POUVOIR JUDICIAIRE
A/393/2009-EXPLOI ATA/27/2010
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 19 janvier 2010
dans la cause
D______ SÀRL représentée par Me Thomas Barth, avocat
et
S______ S.A. représentée par Me Philippe Prost, avocat
contre
OFFICE CANTONAL DE L'INSPECTION ET DES RELATIONS DU TRAVAIL
EN FAIT
La société S______ S.A (ci-après : S______) est superficiaire ou locataire des stations-service (ci-après : les stations) sises, X et Y route A______, et X route C______, à Genève. Ces stations, auxquelles sont annexées des magasins (appelés « shops »), sont exploitées par la société D______ Sàrl (ci-après : D______ Sàrl).
Le 24 janvier 2007, cette exploitante, de même qu'une cinquantaine de stations-service, s'est vue notifier par l'office cantonal de l'inspection et des relations du travail (ci-après : l'OCIRT) une décision lui interdisant d'employer des travailleurs le dimanche et les jours fériés assimilés, « sauf pour la distribution et la vente de carburant ainsi que de petits accessoires pour l'entretien courant et l'équipement des automobiles ainsi que d'accessoires saisonniers pour automobiles à l'exclusion de tout autre article ».
Devant le développement des « shops » annexés aux stations-service du canton, l'OCIRT avait décidé de resserrer sa pratique aux fins d'offrir aux travailleurs une meilleure protection contre le travail du dimanche.
La loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce du 13 mars 1964 (LTr - RS 822.11) avait pour but la protection du repos dominical des travailleurs. Les dérogations au principe de l'interdiction d'employer du personnel le dimanche et les jours fériés devaient être interprétées restrictivement, conformément à la loi et à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Elles avaient pour but d'assurer aux voyageurs un approvisionnement de base et non de permettre aux résidents locaux de faire leurs courses en dehors des jours de semaine. Cette volonté de protéger les travailleurs ayant été récemment réaffirmée par le peuple et le Parlement, il n'y avait pas lieu de s'en écarter.
Pour pouvoir être mises au bénéfice des dérogations à cette interdiction, les stations-service devaient se trouver sur un axe de circulation important et offrir à la vente des marchandises satisfaisant les besoins des voyageurs au sens de l'arrêt précité (art. 26 al. 2 de l'ordonnance fédérale relative à la loi sur le travail du 10 mai 2000 - OLT 2 - RS 822.112). Il en allait de même de ceux qui, sans se trouver sur un axe de circulation important, étaient situés dans une localité frontalière.
Les axes de circulation importants étaient la route Suisse, la route de Ferney, la route de Meyrin, la route de Saint-Julien, la route d'Annecy, la route du Pas-de-l'Echelle, la rue de Genève, la route de Thonon, la route d'Hermance et la route Blanche, ainsi que l'axe reliant la route de Saint-Julien à l'aéroport international de Genève (avenue des Communes-Réunies / Pont Butin / avenue de l'Ain / route de Pailly ; ci-après : moyenne ceinture ; point 20, partie en droit).
Bien que sa station sise X route A______ ne se soit trouvée ni dans une localité frontalière, ni sur l'un des axes de circulation importants énumérés dans ledit arrêt, le Tribunal administratif a, de manière contradictoire, admis partiellement le recours de D______ Sàrl concernant cette station, alors qu'il a rejeté ceux formés par la même société pour ses magasins situés Y, route A______ et X, route C______ (point 26, chapitre III, partie en droit de l'ATA du 22 janvier 2008).
Le Tribunal administratif avait erré en ne mettant pas toutes les stations du canton de Genève au bénéfice d'une dérogation, car les mœurs avaient évolué et le canton était largement touristique. Il avait violé le principe de l'égalité de traitement en décrétant que certains axes étaient importants et pas d'autres. Les résidents locaux venaient faire leur plein de carburant le dimanche et s'approvisionnaient au shop du Y, route A______. Parmi eux, se trouvait un grand nombre de fonctionnaires internationaux. Toutes les stations étaient situées sur des axes de circulation importants, les genevois, résidants la semaine, pouvant devenir des voyageurs le dimanche.
Le 13 août 2008, le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé par D______ Sàrl et par ses consorts contre l'ATA précité. Il a validé expressément la liste des axes de circulation importants dressée par le Tribunal administratif dans son arrêt et considéré que les deux shops pour lesquels D______ Sàrl recourait ne remplissaient pas les conditions dérogatoires posées par la loi, explicitées dans l'ATA attaqué. Les autres griefs étant vagues et insuffisamment motivés au sens de l'art. 106 al. 2 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le Tribunal fédéral n'a pas examiné la conformité de l'ATA précité au principe de l'égalité de traitement (Arrêt du Tribunal fédéral 2C_206/2008 du 13 août 2008).
Le 28 octobre 2008, l'OCIRT a envoyé un courrier à D______ Sàrl.
Il faisait suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 13 août 2008 confirmant que le shop sis Y, rte A______ ne pouvait être mis au bénéfice de la dérogation à l'interdiction d'employer du personnel le dimanche, la station ne se trouvant pas sur un axe de circulation important.
Un délai au 1er février 2009 lui était imparti pour se conformer à sa décision du 24 janvier 2007, devenue définitive et exécutoire.
Le même jour, cette société a reçu de l'OCIRT un courrier identique pour son shop situé au X, route A______.
Le 4 novembre 2008, une lettre ayant la même teneur lui est parvenue, concernant son shop sis au X, route C______.
Le 18 décembre 2008, D______ Sàrl a écrit à l'OCIRT.
Elle ne partageait pas son appréciation des conséquences de l'arrêt du Tribunal fédéral. En rejetant le recours formé par les stations concernées, cette juridiction avait confirmé l'arrêt du Tribunal administratif du 22 janvier 2008. Or, cette juridiction avait admis que le shop sis au X route A______ se trouvait sur un axe de circulation important. L'OCIRT ne pouvait ainsi plus remettre en cause la situation de cette station.
Par ailleurs, elle le priait de reconsidérer sa décision du 24 janvier 2007 concernant son shop situé au Y, route A______. En effet, l'ATA susvisé comportait une importante contradiction interne entre ses considérants et son dispositif, qui entraînait une inégalité de traitement insoutenable entre les différents exploitants des stations ; sa station sise au Y, route A______ était considérée comme se trouvant sur un axe de circulation important, alors que celle sise au X de la même route ne l'était pas. Il convenait, dès lors, de mettre la première au bénéfice de la même dérogation que la deuxième.
Elle formait également une demande de « reconsidération » pour sa station sise au X, route C______. La station BP sise route C______ Y, du côté opposé au sien, avait été considérée dans l'ATA précité comme située sur un axe de circulation important au sens de la loi, contrairement à la sienne.
Elle appuyait la demande formée par D______ Sàrl et souhaitait participer à la procédure.
Aucune condition susceptible d'entraîner une reconsidération des deux décisions précitées n'était réalisée. Le grief d'inégalité de traitement avait par ailleurs été considéré par le Tribunal fédéral comme insuffisamment motivé.
Le 20 janvier 2009, l'OCIRT a informé S______ qu'elle n'avait pu accéder à sa demande. Elle lui faisait parvenir une copie de son courrier du 12 janvier 2009 adressé à D______ Sàrl.
Le 6 février 2009, D______ Sàrl a déposé un recours auprès du Tribunal administratif contre ce dernier courrier, demandant préalablement la restitution de l'effet suspensif. Principalement, elle conclut à l'annulation de la « décision » du 12 janvier 2009 de l'OCIRT et à ce que ses stations sises au Y, route A______ et X, route C______ « soient autorisées à employer du personnel les dimanches et jours fériés assimilés, y compris dans les magasins qu'ils exploitent, sans restriction quant à la nature des produits proposés à la vente » (cause A/393/2009).
La lettre du 12 janvier 2009 de l'OCIRT revêtait les caractéristiques d'une décision au sens de l'art. 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), contre laquelle un recours était ouvert. Elle rejetait à tort une demande de reconsidération de deux décisions, fondée sur l'art. 48 LPA. Une telle reconsidération était obligatoire si un fait inexistant à l'époque où l'autorité avait pris sa première décision survenait ultérieurement. L'ATA du 22 janvier 2008, muni de ses contradictions et de ses violations au principe de l'égalité de traitement, constituait ce fait nouveau.
Elle avait reçu le courrier attaqué le 23 janvier 2009. Elle n'avait pas participé à la procédure de recours ouverte contre les décisions du 24 janvier 2007 notifiées à D______ Sàrl, bien qu'elle ait eu connaissance de l'existence de ces dernières fin janvier 2007.
Par décision du 9 avril 2009, le vice-président du Tribunal administratif a rejeté la demande de restitution de l'effet suspensif formée par D______ Sàrl.
Le 22 avril 2009, l'OCIRT a répondu au recours de D______ Sàrl et conclu à son irrecevabilité, subsidiairement, à son rejet. Il demande à ce que le caractère téméraire du recours soit constaté et sollicite le paiement d'une indemnité de procédure en faveur de l'Etat de Genève.
Le courrier attaqué n'était pas une décision mais une mise en demeure de l'OCIRT d'exécuter ses décisions du 24 janvier 2007, devenues exécutoires et définitives. La demande de la recourante du 18 décembre 2008, tendant à remettre en cause un arrêt du Tribunal fédéral, ne pouvait être interprétée que comme une demande de révision, laquelle devait être considérée comme tardive, conformément à l'art. 81 al. 1er LPA.
Si le tribunal de céans devait néanmoins considérer que le courrier du 12 janvier 2009 de l'OCIRT constituait un refus d'entrée en matière, ce dernier serait fondé, car aucun fait nouveau imposant la reconsidération de la décision n'était réalisé. Les prétendues contradictions contenues dans l'ATA concerné avaient été soulevées par D______ Sàrl dans son recours au Tribunal fédéral et avaient été rejetées ; elles ne pouvaient constituer un fait nouveau.
S______ n'avait pas participé à la procédure précédente. Elle ne pouvait aujourd'hui invoquer cette circonstance pour faire valoir des droits que D______ Sàrl avait épuisés dans cette procédure. Les motifs opposés à cette exploitante lui étaient ainsi également opposables.
Le 7 mai 2009, la présidente du Tribunal administratif a rejeté la demande d'effet suspensif formée par S______ S.A.
Par décision du 8 juin 2009, le juge-délégué a prononcé la jonction des causes A/602/2009 et A/393/2009 sous le numéro de cause A/393/2009.
Le même jour, les parties ont été entendues en audience de comparution personnelle par le juge délégué.
a. S______ a rappelé n'avoir pas participé aux premières procédures. Une éventuelle tardiveté de sa demande ne lui était en conséquence pas opposable. En tant que superficiaire ou locataire des stations concernées par son recours, elle disposait de la qualité pour recourir.
b. Selon D______ Sàrl, les inégalités de traitement causées par l'arrêt du Tribunal administratif du 22 janvier 2008 étaient choquantes. Les magasins annexes aux stations-service étaient extrêmement importants pour la survie économique de ces dernières.
c. Pour l'OCIRT, la situation avait été fixée définitivement par l'arrêt du Tribunal administratif confirmé par le Tribunal fédéral. Revenir sur les détails des effets de cet arrêt remettrait tout en chantier et ne serait pas satisfaisant du point de vue de la sécurité du droit, même si certaines inégalités existaient.
EN DROIT
Les recours joints ne portant pas sur les mêmes objets, leur recevabilité doit être examinée séparément.
D______ Sàrl déclare recourir contre le courrier que lui a adressé l'OCIRT le 12 janvier 2009 refusant de reconsidérer sa décision du 24 janvier 2007. Elle fonde sa demande sur l'art. 48 let. b LPA.
a. Selon cette disposition, la personne qui dispose d'un intérêt digne de protection a droit à la reconsidération d'une décision entrée en force si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision. La demande doit être faite à l'autorité de première instance.
Saisie d'une telle demande, l'autorité doit procéder en deux étapes : elle examine d'abord la pertinence du fait nouveau invoqué, sans ouvrir d'instruction sur le fond du litige, et décide ou non d'entrer en matière. Un recours contre cette décision est ouvert, le contentieux étant limité uniquement à la question de savoir si le fait nouveau allégué doit contraindre l'autorité à réexaminer la situation (ATF 117 V 8 p. 13 consid. 2a.; 109 Ib 246, p. 251, consid. 4a ; ATA/391/2008 du 29 juillet 2008). Lorsque l'autorité décide d’entrer en matière, elle instruit la demande et prend une nouvelle décision. A l'issue de cette procédure, la décision dont le réexamen est demandé ne sera pas nécessairement réformée au fond ; il peut en effet advenir que les circonstances nouvelles, constituant le nouvel état de fait, ne suffisent finalement pas à modifier le dispositif de la décision dont le réexamen est demandé. Un recours est néanmoins ouvert contre cette nouvelle décision, qui statue sur un autre état de fait que le précédent (art. 4 al. 1er LPA).
b. En l'espèce, dans son courrier du 12 janvier 2009, l'OCIRT a refusé d'entrer en matière sur la demande de reconsidération formée par D______ Sàrl au motif qu'aucun fait nouveau ne serait intervenu depuis sa décision du 24 janvier 2007. Par ce courrier, l'autorité déclare irrecevable une demande tendant à modifier des droits et des obligations au sens de l'art. 4 al. 1 let. c LPA. Un recours, limité à la question de savoir si le fait nouveau allégué par D______ Sàrl devait amener l'OCIRT à entrer en matière sur sa demande est ouvert contre cette décision, en application de l'art. 56A al. 2 de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05).
Le recours a été interjeté dans le délai de trente jours prévu par la loi (art. 63 al. 1 let a LPA).
En tant que destinataire directe de la décision attaquée, la recourante dispose par ailleurs de la qualité pour recourir.
Son recours est ainsi recevable.
La recevabilité de son recours doit dès lors être admise.
L'OCIRT a pris à l'encontre de D______ Sàrl, le 24 janvier 2007, trois décisions qui ont été attaquées par cette exploitante auprès du Tribunal administratif. Cette juridiction a rendu un arrêt donnant la liste précise des axes de circulation devant être considérés comme importants au sens de l'art. 26 OLT 2. Il se trouve qu'en examinant la validité de l'un des critères invoqués par l'OCIRT à l'appui des décisions attaquées, cette juridiction n'a pas examiné avec l'attention nécessaire si les stations concernées par cette argumentation se trouvaient en outre sur l'un des axes de circulation importants dont il avait précédemment établi la liste (point III de la partie en droit de l'ATA du 22 janvier 2008). Il est résulté de cette situation que les recours de certaines stations-service, dont celle exploitée par D______ Sàrl au X de la route A______, ont été admis à tort dans le dispositif de l'arrêt, qui a entériné l'erreur figurant au point III de ses motifs.
La première voie découle de l'art. 84 al. 1 LPA, selon lequel à la demande d’une partie, la juridiction qui a statué interprète sa décision, lorsqu’elle contient des obscurités ou des contradictions dans le dispositif ou entre le dispositif et les considérants, ce qui était clairement le cas en l'espèce. Cette voie était défavorable à D______ Sàrl, qui aurait perdu le droit à la dérogation qui lui avait été accordée à tort pour sa station sise au X, route A______, ainsi qu'il était aisé de le comprendre à la lecture de cet arrêt. Elle n'a pas été utilisée par la recourante.
La deuxième solution, plus favorable à D______ Sàrl, était de recourir devant le Tribunal fédéral contre l'ATA du 22 janvier 2008 pour tenter d'obtenir son annulation complète. C'est la voie qui a été choisie par D______ Sàrl et les autres stations concernées.
Dans son arrêt, le Tribunal fédéral a validé intégralement la liste des axes de circulation importants dressée par le Tribunal de céans dans son arrêt du 22 janvier 2008. Concernant la situation particulière de chacune des stations recourantes, il a indiqué ne pas avoir été saisi, de façon suffisamment motivée, de griefs propres à mettre en doute les motifs de l'arrêt attaqué. Si D______ Sàrl avait, à cette occasion, développé avec précision les contradictions qui figuraient au point III de l'ATA concerné, le Tribunal fédéral aurait sans doute clarifié la situation, ce qui n'a pu être fait.
En rejetant le recours des stations concernées, le Tribunal fédéral a confirmé l'ATA du 22 janvier 2008. Cet arrêt ne saurait aujourd'hui être invoqué comme un fait nouveau à l'appui d'une demande en reconsidération. Aucun changement n'est par ailleurs intervenu dans la situation de D______ Sàrl ou de S______, en l'espèce (axe de circulation devenu important suite à la construction d'une sortie d'autoroute à proximité, station reprise par une entreprise familiale non soumise aux conditions dérogatoires, etc). C'est donc à bon droit que l'OCIRT a refusé d'entrer en matière sur les deux demandes en reconsidération objets des présents recours et qu'il les a déclarés irrecevables pour les motifs susexposés.
Enfin, le principe d'égalité dans l'illégalité n'a pas pour fonction de permettre aux personnes ayant bénéficié provisoirement d'une erreur de l'autorité - au demeurant parfaitement reconnaissable - de se prévaloir de celle-ci pour contester la force de chose jugée d'un arrêt du Tribunal fédéral et prétendre avoir droit à une autorisation clairement déniée par ce dernier.
Les recours seront en conséquence rejetés.
Il sera mis à la charge des recourantes, qui succombent, un émolument conjoint et solidaire de CHF 2'000.- (art. 87 LPA). L'OCIRT disposant de son propre service juridique, n'a pas droit à une indemnité de procédure (ATA/606/2009 du 24 novembre 2009). S'agissant enfin de la conclusion de l'autorité intimée tendant au prononcé d’une amende pour téméraire plaideur, il n'appartient pas aux parties, qui ne disposent d'aucun intérêt digne de protection à cet égard, de prendre une telle conclusion (ATA/31/2009 du 20 janvier 2009).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevables les recours interjetés les 6 et 23 février 2009 par D______ Sàrl, d'une part, et S______ S.A., d'autre part, contre les décisions des 12 et 20 janvier 2009 de l'office cantonal de l'inspection et des relations du travail ;
au fond :
les rejette ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité ;
met à la charge de D______ Sàrl et de S______ S.A., prises conjointement et solidairement, un émolument de procédure de CHF 2'000.- ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Thomas Barth, avocat de D______ Sàrl, à Me Philippe Prost, avocat de S______ S.A., à l'office cantonal de l'inspection et des relations du travail, ainsi qu'au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
la présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :