agricole, mais la terre n'était pas exploitable. Les arbres à abattre n'étaient pas d'essences importantes. En ce qui concernait la protection du chêne, une entreprise dont la compétence était reconnue avait été mandatée.
Pour protéger la racine qui était visible sur la bande de terre, une rampe d'accès et un système de pont serait édifié à l'entrée du chemin. La coupe d'une ou plusieurs racines vitales ne serait pas autorisée. Les travaux pourraient être interrompus si la sauvegarde du chêne s'avérait impossible pendant leur exécution.
M. Notz a encore indiqué que la liquidation de la succession était en court et que la propriété était encore formellement en hoirie. Le DCTI a précisé que, pour requérir une autorisation, la signature soit du propriétaire soit du mandataire était demandée et suffisait.
Le 31 août 2008, M. Notz a transmis à la commission des tirages de courriers adressés à cette dernière les 4 mars et 17 mars 2009, qui ne se trouvaient pas au dossier.
Les requêtes en autorisation de construire et d'abattage avaient été signées par un mandataire professionnellement qualifié et les conditions nécessaires à leur dépôt étaient remplies.
La pesée d'intérêts effectuée par le DIM pour autoriser les abattages d'arbres était conforme aux prescriptions et directives en vigueur. Les mesures nécessaires à la protection du chêne avaient été prises. Le projet était conforme à la LAT et à ses dispositions d'application. Les exigences majeures de l'aménagement du territoire ne s'opposaient pas aux travaux projetés.
Le projet litigieux visait à édifier un appartement de fonction, un parking de cinq à dix places et un nouveau chemin d'accès. Il n'y avait pas d'intérêt digne de protection à créer ce nouveau passage. Aucun motif valable ne justifiait l'abattage des arbres prévus, puisqu'il s'agissait de créer un chemin de pure convenance personnelle. La sortie qui serait créée sur la route de Meinier serait beaucoup plus dangereuse que celle existant sur la route de Choulex.
Le Tribunal administratif devait, préalablement et à titre préjudiciel, prendre acte du décès de feu M. G. B. Notz et constater la nullité des autorisations qui lui avaient été délivrées et, principalement, annuler la décision de la commission et les autorisations de construire et d'abattage.
M. Notz était en droit de mettre en œuvre les autorisations délivrées au nom de feu son père.
L'autorisation d'abattage délivrée respectait les dispositions applicables : les végétaux en question avaient poussé spontanément dans un ancien chemin agricole et n'avaient pas de valeurs particulières. Les laurelles et les deux conifères dont l'abattage était nécessaire pour construire le pavillon n'avaient pas d'intérêt particulier.
De plus, le projet de compensation présenté par M. Notz permettait de créer un alignement de chênes digne d'intérêt selon le plan qui avait été fourni lors de la requête en abattage.
Toutes les mesures nécessaires avaient été prises pour protéger le chêne. Les recommandations figurant au rapport Sitel S.A. avait été rédigé sans connaître la technique et le choix de revêtement de la rampe d'accès.
b. Le DCTI s'est aussi opposé au recours le 1er février 2010. Selon les dispositions d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), les requêtes déposées devaient être signées par un mandataire professionnellement qualifié et tel avait été le cas.
Le projet était conforme, tant aux dispositions régissant l'aménagement du territoire qu'à celle protégeant le patrimoine arboré.
Quant à la sortie sur la route de Meinier, la direction générale de la mobilité avait émis un prévis favorable. L'art. 14 al. 1 let. e LCI ne s'opposait pas en conséquence à la délivrance de l'autorisation.
c. M. Notz s'est également opposé au recours, le 1er février 2010. Les relations de droit privé, notamment le fait de savoir si feu son père avait la capacité de requérir une autorisation de construire ou non, n'était pas pertinente. Les exigences posées par la LCI étaient remplies. A toute bonne fin, il produisait une attestation des exécuteurs testamentaires certifiant que la propriété dite « de Choulex » lui était attribuée.
Les recourants n'indiquaient pas en quoi le DIM aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en autorisant l'abattage de certains arbres. Le rapport de la société Sitel S.A. se fondait sur l'hypothèse qu'une racine primaire du chêne serait détruite, alors que tel ne serait pas le cas. Quant à la sortie sur la route de Meinier, elle n'était pas dangereuse et les époux Roeder disposaient d'une sortie similaire.
Le 1er mars 2010, la commission a transmis son dossier.
Dans le délai qui leur a été imparti, les parties n'ont pas sollicité d'actes d'instruction supplémentaires et la procédure a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56a de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. Selon l'art. 2 al. 1 LCI, les demandes d'autorisation sont adressées au DCTI. L'al. 3 de la même disposition précise que les plans et autres documents joints à toute demande d'autorisation publiée dans la Feuille d'avis officielle doivent être établis et signés par une personne inscrite au tableau des mandataires professionnellement qualifiés. L'art. 11 al. 4 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05 01) précise encore que les demandes d'autorisation et tous les plans qui y sont joints doivent être datés et signés par le propriétaire de l'immeuble intéressé ou par un mandataire professionnellement qualifié.
De plus, l'art. 4 RCVA exige que le propriétaire des arbres concernés signe la requête d'abattage.
L'art. 9 al. 1 LPA prévoit que les parties, à moins qu'elles ne doivent agir personnellement ou que l'urgence ne le permette pas, peuvent se faire représenter par un mandataire professionnellement qualifié pour la cause dont il s'agit.
En l'espèce, il est constant que les requêtes ont été signées par un mandataire professionnellement qualifié et respectaient en conséquence les exigences rappelées ci-dessus.
b. Ce mandataire a indiqué que le propriétaire des parcelles et des arbres était feu M. G. B. Notz, alors que ce dernier était prédécédé. Ainsi que l'a retenu la commission, cet élément dépend du droit privé. En tout état, il ressort de la procédure que le fils du défunt - à qui les parcelles concernées seront attribuées - a repris à son compte les requêtes en question. Dès lors, le constat de nullité absolue requis par le recourant ressortirait du formalisme excessif, interdit par la jurisprudence (ATF 125 I 166 consid. 3a ; ATF 124 II 265 consid. 4a p. 270).
Selon une jurisprudence bien établie, le tribunal de céans observe une certaine retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des commissions de préavis, pour autant que l'autorité inférieure suive l'avis de celles-ci (ATA/105/2006 du 17 mars 2006 et réf. cit.). Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/227/2010 du 27 avril 2010 ; ATA/646/1997 du 23 octobre 1997 et réf. cit.).
Les recourants soutiennent que le projet litigieux violerait les règles fédérales concernant l'aménagement du territoire.
a. Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination, mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (art. 24c al. 1 LAT). L'al. 2 de cette disposition prescrit que l’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites.
Selon l’art. 42 de l' ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1), les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement (al. 2). La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances.
b. En droit cantonal, l'art. 27C LaLAT donne au DCTI le pouvoir d'autoriser la rénovation, la transformation partielle, l'agrandissement mesuré ou la reconstruction de constructions ou installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'affectation du sol, dans les limites des art. 24c et 37a de la loi fédérale et 41 à 43 de l'ordonnance fédérale et aux conditions fixées par ces dispositions.
En l'espèce, les autorisations litigieuses respectent les règles rappelées ci-dessus. Les recourants ne contestent pas que l'agrandissement autorisé respecte les exigences de l'OAT, et cela est confirmé par les calculs se trouvant dans le dossier d'autorisation de construire. Les exigences majeures de l'aménagement du territoire, ténorisées aux art. 1 et 3 LAT, ont été largement prisent en compte par l'autorité. Un soin particulier a été mis pour préserver le milieu naturel, en particulier dans les travaux de réhabilitation du chemin reliant la parcelle à la route de Meinier. Les recourants font grand cas d'un parking pour cinq à dix véhicules, mais il ressort des plans d'autorisation de construire « vise ne varietur » par le DCTI que la surface de celui-ci sera de 38,28 m2 seulement.
Dans ces circonstance, les griefs formés par les recourants à ce sujet seront rejetés.
a. La LPMNS protège les sites et paysages, espèces végétales et minéraux qui présentent un intérêt biologique, scientifique, historique, esthétique ou éducatif (art. 35 al. 1 LPMNS). Le Conseil d'Etat peut n'autoriser que sous condition ou même interdire l'abattage, l'élagage ou la destruction de certaines essences d'arbres, de cordons boisés, de boqueteaux, buissons ou de haies vives (art. 36 al. 2 let. a LPMNS).
b. Le RCVA a pour but d'assurer la conservation, à savoir la protection, le maintien et le renouvellement de la végétation formant les éléments majeurs du paysage (art. 1 RCVA).
Aucun arbre ne peut être abattu ou élagué, ni aucune haie vive ou aucun boqueteau coupé ou défriché, sans autorisation préalable du département (art. 3 al. 1 RCVA).
Le département édicte des directives en matière de sauvegarde des végétaux maintenus, de leur mise en valeur et de l'exécution correcte des mesures compensatoires (art. 16 RCVA).
c. La directive concernant la conservation des arbres, critères de maintien et motifs d'abattage, dans la version d'août 2008, précise les règles décisionnelles en matière de conservation du patrimoine arboré. Ainsi, la décision de maintenir un arbre est prise lorsque l'intérêt de maintien prime sur les motifs d'abattage et celle d'abattage seulement si des motifs valables empêchent le maintien de l'arbre.
Les critères de maintien sont évalués en relation directe avec l'espèce. Ils comprennent la beauté et l'intérêt de l'arbre, son état sanitaire et son espérance de vie. Quant aux motifs d'abattage, ils regroupent les dangers et incidences de l'arbre sur les biens et les personnes, le type et l'importance de la construction ou de l'aménagement projeté, la mise en valeur d'autres arbres ou l'entretien d'un ensemble végétal, la prévention phytosanitaire ainsi que le respect des lois, servitudes ou conventions.
d. Les directives sont des ordonnances administratives dont les destinataires sont ceux qui sont chargés de l'exécution d'une tâche publique, non pas les administrés. Elles ne sont pas publiées dans le recueil officiel de la collectivité publique et ne peuvent donc avoir pour objet la situation juridique de tiers (P. MOOR, Droit administratif, Vol. I, Berne, 1994, ch. 3.3.5.1). La directive en cause est toutefois une directive interprétative, qui exerce un effet sur la situation des tiers (ibidem, ch. 3.3.5.2). L'ordonnance administrative ne lie pas le juge, mais celui-ci la prendra en considération, surtout si elle concerne des questions d'ordre technique, mais s'en écartera dès qu'il considère que l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (ibidem, ch. 3.3.5.4).
En l'espèce, la décision du DIM, qui a uniquement autorisé l'abattage de végétaux sans valeur particulière, ne peut qu'être confirmée, car absolument conforme aux règles rappelées ci-dessus. De plus, les mesures permettant de préserver le chêne, notamment la construction d'un pont au-dessus de l'une de ses racines et le suivi du chantier tant par le DIM que par une entreprise spécialisée, ne prêtent pas le flanc à la critique.
Ce grief sera aussi rejeté.
A teneur de l’art. 14 LCI, le DCTI peut refuser une autorisation lorsqu’une construction ou une installation serait cause d’inconvénients graves pour les usagers, le voisinage ou le public (art. 14 let. a LCI).
En l'espèce, l’office cantonal de la mobilité, organisme spécialisé en matière de circulation, a préavisé favorablement le projet et cette recommandation a été suivie par le DCTI et la commission. Tant les recourants que la propriété sise à l'adresse 132 route de Meinier disposent d'une sortie similaire à celle à édifier, sans qu'il soit allégué que des graves dangers pour la circulation ne soient créés.
Ce grief sera également rejeté.
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 20 novembre 2009 par Madame Patricia et Monsieur Jean-François Roeder contre la décision du 19 octobre 2009 de la commission de cantonale de recours en matière administrative ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 1'000.- ;
alloue une indemnité de procédure à Monsieur Grégoire Notz de CHF 1’000.- à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Nicolas Peyrot, avocat des recourants, à la commission cantonale de recours en matière administrative, au département de l'intérieur et de la mobilité, au département des constructions et des technologies de l'information, à Me Bruno Ledrappier, avocat de Monsieur Grégoire Notz ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial.
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy et Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
M. Tonossi
le vice-président :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :