POUVOIR JUDICIAIRE
A/342/2008-DT ATA/235/2009
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 12 mai 2009
dans la cause
Monsieur Joël CHARRIÈRE
et
Monsieur Roland CHARRIÈRE
et
SOCIÉTÉ DES MOUETTES GENEVOISES DE NAVIGATION S.A. représentés par Me Antoine Böhler, avocat
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE
EN FAIT
A teneur du chiffre 3 de cet arrêté, le département prenait acte que c’était Monsieur Roland Charrière qui exploiterait ce chantier naval, en garantissant la mise à disposition gratuite d’une place de bateau au profit de la SMGN. Cette dernière et M. Charrière s’engageaient à permettre à la navigation de plaisance l’accès à ce chantier naval. Cette autorisation d’occupation du domaine public était délivrée pour une période de quinze ans, venant à échéance le 31 décembre 2007, date à laquelle cette construction deviendrait gratuitement propriété de l’Etat de Genève.
Cet arrêté comportait un chiffre 6 ainsi libellé :
"Le département est disposé à renouveler la permission à son échéance, à des conditions à définir, soit au profit de M. Roland Charrière et/ou de son fils, soit au profit de la SMGN".
Depuis le 1er juin 2005, le service des amarrages et du domaine public du lac a été transféré au département du territoire (ci-après : DT). Il porte dorénavant le nom de capitainerie cantonale (ci-après : la capitainerie) et est rattaché au domaine de la nature et du paysage.
Le 11 juillet 2007, la capitainerie a prié la SMGN et Monsieur Joël Charrière, administrateur de celle-ci et fils de M. Roland Charrière, de lui faire part d’ici le 31 août 2007 de leurs intentions, la permission précitée venant à échéance le 31 décembre de la même année.
Le 15 août 2007, la SMGN, sous la plume de son administrateur et président, Me Antoine Böhler, ainsi que MM. Roland et Joël Charrière ont répondu qu’ils désiraient que le bâtiment en question fasse l’objet d’une permission d’occupation du domaine public délivrée à M. Joël Charrière dès lors que c’était lui qui allait assumer l’exploitation du chantier dès le 1er janvier 2008. Comme prévu, la propriété du bâtiment reviendrait à l’Etat de Genève dès cette date mais la SMGN resterait propriétaire de la centrale solaire ainsi que de tous les accessoires de celle-ci montés respectivement sur le toit et dans le bâtiment dans le cadre du projet dit de la "Rade Solaire".
Par courrier du 7 novembre 2007, M. Joël Charrière a prié la capitainerie de délivrer la permission sollicitée au nom de Swissboat Roland et Joël Charrière. Cette entreprise individuelle était inscrite au registre du commerce de Genève depuis 1977. Elle avait pour but notamment le commerce et la location de bateaux ainsi que toute activité de chantier naval. Il s’agissait d’une entreprise individuelle au nom de Roland Charrière qui serait transférée en 2008 à son fils.
Dans ce courrier, M. Joël Charrière assurait que les activités du chantier naval seraient très restreintes. Celui-ci serait principalement utilisé pour entretenir la flotte de Swissboat, qui se composait de huit bateaux, et celle de la SMGN, qui comportait six bateaux, dont trois vieux en bois. Dans ce chantier pourraient aussi être rénovés de vieux bateaux en bois, telle la vedette "Doylin" de la police du lac et ceux d’autres clients.
Etaient mentionnés la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (L 1 05) et le règlement sur l'occupation des eaux publiques du 15 décembre 1986 (L 1 05.04).
La permission était valable du 1er janvier au 31 décembre 2008 et n'était pas renouvelable (ch. 3.2). Elle portait sur "l'emplacement SMGN" selon le plan 1416 et était limitée à l'occupation du domaine public selon l'emprise de l'atelier occupant au sol une surface de 12,50 m. x 10 m. ainsi qu'une surface de travail à ciel ouvert de 10 m x 10 m. en prolongement dudit atelier (ch. 4.2).
Elle était soumise au paiement d'une redevance annuelle totale de CHF 2'625.- (ch. 7.1.3).
Cette décision était susceptible de recours dans les 30 jours auprès du Tribunal administratif.
Les recourants se prévalaient des principes de la légalité, de la bonne foi de l'administration et de la proportionnalité.
Il n'existait aucun autre emplacement permettant d'abriter leur chantier naval, le projet relatif au réaménagement de Corsier-Port n'étant pas achevé ; dès lors, la capitainerie aurait dû trouver une solution moins incisive permettant non seulement de réaménager le quai marchand à moyen terme tout en évitant d'entraver l'exercice du service octroyé par les recourants. Ils devaient pouvoir entretenir les bateaux de Swissboat mais également ceux de la SMGN, faute de quoi ils devraient cesser le service public offert aux usagers.
Répondant le 5 avril 2007 à une motion déposée par plusieurs députés (motion M 1159-B), le Conseil d’Etat avait indiqué qu’après l’agrandissement de Baby-Plage, le remaniement du quai marchand des Eaux-Vives était prévu, impliquant notamment l’enlèvement du conteneur des gardes-ports et la réorganisation du site des entreprises lacustres.
Les recourants ne bénéficiaient pas de droits acquis. De plus, il existait "à Genève un bon nombre d'autres chantiers navals qui pourraient entretenir" les bateaux de Swissboat et de la SMNG, de sorte qu'il n'était pas indispensable de disposer d'ateliers sur les quais pour effectuer de tels travaux.
Les magistrats de la Ville de Genève et du canton avaient défini un ordre de priorité qui consistait à "favoriser la promenade, l'accès au lac, voire la baignade dans la rade, au détriment des activités des entreprises de travaux lacustres".
La permission provisoire accordée avait pour but de permettre aux recourants de quitter les lieux.
a. MM. Charrière avaient considéré que la SMGN avait un intérêt juridique à recourir contre la permission du 21 décembre 2007 même si elle n’était pas destinataire de celle-ci. Ils avaient dressé un plan le 2 février 2008 comportant les surfaces qui seraient nécessaires à l’entretien des mouettes, des bateaux de Swissboat et de la "Neptune" afin de permettre à l’Etat de poursuivre ses pourparlers avec la commune de Collonge-Bellerive pour transférer leurs installations sur le terrain se trouvant derrière le chantier naval de Corsier-Port. Ils avaient remarqué qu’à proximité du Vengeron se trouvait un terrain au bord du lac, à l’abandon. A leur connaissance, c’était le seul de tout le canton qui était au bord du lac et facilement accessible. Il était en mains d’une dizaine de propriétaires dont il n’avaient pas obtenu de réponse. Ils bénéficiaient également en face de l’hôtel Beau-Rivage sur le quai du Mont-Blanc d’un élévateur pour sortir de l’eau les bateaux de plus de vingt tonnes, tels ceux de Swissboat, à savoir "Bécassine", "La Sarcelle", "l’Elma" et le "Star of Geneva". Les deux bateaux se trouvant sur le Rhône pouvaient être sortis à l’usine des Cheneviers. Quant au "Grèbe" qu’ils avaient racheté à la Compagnie Générale de Navigation sur le Lac Léman (ci-après : CGN), il pourrait être sorti de l’eau à Ouchy ou, comme cela avait été le cas pour la "Neptune", sur le quai de Cologny au moyen de deux grues spéciales.
Enfin, ils disposaient à Meyrin, en zone industrielle, d’un terrain sur lequel étaient entreposées deux mouettes en bois, classées au patrimoine, et qui devaient être restaurées. Sur cette parcelle se trouvaient également le moule des deux mouettes solaires ainsi que les remorques correspondantes. Toutefois, si ces bâtiments devaient être déplacés, un convoi spécial était nécessaire. De plus, ce terrain était totalement occupé.
b. Les représentants du DT ont indiqué avoir reçu du Conseil d’Etat la mission de dégager la rade et de rendre accessible à la population toute la partie située en aval du jet d’eau. C’était la raison pour laquelle un délai avait été octroyé aux entreprises de travaux lacustres se trouvant à proximité du chantier naval des recourants, qui toutes recevraient des décisions similaires lorsque leurs autorisations en cours de validité viendraient à échéance.
Le département allait s’efforcer d’aider les recourants à trouver des solutions mais ceux-ci devaient chercher des terrains de leur côté. Le département a encore relevé qu’il n’avait pas reçu le courrier précité daté du 15 août 2007 et non signé par M. Joël Charrière. L’intimé en avait toutefois pris connaissance, cette pièce figurant dans le chargé des recourants.
D’entente entre les parties, la cause a été suspendue jusqu’au 31 décembre 2008.
a. Le 17 décembre 2008, le DT a répondu qu’au 1er janvier 2009, la permission contestée viendrait à échéance, de sorte que le recours avait perdu tout objet en cours de procédure, raison pour laquelle il devait être déclaré irrecevable et sans objet.
Pour la première fois, l'intimé alléguait que les recours formés par M. Roland Charrière et la SMGN étaient irrecevables faute de qualité pour agir, les destinataires de la décision contestée étant Swissboat et M. Joël Charrière uniquement.
Nul ne pouvait contraindre le département à accorder une nouvelle permission, qui plus est d’une durée indéterminée.
Les recourants devaient être condamnés aux frais et dépens.
b. Le 19 décembre 2008, sous la plume de leur conseil, les recourants ont fait valoir qu’ils s’étaient efforcés depuis l’audience de comparution personnelle de rechercher des solutions alternatives à l’exploitation du chantier naval du quai des Eaux-Vives mais aucune solution concrète n’avait pu être trouvée. Ils sollicitaient la suspension à nouveau de la cause et sa reprise dans six mois car l’éventuelle confirmation de la décision attaquée, en l’absence de toute solution de rechange, compromettrait gravement l’exercice par la SMGN du service public pour l’année 2009 de même que les engagements pris dans le cadre du contrat de prestations 2009/2010.
EN DROIT
Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Aux termes de l’art. 60 let. b LPA, ont qualité pour recourir, toutes les personnes qui sont touchées directement par une décision et ont un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée et modifiée.
Vu l'issue du litige, la qualité de parties de M. Roland Charrière et de la SMGN peut demeurer ouverte, celle de M. Joël Charrière, destinataire de la décision attaquée, n'étant pas contestable.
Un intérêt digne de protection suppose un intérêt actuel à obtenir l’annulation de la décision attaquée (ATF 131 II 361 consid. 1.2 p. 365 ; 128 II 34 consid. 1b p. 36 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_69/2007 du 11 juin 2007 consid. 2.2 ; 2C_74/2007 du 28 mars 2007 consid. 2 ; H. SEILER, Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], Berne 2007, n. 33 ad art. 89 LTF p. 365 ; K. SPUHLER/A. DOLGE/D. VOCK, Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], Zurich/St-Gall 2006, n. 5 ad art. 89 LTF p. 167). L’existence d’un intérêt actuel s’apprécie non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi lors du prononcé de la décision sur recours ; s’il s’éteint pendant la procédure, le recours, devenu sans objet, doit être simplement radié du rôle (ATF 125 V 373 consid. 1 p. 374 ; 118 Ib 1 consid. 2 p. 7 ; Arrêt du Tribunal fédéral 2A.732/2006 du 23 avril 2007 consid. 1 ; ATA/195/2007 du 24 avril 2007 consid. 3 et 4 ; ATA/175/2007 du 17 avril 2007 consid. 2a ; ATA/915/2004 du 23 novembre 2004 consid. 2b) ou déclaré irrecevable (ATF 123 II 285 consid. 4 p. 286 et ss. ; 118 Ia 46 consid. 3c p. 53 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_69/2007 du 11 juin 2007 consid. 2.3 ; ATA/195/2007 du 24 avril 2007 ; ATA/640/2005 du 27 septembre 2005 ; ATA/552/2005 du 16 août 2005).
La fonction du juge n’est d'ailleurs pas de "faire de la doctrine". Les tribunaux ne se prononcent ainsi que sur des recours dont l’admission élimine véritablement un préjudice concret (P. MOOR, Droit administratif, tome II, Berne, 2002, p. 642 ; ATA/146/2009 du 24 mars 2009 ; ATA/514/2008 du 7 octobre 2008).
En l'espèce toutefois, la permission octroyée est arrivée à échéance pendant que, d'entente entre les parties, la cause était suspendue avec l'espoir qu'une solution soit trouvée.
Tel n'a pas été le cas et il ne résulte pas de l'écriture du département du 17 décembre 2008 que celui-ci aurait entrepris une quelconque démarche pour reloger le chantier naval en question, même si selon les recourants, des négociations avaient été engagées avec l'Etat à ce sujet, sans succès.
Dans ces conditions, il faut admettre que les recourants conservent un intérêt actuel au recours, ce d'autant que la situation qui prévalait en 2008 n'a pas changé.
Le recours est ainsi recevable et il convient de trancher le fond du litige.
L'usage accru du domaine public "a pour caractéristique de priver temporairement les autres usagers de l'utilisation du domaine public. Il se caractérise par une incompatibilité entre un usage particulier du domaine public et l'usage commun" (F. BELLANGER, Commerce et domaine public in Le domaine public, p. 47, Journée de droit administratif 2002 ; art. 1 al. 2 du règlement concernant l’utilisation du domaine public du 21 décembre 1988 - RUDP - L 1 10.12 ).
De jurisprudence constante, le bénéficiaire d'une telle autorisation n'est pas au bénéfice d'un droit subjectif (ATA S. du 11 janvier 1989).
Découlant directement de l'article 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 ; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 ; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125 ; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord , on doit être en présence d’une promesse concrète effectuée à l’égard d’une personne déterminée. Il faut également que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (ATF131 II 627 consid. 6.1 p. 637 ; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 ; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées ; Arrêt du Tribunal fédéral 1P.373/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2 ; G. MULLER/U. HÄFELIN/ F. UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2006, 5ème éd., p. 130ss ; A. AUER/ G. MALINVERNI/ M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2006, Vol. 2, 2ème éd., p. 546, n. 1165ss ; P. MOOR, Droit administratif, Berne 1994, Vol. 1, 2ème éd., p. 430, n. 5.3.2.1).
En renouvelant la permission le 21 décembre 2007, le DT s’est conformé au chiffre 6 de l’arrêté pris le 3 août 1992 par le département des travaux publics, contrairement aux allégués des recourants.
De plus, l'installation solaire à laquelle les recourants ont procédé peut être démontée, ainsi qu’ils l'ont eux-mêmes exposé, de sorte que leur investissement n’est pas perdu.
Le grief de violation du principe de la bonne foi n’est pas fondé et sera écarté.
Toute activité lucrative privée exercée à titre professionnel qui vise à l'obtention d'un gain ou d'un revenu bénéficie de la liberté du commerce et de l'industrie, devenue la liberté économique (art. 27 Cst.). Les cantons peuvent cependant apporter à cette liberté des restrictions consistant, notamment, en des mesures de police justifiées par un intérêt public tel que la sauvegarde de la tranquillité, de la sécurité et de la moralité publiques ou encore le fait de prévenir ou d'écarter un danger (ATF 114 Ia 36). Ces mesures de police doivent cependant reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 119 Ia 59 ; 118 Ia 175 ; 117 Ia 440 ; 116 Ia 113). L'exigence d'une base légale peut être déduite du principe de la séparation des pouvoirs (A. GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 312 ; ATA/161/2002 précité).
Dans la gestion de son patrimoine, la collectivité dispose d'une grande liberté d'appréciation mais elle doit respecter les principes habituels en matière de droit administratif. Dans la pesée des intérêts à laquelle l'autorité doit se livrer, il est admis que l'intérêt public prévaut sur une liberté individuelle.
Le Tribunal fédéral a précisé comment effectuer la pesée des intérêts dans les causes liées à l'utilisation accrue du domaine public. Le refus d'autorisation doit répondre à un intérêt public - des restrictions fondées sur des motifs de police ne sont pas les seules admissibles -, reposer sur des critères objectifs et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 126 I 133, JdT 2001 I p. 787 ; aussi ATA/69/2004 du 20 janvier 2004 ; ATA/27/2004 du 13 janvier 2004).
En l'espèce, le DT allègue que le Conseil d’Etat et la Ville de Genève veulent dégager la rade, la rendre accessible au public, voire même à la baignade, et déplacer en conséquence le chantier naval des recourants ainsi que les entreprises de travaux lacustres, au fur et à mesure que leurs autorisations viendront à échéance.
Cette volonté correspond à des motifs d'esthétique, louables certes mais qui, en l'état du dossier, ne reposent sur aucun plan ni projet concret ayant force obligatoire.
Elle ne tient aucun compte des intérêts économiques des recourants dont l'activité ne peut s'exercer qu'à proximité du lac et le DT, qui dans sa dernière écriture a fait grand cas de la possibilité d'entretenir des bateaux dans les nombreux chantiers navals existants sur le territoire du canton, n'a pas été en mesure d'en citer un seul dans lequel des bateaux de la dimension de ceux des recourants pourraient être sortis de l'eau, transportés et réparés.
Or, les recourants exercent une partie de leur activité à titre privé mais ils fournissent également des prestations de service public par l'activité des Mouettes genevoises, intégrées dorénavant dans l'offre d'Unireso, de sorte que l'Etat doit se soucier d'assurer la pérennité de ce service résultant du contrat des prestations conclu entre les parties.
Enfin, compte tenu de la taille et du poids des Mouettes solaires notamment, il ne serait pas aisé de transporter ces bateaux à Meyrin où les recourants ont déclaré disposer d'un emplacement, par ailleurs totalement occupé.
En délivrant le 21 décembre 2007, pour un an seulement, la permission contestée et en précisant que celle-ci n’était pas renouvelable, sans se préoccuper du relogement du chantier naval litigieux, le département a violé le principe de proportionnalité.
Le recours sera ainsi partiellement admis, en ce sens que la permission doit être renouvelable. Le recours sera rejeté pour le surplus.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement. Un émolument du même montant sera mis à la charge du DT. Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée aux recourants, à charge de l'Etat de Genève (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
admet partiellement, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 5 février 2008 par Messieurs Joël et Roland Charrière et par la Société des Mouettes Genevoises de Navigation S.A. contre la décision du département du territoire du 21 décembre 2007 ;
annule la deuxième phrase du chiffre 3.2 de la décision du 21 décembre 2007 ;
met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 500.- ;
met à la charge de l'intimé un émolument de CHF 500.- ;
alloue aux recourants, pris conjointement et solidairement, une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à charge de l'Etat de Genève ;
dit que, conformément aux art. 82 et ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Antoine Böhler, avocat des recourants ainsi qu'au département du territoire.
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, et M. Dumartheray, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
le vice-président :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :