POUVOIR JUDICIAIRE
A/3676/2009-FPUBL ATA/679/2009
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 22 décembre 2009
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Mes Alain Macaluso et Robert Assaël, avocats
contre
LA CHEFFE DE LA POLICE
EN FAIT
Le 18 juin 2007, Madame et Monsieur M______, parents de l’intéressé ainsi que Monsieur W______, son frère, ont déposé plainte pénale en mains du Procureur général.
L’intéressé ne présentait pas d’alcool dans le sang. En revanche, selon l’analyse toxicologique, les résultats étaient "indicateurs d’une consommation importante de cocaïne dans les trois derniers mois précédant le décès".
A la requête des plaignants, le rapport d’autopsie a été transmis par le Parquet au médecin de leur choix afin qu’il leur en donne connaissance et leur fournisse toutes explications nécessaires.
Les plaignants ont déposé un complément de plainte le 26 mars 2008 en précisant que le décès de M. J______ suscitait des interrogations à la suite de son arrestation musclée. Le décès n’était pas dû à l’absorption de cocaïne mais, vu les nombreuses contusions constatées sur le corps du défunt, les plaignants pensaient que l’intervention violente de la police avait pu, comme dans d’autres cas, entraîner, suite à une immobilisation, l’étouffement de la personne, voire causer un malaise cardiaque ayant entraîné des lésions cérébrales irréversibles. Enfin, le défunt ayant retiré CHF 25’000.- de son compte bancaire et seuls CHF 900.- ayant été retrouvés sur lui, les plaignants s’interrogeaient sur la disparition de cet argent.
Le 23 septembre 2008, le Procureur général a demandé à la police une enquête préliminaire qui a été confiée au commissaire Dominique Hammer, lequel a établi un rapport le 3 avril 2009. Le 6 juin 2007, les agents qui étaient intervenus avaient dressé des rapports détaillés. Ils avaient été, pour certains, entendus par leur hiérarchie, de même que Mme R______ et M. P______. Cette procédure avait été transmise à l’inspection générale des services (ci-après : IGS) à fin octobre 2008.
Le 7 octobre 2008, un avocat s’étant constitué pour la famille J______, il a prié le Procureur général de lui indiquer ce qui s’était passé depuis le 6 juin 2007, ses mandants étant sans nouvelle aucune de cette procédure depuis lors.
Au terme du rapport et après avoir réauditionné Mme R______ et M. P______ et pris contact avec les six agents qui étaient intervenus, M. Hammer a conclu que l’enquête effectuée n’avait pas permis de retracer l’emploi du temps de M. J______ entre le moment où il avait retiré de l’argent de la banque, celui où il s’était rendu à La Poste pour effectuer des paiements, la sortie de La Poste et l’arrivée chez M. P______. Aucun élément ne permettait d’établir que M. J______ avait sur lui la somme d’argent mentionnée lorsqu’il était arrivé chez son ami. Aucun élément ne permettait de mettre en cause l’un ou l’autre des intervenants comme auteur d’un vol.
Quant aux raisons du décès, elles résultaient du rapport d’autopsie précité.
A réception du rapport de M. Hammer, qui comportait en particulier celui établi le 14 juin 2007 à l’intention du Parquet du Procureur Général par le commissaire Junod et l’inspecteur Gougler, le Procureur général a prononcé le 23 avril 2009 une ordonnance de classement qui a été notifiée par pli recommandé au conseil des recourants. Aucun manquement ne pouvait être reproché à MM. V______, L______, T______, F______, N______, B______, A______ et S______.
Sur recours des plaignants, constitués parties civiles, la Chambre d’accusation a, par ordonnance du 2 septembre 2009, annulé cette décision de classement et renvoyé la cause P/8968/2007 au Parquet pour que le Procureur général requiert une information du chef d’infractions aux art. 117 et 128 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0), soit d’homicide par négligence et d’omission de prêter secours.
Une information a été ouverte pour ces chefs d’accusation le 3 septembre 2009.
Cette procédure a été confiée à Madame Alix Francotte Conus, juge d’instruction.
"vu les faits survenus dans la nuit du 5 au 6 juin 2007, les rapports de renseignements des 6 et 7 juin 2007 établis par MM. V______, N______, L______, B______, T______, F______ ;
vu le rapport du 14 juin 2007 de MM. Junod et Gougler ;
vu les déclarations des 5 et 9 juillet de MM. N______ et L______ ;
vu le rapport d’autopsie du 23 octobre 2007 ;
vu la plainte de la famille J______ et le complément à celle-ci ;
vu la déclaration de M. S______ du 16 janvier 2009 ;
le rapport final de M. Hammer du 3 avril 2009 ;
l’ordonnance de la Chambre d’accusation ;
l’ouverture d’une instruction préparatoire le 3 septembre 2009 ;
vu l’art. 36 et ss de la loi sur la police du 27 octobre 1957 (LPol - F 1 05) ;
considérant que le comportement de M. A______ respectivement de M. S______, dans cette affaire pourrait être considéré comme un manquement susceptible d’entraîner une sanction disciplinaire ;"
décidé de l’ouverture d’une enquête disciplinaire relative à ces faits ; suspendu la procédure jusqu’à droit jugé en pénal et indiqué aux intéressés qu’ils pouvaient se faire assister d’un représentant de leur association professionnelle. Cette décision ne comportait aucune voie de droit.
Par acte posté le 12 octobre 2009, M. A______ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif en faisant valoir d’une part, que la cheffe de la police n’était pas compétente pour ordonner l’ouverture d’une enquête administrative, seul le Conseiller d’Etat en charge du département des institutions, devenu depuis le 7 décembre 2009 le département de la sécurité, de la police et de l’environnement (ci-après : le département), pouvant prendre une telle décision et d’autre part, les faits sur lesquels devaient porter cette procédure disciplinaire étant prescrits d’autre part, au regard de la prescription de la responsabilité disciplinaire instituée par l’art. 37 al 6 LPol. Par ailleurs, le recourant avait un intérêt à faire constater d’entrée de cause ces faits car si l’enquête administrative était menée à terme, il subirait un préjudice irréparable.
Le 30 novembre 2009, la cheffe de la police a conclu au rejet du recours. Elle admettait qu’au regard de l’art. 57 let. c de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), ledit recours, dirigé contre une décision incidente, était recevable. Cependant, il devait être rejeté car selon l’art. 37 al 6 LPol, la responsabilité disciplinaire se prescrivait par un an après la découverte de la violation des devoirs de service et en tous cas par cinq ans après la dernière violation. Cette prescription était suspendue le cas échéant pendant la durée de l’enquête administrative. En l’espèce, elle avait été informée par le soit-transmis du Procureur général du 30 septembre 2008 du complément de plainte du 26 mars 2008, du rapport du commissaire Junod et de l’inspecteur Gougler du 14 juin 2007 et du rapport d’autopsie du 23 octobre 2007. C’était uniquement à ce moment-là, soit le 30 septembre 2008, qu’elle avait pu "s’interroger sur une éventuelle violation des policiers impliqués dans la présente procédure en lien avec le décès de Monsieur J______". Ainsi, "en notifiant la décision d’ouverture disciplinaire le 29 septembre 2009", laquelle est (était) arrivée dans la sphère du recourant le 30 septembre 2009, la cheffe de la police a (avait) bel et bien respecté le délai de l’art. 37 al. 6 LPol.
Par ailleurs, elle pouvait ordonner l’ouverture d’une procédure disciplinaire dans le cadre de ses compétences, telles que définies à l’art. 37 al. 2 LPol.
Le juge délégué a reclassé, numéroté et inventorié cette procédure pénale dans un ordre chronologique et les numéros de pièces indiqués dans la partie en droit ci-dessous sont ceux de cet exemplaire en mains du Tribunal administratif.
si elle n'avait pas eu connaissance le 20 juin 2007 déjà de ces événements, comme cela semblait résulter du tampon du 18 juin 2007 correspondant à la demande d'enquête préliminaire adressée à la police par un substitut du Procureur général , suivi d'un tampon du 20 juin comportant les mentions "Cheffe de la police" et "Gendarmerie" et d'un autre "Commandant" ;
comment fonctionnait en 2007, 2008 et 2009 l’IGS ;
à quelle date et par qui le commissariat à la déontologie avait été informé des faits survenus en juin 2007 en relation avec le décès de M. J______.
Le commissariat à la déontologie avait été informé par le service juridique de la police le 16 octobre 2008.
De 2007 jusqu'au 14 octobre 2009, l'IGS - composée de deux commissaires - recevait du service juridique de la police les plaintes déposées contre cette dernière et décidait de leur traitement. Depuis le 15 octobre 2009, l'IGS était constituée d'officiers et sous-officiers qui lui étaient rattachés directement : ils avaient pour mission d'effectuer les enquêtes préliminaires relatives aux plaintes contre la police.
EN DROIT
Le 18 septembre 2008, le Grand Conseil de la République et canton de Genève a modifié la loi d’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ -E 2 05). Cette novelle, entrée en vigueur le 1er janvier 2009, répond à l'art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) qui garantit l'accès au juge, et à l'art. 86 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) qui oblige les cantons à instituer des tribunaux supérieurs statuant en dernière instance comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral. Elle a notamment entraîné l'abrogation de l'art. 56B al. 4 LOJ et la modification de l'art. 56G LOJ. Ainsi, le Tribunal administratif est désormais compétent pour connaître des recours contre les décisions concernant le statut et les rapports de service des fonctionnaires et autres membres du personnel de l’Etat. En effet, depuis le 1er janvier 2009 également la commission de recours des fonctionnaires de police et de la prison a été supprimée. Le recours a donc été interjeté auprès de la juridiction compétente (art. 56A LOJ).
Il l’a été dans le délai de dix jours prescrit par l’art. 63 al. 1 let b LPA, de sorte qu’il est recevable à cet égard.
A teneur de l'art. 57 let. c LPA : "sont susceptibles d'un recours les décisions incidentes qui, si elles étaient exécutées, causeraient un préjudice irréparable à l'une des parties". C'est la raison pour laquelle, de jurisprudence constante, la décision d'ouverture d'enquête administrative - et a fortiori celle d'enquête disciplinaire - n'étaient pas susceptibles de recours car de telles décisions n'étaient en principe pas de nature à causer un préjudice irréparable (ATA/628/2008 du 16 décembre 2008),
Toutefois, depuis le 1er janvier 2009, l'art. 57 let. c LPA a été complété. Il prévoit dorénavant que sont également susceptibles de recours les décisions incidentes "si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse". Cette dernière condition serait manifestement remplie - et le recours recevable - s'il était avéré d'entrée de cause que la responsabilité disciplinaire du recourant était d'ores et déjà prescrite, ainsi que celui-ci l'allègue.
L'ouverture d'une enquête administrative serait en effet du ressort du président du département (art. 37 al. 2 LPol) et devrait être ordonnée si l'autorité envisage le prononcé de l'une des sanctions les plus graves prévues par l'art. 36 LPol, soit la réduction du traitement pour une durée déterminée (let. c), la dégradation (let. d) ou la révocation (let. e).
Or, bien que la loi ne prévoie pas de formaliser l'ouverture d'une enquête disciplinaire, rien ne l'interdit. Cependant, si cette décision est prise, comme en l'espèce, par la cheffe de la police, il faut en déduire que celle-ci se bornera alors à prononcer cas échéant une sanction entrant dans sa sphère de compétence, à savoir un blâme ou des services hors tour (art. 36 al. 2 LPol), ainsi que cela résulte expressément de la réponse au recours du 30 novembre 2009.
Reste à examiner si "la responsabilité disciplinaire" - selon la terminologie de l'art. 37 al. 6 LPol - du recourant est prescrite.
Les modifications de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05), entrées en vigueur le 31 mai 2007, ont entraîné plusieurs modifications de la LPol, en introduisant dès cette même date un article 37 al. 6 LPol, dont le contenu est identique à l'art. 27 al. 7 LPAC ou encore l'art. 130A al. 7 de la loi sur l’instruction publique du 6 novembre 1940 (LIP - C 1 10), à savoir :
"La responsabilité disciplinaire se prescrit par un an après la découverte de la violation des devoirs de service et, en tout cas, par cinq ans après la dernière violation. La prescription est suspendue, le cas échéant, pendant la durée de l'enquête administrative".
Comme la décision attaquée n'ordonne pas l'ouverture d'une enquête administrative, mais celle d'une procédure disciplinaire, celle-là ne suspend pas la prescription de "la responsabilité disciplinaire". Il serait d'ailleurs plus conforme au droit de parler non de responsabilité disciplinaire mais de la prescription de l'action disciplinaire.
En l'espèce, il faut donc déterminer si le 29 septembre 2009, l'action disciplinaire était prescrite, ce qui revient à établir la date de la découverte de la violation des devoirs de service par la cheffe de la police, puisque celle-ci, après avoir pris connaissance le 1er octobre 2008 des plaintes des 18 juin 2007 (pce 2) et 26 mars 2008 (pce 50) de la famille J______, du rapport d'autopsie du 23 octobre 2007 (pces 28 à 48), des déclarations faites en 2007 et 2008 par les divers agents intervenus dans cette affaire (pces 8, 9, 19 à 22, 75 et 76), puis ultérieurement du rapport du 3 avril 2009 du commissaire Hammer (pces 58 à 81) et de l'ordonnance de classement prononcée par le Procureur général le 23 avril 2009 (pces 82 à 84), avait estimé jusqu'alors qu'aucune violation de ces devoirs n'avait été commise par le recourant.
Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique) (ATF 132 V 321 consid. 6 p. 326 ; 129 V 258 consid. 5.1 p. 263/264 et les références citées). Le Tribunal fédéral utilise les diverses méthodes d’interprétation de manière pragmatique, sans établir entre elles un ordre de priorité hiérarchique (ATF 133 III 175 consid. 3.3.1 p. 178 ; 125 II 206 consid. 4a p. 208/209 ; ATA/422/2008 du 26 août 2008 consid. 7). Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les arrêts cités).
Le juge est, en principe, lié par un texte légal clair et sans équivoque. Ce principe n’est cependant pas absolu. En effet, il est possible que la lettre d’une norme ne corresponde pas à son sens véritable. Ainsi, l’autorité qui applique le droit ne peut s’en écarter que s’il existe des motifs sérieux de penser que le texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d’autres dispositions (ATF 131 I 394 consid. 3.2 p. 396 ; 131 II 13 consid. 7.1 p. 31 ; 130 V 479 consid. 5.2 p. 484 ; 130 V 472 consid. 6.5.1 p. 475). En dehors du cadre ainsi défini, des considérations fondées sur le droit désirable ne permettent pas de s’écarter du texte clair de la loi surtout si elle est récente (ATF 118 II 333 consid. 3e p. 342 ; 117 II 523 consid. 1c p. 525).
En l'espèce d'ailleurs, rien ne permet de comprendre pourquoi seule la seconde requête du 23 septembre 2008 du Procureur général (pce 54) de procéder à une enquête préliminaire a été portée à la connaissance de la cheffe de la police, alors qu'une même requête avait déjà été faite en ce sens par un substitut le 18 juin 2007 (pce 1).
Quant aux travaux préparatoires relatifs à la modification de la LPAC n'éclairent pas du tout cette notion (Mémorial des séances du Grand Conseil, 2006-2007/VI D 29, séance du 23 mars 2007, ch. 7 Prescription des sanctions disciplinaires). Ils reflètent toutefois deux soucis du législateur, à savoir d'une part, le maintien d'une prescription relative (un an) et absolue (cinq ans) "de manière à contraindre l'employeur à prendre des mesures dans un délai relativement bref après la découverte de la violation des devoirs de service, pour éviter de laisser le fonctionnaire concerné dans l'incertitude", et d'autre part, la suspension de la prescription pendant l'enquête administrative pour garantir "dans tous les cas la possibilité pour l'Etat de sévir, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui".
Aucune inculpation n'a cependant été prononcée à ce jour et une expertise est envisagée, de sorte que l'issue de la procédure pénale est encore lointaine.
En l'occurrence, c'est donc à la date de la réception de la décision de la Chambre d'accusation du 2 septembre 2009 que la découverte de la violation des devoirs de service doit être arrêtée.
En conséquence, le 29 septembre 2009, date de la décision attaquée, la prescription relative d'un an de l'action disciplinaire à l'encontre de M. A______ n'était pas acquise.
Toute autre solution conduirait la hiérarchie à solliciter systématiquement du chef du département l'ouverture d'une enquête administrative pour permettre la suspension de la poursuite disciplinaire, ce qui serait souvent injustifié et/ou disproportionné.
Vu l’issue du litige un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant. Il ne lui sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 12 octobre 2009 par Monsieur A______ contre la décision la cheffe de la police du 29 septembre 2009 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 500.- ;
dit qu’il ne lui sera pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Mes Alain Macaluso et Robert Assaël, avocats du recourant, ainsi qu'à la cheffe de la police et, pour information, à Madame Alix Francotte Conus, juge d’instruction.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mme Hurni, M. Dumartheray, juges, M. Bonard, juge suppléant.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
la présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :