POUVOIR JUDICIAIRE
A/2718/2008-GC ATA/354/2009
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 28 juillet 2009
dans la cause
Monsieur Jean-Jacques BOCION représenté par Me Pascal Pétroz, avocat
contre
GRAND CONSEIL
EN FAIT
Sur ce bien-fonds, sont édifiés une habitation d'une surface de 119 m2 qui se trouve dans un état de dégradation avancé (n° 3), un ancien bâtiment en ruine (n° 330), deux anciennes porcheries de 258 m2 (n° 701) et de 151 m2 (n° 331) et une petite annexe en ciment, de 12 m2 (n° 229).
Ces bien-fonds sont sis en zone agricole.
La Petite-Grave ayant perdu toute vocation agricole depuis plusieurs années, la commune souhaitait sortir le hameau du régime de la zone agricole tout en le protégeant, pour faciliter la transformation des habitations et construire des logements communaux pour les jeunes adultes du village.
Le plan initial classait une grande partie de la parcelle appartenant à M. Bocion dans la zone à bâtir envisagée.
Le 19 août 1998, M. Bocion a donné son accord pour céder à la commune la portion de terrain nécessaire à la réalisation du projet communal.
Dans le cadre des travaux parlementaires, la question de savoir quelles parcelles devaient être intégrées dans le périmètre en question a été âprement discutée. Deux nouveaux projets ont vu le jour.
Le 28 juin 2002, le plenum du Grand Conseil a renvoyé le projet alors en examen (PL 7886-A) à la commission d'aménagement du canton.
Le 27 juin 2003, l'art. 22 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 alors en vigueur (aLaLAT - L 1 30), sur lequel ce projet se fondait, a été abrogé et remplacé par une nouvelle réglementation, le déclassement d'un hameau en zone à bâtir ayant été considéré par le parlement comme non conforme à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700).
Le projet de la commune a alors été abandonné.
Par une résolution du 19 septembre 2005, le Conseil municipal de la commune de Cartigny a demandé au département d'entamer une procédure de déclassement de La Petite-Grave en zone de hameau au sens de l'art. 22 LaLAT, nouvellement entré en vigueur, et d'élaborer parallèlement un plan de site.
Le 26 avril 2006, les deux projets y relatifs ont été soumis à une enquête publique (PL 29'480-506 et PL 29'479-508).
Le PL 29'480-506 prévoit le déclassement en zone de hameau d'un périmètre tracé à environ 6 mètres des façades des bâtiments formant l'essentiel des constructions sises sur ce site. Quelques bâtiments isolés n'y sont pas intégrés.
Ce plan prévoit par ailleurs la création d'une zone de développement 4B protégée dans le prolongement de la zone de hameau ; il déclasse à cette fin une partie de la parcelle n° 2'800, située au nord-est du village, sise en zone agricole, ainsi qu'une petite partie du terrain de M. Bocion (parcelle n° 2'096).
Le plan de site (PL 29'479-508), prévoit sur la parcelle n° 2'800 l'implantation d'un immeuble de logement de deux niveaux (A), et celle d'un petit bâtiment (B), également affecté en logement, sur la partie déclassée de la parcelle de M. Bocion, là où est implanté actuellement le bâtiment à usage d’habitation.
Le 24 mai 2006, M. Bocion s'est déclaré opposé au projet.
Ce nonobstant, le Conseil municipal a décerné à l'unanimité un préavis favorable.
Le 18 avril 2007, M. Bocion a formé opposition auprès du Conseil d'Etat, pour des motifs qui seront exposés ci-après.
Le 24 avril 2008, la loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Cartigny (création d'une zone de hameau et de développement 4B protégée) au lieu-dit La Petite-Grave a été adoptée par le Grand Conseil qui a également rejeté l'opposition de M. Bocion, "pour les motifs exposés dans le rapport de la commission chargée de l'étude de la présente loi".
Par arrêté du 18 juin 2008, publié dans la Feuille d'avis officielle (ci-après : FAO) le 23 juin 2008, le Conseil d'Etat a promulgué ladite loi.
M. Bocion a recouru auprès du Tribunal administratif contre cette loi le 24 juillet 2008. Il conclut à son annulation et à ce que le tribunal de céans classe l'intégralité de sa parcelle en zone à bâtir.
La délimitation de la zone de hameau n'était pas contestée. En revanche, l'autorité intimée aurait dû inclure la totalité de sa parcelle en zone à bâtir. En effet, l'art. 15 LAT prévoyait que devaient être classés en zone à bâtir les terrains largement bâtis ou ceux qui seraient probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir. La parcelle n° 2'096 comportait déjà plusieurs constructions ; attenante aux futurs logements que la commune souhaitait construire, elle serait en outre nécessaire à la construction dans un proche avenir. Il y avait également un intérêt public à ce classement ; la construction d'une douzaine de logements en lieu et place de l'habitation existante permettrait en effet l'assainissement de sa parcelle, qui était classée au cadastre des sites pollués. Il n'existait aucun intérêt digne de protection au maintien de ce terrain en zone agricole. Le maire lui-même avait déclaré ne pas être opposé à une telle extension de la zone 4B protégée. La question de l'accès pouvait se résoudre par la construction d'une route de contournement du hameau. Le refus de classer l'intégralité de sa parcelle en zone à bâtir ne répondant à aucune logique ni justification, il était arbitraire. Il violait également la garantie de la propriété et le principe de l'égalité de traitement, car la parcelle voisine n° 2'800, destinée à l'agriculture et sur laquelle aucun bâtiment n'était édifié, avait été classée en zone 4B, contrairement à la sienne.
Il n'était pas possible d'étendre la zone à bâtir au-delà de celle constituée par le plan ; la création de la zone 4B à cet endroit se justifiait non par le développement, mais par la conservation et la protection du hameau. Seul l'art. 22 LaLAT était applicable à cette mesure de planification, à l'exclusion de l'art. 15 LAT. Le terrain du recourant était excentré et isolé par rapport au reste du hameau et n'en faisait pas partie. L'urbanisation de la totalité de sa parcelle impliquait nécessairement la création d'une nouvelle desserte, que la commune ne souhaitait pas réaliser. L'intérêt public au maintien de ce bien-fonds en zone agricole résultait de la nécessité de conserver le caractère du hameau et son échelle ; l'urbanisation proposée par le recourant conduisait à sa dénaturation. L'autorité intimée avait hésité à ne classer que la parcelle n° 2'800 en zone à bâtir, mais le bâtiment d'habitation de M. Bocion, sis sur la parcelle n° 2'096 et inclus dans ladite zone, était apparu comme digne d'intérêt. Faute d'entretien, cette construction était quasiment tombée en ruine et il était probable qu'elle ne pourrait finalement pas être conservée.
Les constructions sises sur la parcelle n° 2096 étaient en état de dégradation avancé. Selon M. Bocion, l'habitation (B. n° 3) avait été endommagée par un incendie. Elle n'avait plus de vocation agricole depuis 46 ans environ. Pour le Grand Conseil, il était douteux que le maintien de ce bâtiment puisse être exigé de son propriétaire. Le recourant souhaitait construire huit à douze logements sur sa parcelle et transformer le reste en un parc pour les enfants.
La loi attaquée violait le principe de l'égalité à un titre encore ; le déclassement du hameau de Chevrens, sur la commune d'Anières, était en tous points comparable à celui de La Petite-Grave. De petites zones 4B protégées avaient été admises dans ce plan, alors que la parcelle du recourant en avait été exclue dans le plan litigieux.
Le 27 avril 2009, le Grand Conseil a déclaré persister dans les termes de sa réplique.
Le 2 juin 2009, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
Le recours est dirigé contre la loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Cartigny (création d'une zone de hameau et de développement 4B protégée) au lieu-dit La Petite-Grave. Cette loi, adoptée par le Grand Conseil le 24 avril 2008, constitue une mesure d'aménagement du territoire au sens de l'art. 12 LaLAT.
Aux termes de l'article 35 LaLAT, la décision par laquelle le Grand Conseil adopte un plan d'affectation du sol visé à l'article 12 LaLAT peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif (al. 1). Le délai pour interjeter recours est de 30 jours dès la publication de l'arrêté de promulgation de la loi (al. 2). Le recours n'est par ailleurs recevable que si la voie de l'opposition a été préalablement épuisée (al. 4). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) est applicable (al. 5).
En l'espèce, le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente. La voie de l’opposition ayant été préalablement épuisée, l’exigence de subsidiarité du recours est également respectée. Il est donc recevable de ce point de vue.
Le recours est ainsi recevable.
Le recourant ne conteste pas la délimitation de la zone de hameau ; il estime que le Grand Conseil aurait dû inclure l'intégralité de sa parcelle dans la zone à bâtir (4B protégée), constituée par le plan attaqué.
Pour déterminer l’affectation du sol sur l’ensemble du territoire cantonal, celui-ci est réparti en zones (art. 14 al. 2 LAT et 12 al. 1er LALAT). Aux termes de l'article 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a), ou seront probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). La 4ème zone est divisée en 2 classes : la 4ème zone urbaine (zone 4A) et la 4ème zone rurale (zone 4B) applicable aux villages et aux hameaux. Selon l'article 19 al. 2 LALAT, cette zone est destinée principalement aux maisons d’habitation, comportant en principe plusieurs logements. Lorsque celles-ci ne sont pas susceptibles de provoquer des nuisances ou des inconvénients graves pour le voisinage ou le public, des activités peuvent également y être autorisées. Le changement de destination d’une construction à vocation agricole n’est autorisé que dans la mesure où il ne lèse aucun intérêt prépondérant de l’agriculture.
Par ailleurs, en vue de favoriser l’urbanisation, la restructuration de certains territoires, l’extension des villages ou de zones existantes, la création de zones d’activités publiques ou privées, le Grand Conseil peut délimiter des périmètres de développement, dits zones de développement, dont il fixe le régime d’affectation. A l’intérieur de ces périmètres, le Conseil d’Etat peut, en vue de la délivrance d’une autorisation de construire, autoriser le DCTI à faire application des normes résultant de la zone de développement, en lieu et place de celles de la zone à laquelle elle se substitue (art. 12 al. 4 LaLAT).
Contrairement à ce que soutient le Grand Conseil, ce sont ces dispositions qui s’appliquent à la création de la zone de développement 4B constituée par le plan attaqué, et non l’art. 22 LaLAT, qui concerne la délimitation de la zone de hameau.
Aux termes de l'art. 33 al. 2 LAT, le droit cantonal doit prévoir au moins une voie "de recours" contre les plans d’affectation. Parmi les autorités chargées de cette tâche, l'une d'elle au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Selon la jurisprudence, cette disposition institue une protection juridique en faveur des propriétaires ou autres citoyens concernés par la planification (Arrêt du Tribunal fédéral 1C.84/2008 du 28 mai 2008 consid. 6). Pour le Tribunal fédéral, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité ; l'autorité devant vérifier que la planification contestée devant elle est "juste" et "adéquate" (Arrêt du Tribunal fédéral 1C.84/2008 précité).
Le Tribunal fédéral considère que l'exigence de la voie de "recours" visée par l'art. 33 al. 2 LAT est assurée par l'instauration, en droit cantonal, d'une voie d'opposition, soit d'un contrôle effectué par la même autorité que celle ayant adopté le plan attaqué (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C.17/2008 du 13 août 2008 consid. 2.4.1). L'art. 33 LAT n'est ainsi pas violé lorsque l'autorité d'adoption de la mesure et celle contrôlant sa légalité sont les mêmes, comme c'est le cas en l'espèce (le Grand Conseil étant compétent pour adopter le plan et statuer sur l'opposition selon l'art. 16 al. 5 LALAT). Dans son contrôle subséquent, le Tribunal administratif limite dès lors son pouvoir d'examen à la violation des seuls faits et du droit, en appliquant la réserve figurant à l'art. 61 al. 2 LPA (ATA/200/2008 du 29 avril 2008 consid. 3 ; ATA/331/2007 du 26 juin 2007 consid. 2 ; ATA/474/2006 du 31 août 2006 consid. 5 ; ATA/352/2005 du 24 mai 2005 ; ce qu'il ne fait pas lorsque cette voie de l'opposition n'existe pas et qu'un contrôle direct est prévu auprès de lui : voir à ce sujet ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C.84/2008 précité; 1C.348/2007 du 21 décembre 2007 consid. 4.2 ; 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2 ; ATA/251/2009 du 19 mai 2009 consid. 3d). Conformément à la jurisprudence, cette limitation au pouvoir d'examen ne heurte pas, dans cette hypothèse, l'art. 33 LAT, puisque l'exigence minimale du contrôle complet garantie par cette disposition est assurée par la voie de l'opposition. La question de savoir ce qu’il en serait dans le cas contraire est exorbitante au présent litige et peut souffrir de rester ouverte (voir toutefois ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C.348/2007 du 21 décembre 2007 consid. 4.2 et 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2).
Le tribunal de céans ne peut ainsi revoir l’opportunité du plan litigieux et, en particulier, le choix de l'autorité intimée de déclasser un terrain plutôt qu'un autre. Il doit se borner à examiner si la solution adoptée est conforme à la loi.
En outre, selon la jurisprudence, la création d'une zone à bâtir par le biais d'un plan d'affectation spécial pour un projet concret est en principe admissible si les buts et les principes de l'aménagement du territoire sont respectés. La mesure de planification doit être fondée sur une pesée des intérêts en présence objectivement justifiable. Elle ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la création de petites zones à bâtir inadmissibles. De telles zones ne peuvent être admises si elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du territoire que sont la concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 124 II 391 consid. 2c et 3a p. 393 ss ; 119 Ia 300 consid. 3b p. 303 ; 116 Ia 339 consid. 4 p. 343 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C.225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1 ; 1A.271/2005 du 26 avril 2006, consid. 3.1 publié in ZBl 2007 p. 30 et RDAF 2008 I p. 526).
En l’espèce, la parcelle du recourant ne saurait être considérée comme étant « déjà largement bâtie » au sens de l’art. 15 LAT. La création de la zone à bâtir litigieuse ne se fonde d'ailleurs pas sur cette condition. Le déclassement est motivé par la réalisation d’un projet concret et modeste, qui s’implante dans le prolongement de la zone de protection du hameau, constituée à la même occasion. L’emplacement choisi permet de concentrer l’habitat, contrairement à la solution qu’offrait la parcelle du recourant, qui est plus excentrée du hameau. Ce sont donc bien des raisons objectives et reconnues d’intérêt public (création de logements pour les jeunes familles de la commune), qui ont présidé les choix opérés, conformément à la LAT et à la jurisprudence précitée.
Ce grief sera donc rejeté.
Le refus de classer la parcelle du recourant en zone à bâtir ne viole donc pas la garantie de la propriété.
Le principe d’égalité de traitement n’est ainsi pas violé.
Enfin, le principe de la bonne foi n’entre pas en ligne de compte, ses conditions d’application n’étant à l’évidence pas réunies (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 ; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 ; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées ; Arrêt du Tribunal fédéral 1P.373/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2 ; G. MULLER/U. HÄFELIN/ F.UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2006, 5ème éd., p. 130 ss ; A. AUER/ G. MALINVERNI/ M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2006, vol. 2, 2ème éd., p. 546, n. 1165 ss ; P. MOOR, Droit administratif, Berne 1994, vol. 1, 2ème éd., p. 430, n. 5.3.2.1).
Au vu des considérants qui précèdent, le recours sera rejeté.
Un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe. Aucune indemnité ne sera allouée au Grand Conseil (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 24 juillet 2008 par Monsieur Jean-Jacques Bocion contre la loi du Grand Conseil du 24 avril 2008 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 2'000.- ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 et ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi communique le présent arrêt à Me Pascal Petroz, avocat du recourant ainsi qu'au Grand Conseil.
communique le présent arrêt à Me Pascal Pétroz, avocat du recourant ainsi qu'au Grand Conseil.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
M. Tonossi
la présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :